文/沈陽市規(guī)劃設(shè)計研究院 焉宇成
沈北新區(qū)規(guī)劃局 周 閆
沈陽市規(guī)劃設(shè)計研究院 李鐵鵬
焉宇成,沈陽市規(guī)劃設(shè)計研究院工程師
周 閆,沈北新區(qū)規(guī)劃局工程師
李鐵鵬,沈陽市規(guī)劃設(shè)計研究院工程師
城市總體規(guī)劃是對一定時期內(nèi)城市性質(zhì)、發(fā)展目標、發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局及各項建設(shè)的綜合部署和實施措施,是引導(dǎo)和調(diào)控城市建設(shè)、保護和管理城市空間資源的重要依據(jù)和手段,是編制詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃和實施城市規(guī)劃行政管理的法定依據(jù)。2009年住建部依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(2008)制定了《城市總體規(guī)劃實施評估辦法(試行)》,明確規(guī)定對城市總體規(guī)劃實施情況的評估是城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的重要組成部分,并對評估的具體工作提出了相關(guān)要求。但城市總體規(guī)劃的綜合性決定其實施受多方因素影響。城市總體規(guī)劃的編制也是在一定社會經(jīng)濟發(fā)展背景下,針對城市當(dāng)時面臨的發(fā)展環(huán)境及未來發(fā)展做出的理性引導(dǎo)與判斷,這決定了城市總體規(guī)劃的實施要面對很多不確定因素。因此,對城市總體規(guī)劃的實施進行評估,一方面可促進城市總體規(guī)劃順利實施;另一方面能發(fā)現(xiàn)城市發(fā)展過程中產(chǎn)生的新問題、新需求,明確新的發(fā)展方向、目標,促進城市健康發(fā)展。
赤峰市位于內(nèi)蒙古自治區(qū)東南部,地處蒙、冀、遼三省區(qū)交界地,社會經(jīng)濟發(fā)展速度較快?!冻喾迨谐鞘锌傮w規(guī)劃(2012—2030年)》(以下簡稱“12版總規(guī)”)經(jīng)內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府批準以來,對赤峰市的城鄉(xiāng)發(fā)展和各層次規(guī)劃編制發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用。但是,當(dāng)前城市發(fā)展條件與社會經(jīng)濟發(fā)展背景均發(fā)生了較大變化,國家“十三五”發(fā)展拉開序幕,經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展在即,有必要在新形勢下科學(xué)總結(jié)赤峰12版總規(guī)實施的基本情況,對規(guī)劃實施效果及現(xiàn)狀發(fā)展存在的問題進行深層解讀,為赤峰市在新形勢下發(fā)展及下一步城市總體規(guī)劃的修編提出建議。
12版總規(guī)實施以來,正值我國經(jīng)濟社會發(fā)展步入“新常態(tài)”,創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享成為“十三五”發(fā)展的主旋律,一系列國家和地方發(fā)展重大舉措也相應(yīng)出臺。特別是《赤峰市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》對城市建設(shè)提出新要求,在新特征和新變化下,12版總規(guī)若干不適應(yīng)方面也逐漸顯現(xiàn),突出體現(xiàn)在區(qū)域性重大交通設(shè)施的調(diào)整、市政設(shè)施建設(shè)的具體落實和擬建重大項目決策等方面,城市發(fā)展面臨新的訴求,這些訴求都需要對12版總規(guī)進行調(diào)整。為夯實總體規(guī)劃編制基礎(chǔ)工作,在修編之前開展赤峰市城市總體規(guī)劃實施評估工作。
本次評估對象是《赤峰市城市總體規(guī)劃(2012-2030年)》,涉及城市發(fā)展目標、城鎮(zhèn)體系、城市空間、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綜合交通、公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容。
提出強化區(qū)域責(zé)任與功能,發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢、轉(zhuǎn)變發(fā)展模式,全面提升城市發(fā)展定位。明確赤峰市作為內(nèi)蒙古東部區(qū)域性中心城市的城市性質(zhì);明確“極化中心城區(qū),塑造次級中心,加快縣城發(fā)展”的城鎮(zhèn)化發(fā)展思路。
