邱 玉 ，徐玉涵 ，牛 壯

（1.山東職業(yè)學院鐵道工程與土木工程系，山東 濟南 250104；2.山東水務招標有限公司，山東 濟南 250014；3.濟南高新區(qū)管委會社會事業(yè)局，山東 濟南 250101）

1 PPP的內涵和分類

PPP（Public-PrivatePartnership），又稱 PPP模式，是指在公共服務領域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、建設及運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付費用，從而更好地鼓勵社會力量參與政府公共服務事業(yè)，提高公共服務領域建設管理能力的運作模式。

PPP模式的付費機制主要分三種：一是純政府付費（GovernmentPayment），是指政府直接付費購買公共產品和服務。政府可以依據項目設施的可用性、產品或服務的使用量以及質量向項目公司付費；二是使用者付費（UserCharges），是指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務。項目公司直接從最終用戶處收取費用，以回收項目的建設和運營成本并獲得合理收益；三是可行性缺口補助（ViabilityGapFunding，簡稱 VGF），是指使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時，由政府給予項目公司一定的經濟補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分。

2 社會資本參與水利項目投資的現狀

近年來，為了加快水利改革發(fā)展，拓寬水利投融資渠道，促進經濟持續(xù)健康發(fā)展，國家也相繼出臺了一些吸引社會資本參與水利建設的政策措施。2014年11月，國務院發(fā)布《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60 號）明確提出“鼓勵社會資本投資運營農業(yè)和水利工程”。2015年3月，國家發(fā)展改革委、財政部、水利部聯合發(fā)布《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》（發(fā)改農經〔2015〕488號）專門針對重大水利工程如何引入社會資本做出了政策安排。

由于水利工程多公益性，回報收益有限且期限較長，同時，加上出臺政策文件原則性內容較多，具體到投資補助、財政貼息、價格機制等配套內容不夠具體和細化，在實際操作中沒有明確的收益預期，難以吸引社會資本參與水利工程建設領域，導致部分PPP水利建設項目落地實施較少。

3 水利工程如何更好地引入PPP模式

水利工程項目特點為公益性強、投資規(guī)模大、建設周期長、盈利能力弱，同時，還肩負著防洪、除澇、排水等諸多重大民生使命，其公益性遠大于經濟性。因此，如何規(guī)范、正確的在水利工程建設中引入PPP模式，是需要深入研究解決的主要問題。

一是需增強水利工程PPP項目對社會資本的吸引力。充分發(fā)揮政府投資的引導帶動作用，完善項目財政補貼管理，形成合理價格機制，可以探索由項目投資經營主體與用戶協商定價，完善由市場決定價格的機制，既要考慮社會資本的合理回報，又要考慮用戶承受能力、社會公眾利益等。同時，提供低成本的資金支持，拓寬還貸來源，可以考慮在稅收、建設用地等方面給予較大的優(yōu)惠政策，從而加大社會資本的吸引力，提高社會資本投入水利工程建設的積極性。

二是要規(guī)范社會資本參與水利工程建設運營，確保水利工程公益性目標實現。在整個PPP項目運作過程中，政府需確保社會資本方依法完善企業(yè)法人治理結構。同時，嚴格執(zhí)行基本建設程序，落實項目法人責任制、招標投標制、建設監(jiān)理制和合同管理制，依法承擔防洪、抗旱、水資源節(jié)約保護等責任和義務，服從國家防汛抗旱、水資源統一調度。項目實施過程中推行科學績效評價，加強工程質量、運營標準的全程監(jiān)督，確保公共產品和服務的質量、效率和延續(xù)性。鼓勵第三方進行績效評價，對公共產品和服務的數量、質量以及資金使用效率等方面進行綜合評價，評價結果向社會公示，作為收費標準、財政補貼以及合作期限等調整的參考依據。

4 PPP模式在水利工程建設中的應用

4.1 項目概況

濟南高新區(qū)“三山三水”生態(tài)景觀綜合治理工程便是以PPP模式運作的典型案例。高新區(qū)計劃在未來3～5年重點實施“三山三水”生態(tài)景觀綜合治理和舜華三山林業(yè)生態(tài)綜合治理項目（簡稱“三山三水”項目），著力突出山水生態(tài)景觀功能，形成以山為紐帶、以水為串聯的生態(tài)景觀區(qū)，滿足高標準打造山水生態(tài)環(huán)境的目標。“三山三水”項目估算總投資26.48億元，包含六座山、三條河的綜合治理，由“三山”林業(yè)生態(tài)綜合治理工程、“三水”生態(tài)景觀綜合治理工程及舜華三山林業(yè)生態(tài)綜合治理工程三個項目組成，其中，“三水”（西巨野河、楊家河、小漢峪溝）生態(tài)景觀綜合治理工程計劃投資16.17億元。

4.2 項目特色

1）以建設“花園中的城市、城市中的花園”的生態(tài)理念，通過打造高標準的生態(tài)景觀環(huán)境，吸引更多的高端人才及優(yōu)質投資者入駐高新區(qū)，帶動區(qū)域社會經濟發(fā)展。

2）通過采用PPP模式實施，采取設計—建設—運營—移交（即DBOT）模式一體化運作，有效整合社會資源、轉換政府職能，提高民生領域服務質量，增強工程領域標準化建設、模式化運營管理能力。

3）通過鼓勵社會資本參與，形成競爭機制，有效降低項目建設運營成本，從而節(jié)約政府財政資源、緩解政府財政壓力。

4.3 關鍵問題分析

1）吸引社會資本參與。為增強政府公益性水利項目對社會資本的吸