提出構(gòu)建“一軸兩帶,主副三心”的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu),完善城鎮(zhèn)體系、規(guī)模等級和城鎮(zhèn)職能。在上版《總規(guī)》的基礎(chǔ)上提出“中部六片區(qū)、外圍三組團、濱水多中心”的城市空間結(jié)構(gòu)。改變中心城區(qū)“西城東業(yè)”的傳統(tǒng)工業(yè)城市功能格局,強化滿足作為區(qū)域中心城市多樣化的功能發(fā)展需求,包括城市商貿(mào)、物流、商務(wù)、信息、科教文衛(wèi)等,解決現(xiàn)狀城市職住嚴重失衡的問題(見圖1,2)。
規(guī)劃制定“疏解過境交通,強化組團間聯(lián)系”“倡導(dǎo)公共交通,構(gòu)建快速公交系統(tǒng)、預(yù)留軌道交通通道”等一系列綜合性解決方案。
結(jié)合赤峰市山水要素分布特點,強化山水城市特色感知的景觀體系,營造 “三山五河”的自然景觀特色。
面對新的發(fā)展要求,切實結(jié)合赤峰市產(chǎn)業(yè)園區(qū)擴容升級、新興業(yè)態(tài)發(fā)展、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等最新情況與發(fā)展訴求,對12版總規(guī)的目標實現(xiàn)情況進行理性評估,及時總結(jié)和發(fā)現(xiàn)該規(guī)劃的優(yōu)點和新形勢下暴露出的不足,探索規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整策略,提高規(guī)劃實施的科學(xué)性與嚴肅性;及時調(diào)整總規(guī)實施的保障措施,在確保規(guī)劃依法實施基礎(chǔ)上,提高規(guī)劃實施的可操作性;實現(xiàn)從重視規(guī)劃編制研究向重視規(guī)劃實施的轉(zhuǎn)變,更好地指導(dǎo)赤峰市城市規(guī)劃與建設(shè)。
圖1 12版總規(guī)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃
圖2 12版總規(guī)用地規(guī)劃
根據(jù)評估資料的掌握及對12版總規(guī)現(xiàn)實運作狀況的認識,采用定性分析和定量分析相結(jié)合的方法,建立規(guī)劃實施評估框架。主要技術(shù)路線從發(fā)展條件分析、實施效果評判、總規(guī)適應(yīng)評價及總規(guī)修編建議等4部分進行規(guī)劃實施評估。
2015年赤峰市國內(nèi)生產(chǎn)總值規(guī)模達1778億元,年均增長速度為9.7%,全市人均GDP超過4.78萬元。赤峰市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整逐漸轉(zhuǎn)變,三產(chǎn)比例為15∶47∶38,其中第一產(chǎn)業(yè)比例逐年下降,第三產(chǎn)業(yè)比例不斷上升。
經(jīng)濟指標基本實現(xiàn)2015年預(yù)期目標,經(jīng)濟總量處于歷史最高時期,第三產(chǎn)業(yè)比重增速提前超額完成,但經(jīng)濟增速實現(xiàn)率偏低。
總體指標顯示赤峰處于城鎮(zhèn)化中期階段,經(jīng)濟總量仍然較弱;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整逐漸轉(zhuǎn)變,結(jié)構(gòu)層次不高,服務(wù)業(yè)發(fā)展不足,城市發(fā)展轉(zhuǎn)型壓力逐漸顯現(xiàn)(見表1)。
2015年,城鎮(zhèn)和農(nóng)村人均可支配收入約為2.3萬元和0.8萬元;初等義務(wù)教育完成率達93.60%,高等階段教育入學(xué)率21.29%;每萬人醫(yī)療床位數(shù)53.28個以上,新型農(nóng)村社會養(yǎng)老參加率達95.53%(見表2)。
近幾年,赤峰市人民收入水平顯著改善,醫(yī)療、養(yǎng)老等社會事業(yè)發(fā)展良好,人民生活質(zhì)量普遍提升,城鄉(xiāng)居民收入差距仍然較大。赤峰初等教育完成情況較好,高于自治區(qū)水平,高等教育入學(xué)水平仍有待提升。
規(guī)劃確定2015年市域總?cè)丝谶_470萬人,市域城鎮(zhèn)化水平達50%左右。中心城市人口規(guī)模100萬(包括:中心城區(qū)人口規(guī)模72萬人,元寶山區(qū)28萬人)。
截至2015年,市域總?cè)丝谶_463.6萬人,累計增加5.9萬人。全市常住人口城鎮(zhèn)化率提高到47.1%。中心城市人口達到101.2萬人(見表3)。2015年赤峰市人口實現(xiàn)平穩(wěn)增長,城鎮(zhèn)化進程仍然較緩,市區(qū)及各旗縣發(fā)展差異較大,市區(qū)人口增長較為明顯。
現(xiàn)狀城市規(guī)模持續(xù)增長,2015年中心城市城鎮(zhèn)建設(shè)用地124.72km2,其中,中心城區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地89.42km2,用地面積增長14.8km2,年均增長3.7km2。中心城市和中心城區(qū)的用地規(guī)模實現(xiàn)程度分別達到93.9%和94.1%,已接近12版總規(guī)2015年的建設(shè)用地指標。
表1 經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀與規(guī)劃預(yù)期比較
表2 社會發(fā)展現(xiàn)狀與規(guī)劃預(yù)期比較
表3 人口、城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀與規(guī)劃預(yù)期比較
主要用地增量構(gòu)成分析,居住用地占比32%,工業(yè)倉儲31%,公共服務(wù)12%,處于歷史增長最快階段,但用地構(gòu)成以房地產(chǎn)和工業(yè)倉儲為主導(dǎo),城市公共設(shè)施用地供給增加相對緩慢。
用地供給增速逐年減慢,說明城市發(fā)展動力趨緩,發(fā)展模式逐步轉(zhuǎn)向外延式和內(nèi)生式相結(jié)合。
2012—2015年城市建設(shè)用地增量主要集中在北部松北片區(qū)(占32%)、東部紅山經(jīng)濟開發(fā)區(qū)(占28%)和南部小新地片區(qū)(占26%),陳營子組團(占2%),其他片區(qū)(占12%)。
城市建設(shè)用地增量基本分布于12版總規(guī)確定的主要城市空間拓展方向上,實現(xiàn)了中心城區(qū)以向北發(fā)展為主,向東、向南發(fā)展為輔的空間拓展。重要城市功能區(qū)建設(shè)已啟動,北部松北片區(qū)建設(shè)持續(xù)加速,城區(qū)已初具規(guī)模;東部工業(yè)區(qū)擴張迅速,園區(qū)內(nèi)已進駐多家工業(yè)企業(yè);南部小新地片區(qū)體育設(shè)施已建設(shè)完成,鐵南地區(qū)棚改項目正在實施(見圖3)。
城市建設(shè)用地增量基本分布于適宜建設(shè)區(qū)范圍內(nèi),建設(shè)用地增量未建于禁建區(qū)和限建區(qū)。
建設(shè)用地增量符合空間管制要求,農(nóng)田、生態(tài)公園等重大自然和人文價值的場所與空間得到有效保護,同時嚴格控制地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)區(qū)的開發(fā)建設(shè),基本達到12版總規(guī)預(yù)期目標(見圖4)。
12版總規(guī)實施以來,赤峰市圍繞城市發(fā)展定位,實施了橋北片區(qū)中心和北洼子片區(qū)中心等重點地區(qū)的建設(shè),以及一系列重大公益性公共設(shè)施的建設(shè),公共設(shè)施的整體水平大幅提升,體系不斷完善。
新區(qū)商業(yè)設(shè)施建設(shè)快速,商業(yè)框架基本形成,特色街區(qū)建設(shè)已籌備啟動,實現(xiàn)率56.5%;以承辦內(nèi)蒙古第十三屆運動會為契機,各類體育場館、健身場地和設(shè)施不斷完善,全民健身條件明顯改善;醫(yī)療用地和醫(yī)療資源顯著增長,公共衛(wèi)生體系逐步完善;中小學(xué)建設(shè)不斷完善,職業(yè)教育體系框架基本建立;文化設(shè)施建設(shè)相對滯后,實現(xiàn)率23.8%;社會福利設(shè)施普遍缺乏,實現(xiàn)率僅為8.0%。
赤峰市工業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展良好,規(guī)模工業(yè)產(chǎn)值持續(xù)增加,增長率始終高于自治區(qū)水平。但從2011年開始,赤峰市工業(yè)產(chǎn)值增長率持續(xù)下行,逐年降低。
②智能監(jiān)控處理進程。實現(xiàn)了對每一個后臺處理程序的實時監(jiān)控,一方面控制其運行的時間、頻次,另一方面在程序出現(xiàn)錯誤或程序進程掛起時,自動停止該進程、記錄錯誤日志、發(fā)出告警信息、并根據(jù)已設(shè)置的時間表重新啟動程序運行。
2015年工業(yè)產(chǎn)值達到883億元,比2012年增加30%。2015年現(xiàn)狀工業(yè)用地13.73km2,比2012年增加22%。2015年地均工業(yè)產(chǎn)值為64億元/km2,比2012年增加8%。
“退二進三、退城入園”的發(fā)展策略逐步實施,現(xiàn)已形成東部經(jīng)開區(qū)、南部農(nóng)畜產(chǎn)業(yè)園、西部松山信息科技產(chǎn)業(yè)園3大工業(yè)集中區(qū)。
圖3 2012—2015年城市建設(shè)用地增長區(qū)域
圖4 新增建設(shè)用地與空間管制關(guān)系
經(jīng)開區(qū)成為工業(yè)增量的主要區(qū)域,綜合園區(qū)優(yōu)勢逐步體現(xiàn),金屬加工、醫(yī)藥、精密機械制造等產(chǎn)業(yè)快速形成。
2015年中心城區(qū)已形成7個居住片區(qū),17個居住區(qū);城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積達34m2。新增居住用地4.8km2,住宅以小高層住宅為主,主要集中在松山居住片區(qū)(占43%)和八家居住片區(qū)(占26%)內(nèi)(見圖5)。
居住用地比例與人均居住面積指標均超過預(yù)期,城鎮(zhèn)居住條件大幅改善。目前新增居住用地主要集中在松山和八家片區(qū),發(fā)展不均衡問題突出。
2012—2015年,完成棚戶區(qū)改造60853戶、519萬m2,同比增加231.8%,其中城市棚戶區(qū)改造46667戶、429.3萬m2,同比增加187%?;I措公共租賃住房15598套、70.2萬m2,同比增長108.7%。
鐵南棚戶區(qū)新建7422套安置住房全部動工,目前一期1140套、10萬m2安置小區(qū)已完成主體工程;二至六期6282套、58萬m2安置小區(qū)正在進行基礎(chǔ)建設(shè)。
棚戶區(qū)改造取得積極進展,鐵南片區(qū)改造基本完成,但仍有大量棚戶區(qū)、城中村需進一步更新改造;經(jīng)濟適用住房建設(shè)量偏低。
2015年道路長度和道路面積分別達801.19km和2398.75km2,比2012年分別增加75%和83%。干道網(wǎng)密度2.16km/km2,較2030年實現(xiàn)率達72%。人均道路面積18.45m2,較2030年實現(xiàn)率達69%。
赤峰市道路建設(shè)速度持續(xù)加快,超出規(guī)劃預(yù)期目標,四級道路交通體系完善。主干路網(wǎng)增長迅速,城市支路有待完善;老城區(qū)道路改造進展緩慢,各種斷頭路造成微循環(huán)不暢,道路擁堵問題仍然突出。
中心城區(qū)公園綠地總面積366.29hm2,人均公園用地7.92m2。相比2030年的規(guī)劃目標,實現(xiàn)率分別為24.12%和48.96%。
各項綠地指標逐年增長,公園品質(zhì)有所提升,但新老城區(qū)之間綠化建設(shè)及服務(wù)水平差距較大,城市建設(shè)占用規(guī)劃綠地情況仍然存在。外圍生態(tài)綠地總體保護較好,但隨著城市空間的拓展,綠地保護和控制壓力增大。應(yīng)進一步完善實施機制,確保城市綠地建設(shè)按照12版總規(guī)執(zhí)行。
圖5 中心城區(qū)新增居住用地分布
12版總規(guī)有效指導(dǎo)了市政專項規(guī)劃編制,推進了市政公用設(shè)施建設(shè)。但從實施情況分析也存在問題:地表水利用量、再生水利用量、天然氣利用量尚未達到總規(guī)提出的目標,導(dǎo)致公用市政設(shè)施投資不夠、鼓勵推廣機制不健全等現(xiàn)象出現(xiàn);污水處理廠處理量達到極限,但未達到近期規(guī)劃目標;雨水利用不足;富龍松山熱電廠和垃圾焚燒發(fā)電廠等在建項目與規(guī)劃不符;城區(qū)管道天然氣氣化率低,制約城市發(fā)展;規(guī)劃城北燃氣門站尚未建設(shè),近期規(guī)劃目標未實現(xiàn);通信、廣電、數(shù)據(jù)三網(wǎng)合一推進緩慢,電信管道建設(shè)各自為政。
12版總規(guī)提出強化區(qū)域責(zé)任與功能,發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢、轉(zhuǎn)變發(fā)展模式,全面提升城市發(fā)展定位。規(guī)劃確定城市性質(zhì)為:內(nèi)蒙古東部地區(qū)的區(qū)域性中心城市,以有色金屬、能源化工、商貿(mào)物流和文化旅游為特色,打造生態(tài)宜居的文化名城。
12版總規(guī)繼承赤峰中心城區(qū)“沿河組團式發(fā)展”的格局思路,在上版規(guī)劃的基礎(chǔ)上形成“中部六片區(qū)、外圍三組團、濱水多中心”的城市空間結(jié)構(gòu)。12版總規(guī)改變了中心城區(qū)“西城東業(yè)”的傳統(tǒng)工業(yè)城市功能格局,強化滿足作為區(qū)域中心城市多樣化的功能發(fā)展需求,包括城市商貿(mào)、物流、商務(wù)、信息、科教文衛(wèi)等,解決了現(xiàn)狀城市職住嚴重失衡問題。
針對城區(qū)存在的“組團交通聯(lián)系薄弱、內(nèi)外交通混雜、老區(qū)交通堵塞”等問題,12版總規(guī)制定“疏解過境交通,強化組團間聯(lián)系”“倡導(dǎo)公共交通,構(gòu)建快速公交系統(tǒng)、預(yù)留軌道交通通道”等一系列綜合性解決方案,為區(qū)域性中心城市建設(shè)提供交通支撐。
結(jié)合赤峰的山水要素分布特點,12版總規(guī)形成“綠楔+廊道+斑塊”生態(tài)化的綠地系統(tǒng)格局。12版總規(guī)對城市特色進行創(chuàng)新性探索,強化山水城市特色感知的景觀體系,營造特色宜居的城市空間環(huán)境,強化“三山五河”的自然景觀特色。
在12版總規(guī)實施過程中城市建設(shè)和發(fā)展條件出現(xiàn)的新特征和變化,若干不適應(yīng)方面逐漸顯現(xiàn),突出體現(xiàn)在區(qū)域性重大交通設(shè)施的方案調(diào)整、市政設(shè)施的具體落實和擬建重大項目的決策等內(nèi)容與12版總規(guī)控制要求的若干不適應(yīng)方面。
根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于新建赤峰至京沈高鐵喀左站鐵路可行性研究報告》(發(fā)改基礎(chǔ)[2015]3010號文件],高鐵實施線位及站點與總規(guī)不一致,將對總規(guī)確定的中心城區(qū)空間格局產(chǎn)生影響,需對涉及高鐵調(diào)整的重點地區(qū)進行針對性修改,進一步明確影響因素,優(yōu)化城市用地布局。
建議結(jié)合赤峰自身的經(jīng)濟和社會發(fā)展特征,在符合本區(qū)域產(chǎn)業(yè)特征基礎(chǔ)上加強商業(yè)服務(wù)和生產(chǎn)性服務(wù)功能布局,加強高鐵站核心功能區(qū)用地的混合使用,結(jié)合綜合交通規(guī)劃梳理高鐵站周邊地區(qū)的交通組織。
近年來赤峰市決策落實的重大項目,主要包括赤峰商貿(mào)城、銅產(chǎn)業(yè)園、循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園、西山風(fēng)景區(qū)、職教城建設(shè)等。這些項目均具有產(chǎn)業(yè)附加值高、社會效益良好、產(chǎn)業(yè)帶動能力強等特點,屬于行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中的高端項目。隨著赤峰市各類大型項目的決策和落實,對建設(shè)用地需求激增,重大項目已納入《赤峰市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》,綱要中提出對上述項目的建設(shè)要求。從12版總規(guī)空間布局和城市規(guī)模角度分析,進一步論證重大項目可行性,優(yōu)化城區(qū)用地布局。
為緩解交通擁堵問題,赤峰市提出將中環(huán)路調(diào)整為城市快速路。市建委已組織編制中環(huán)快速路可行性研究報告及中環(huán)路改線規(guī)劃方案,積極推進中環(huán)快速路實施建設(shè)。中環(huán)路建設(shè)方案在道路等級、選線等方面與12版總規(guī)不同,需科學(xué)論證后進一步納入12版總規(guī)。
12版總規(guī)實施后,陸續(xù)編制完成各項市政設(shè)施專項規(guī)劃,對12版總規(guī)進行完善和細化,但專項規(guī)劃確定的部分市政設(shè)施與12版總規(guī)不符,需進一步協(xié)調(diào)專項規(guī)劃與12版總規(guī)的關(guān)系,科學(xué)合理地指導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
從規(guī)劃本身看,規(guī)劃實施評估應(yīng)是規(guī)劃過程的一個有機延續(xù),是一個校驗、校準過程。在城鄉(xiāng)規(guī)劃公共政策屬性越來越突出的背景下,總體規(guī)劃實施評估的重點也要向規(guī)劃的強制性內(nèi)容,即公共服務(wù)設(shè)施、道路交通、市政基礎(chǔ)、綠地生態(tài)等需由政府提供的基礎(chǔ)性服務(wù)方面轉(zhuǎn)變。規(guī)劃的實施評估工作,并非用數(shù)據(jù)來評判一個規(guī)劃的好壞,而是為解決城市發(fā)展過程中規(guī)劃編制和規(guī)劃實施管理中存在的問題,為城市總體規(guī)劃動態(tài)更新和有序?qū)嵤┨峁┲巍?/p>
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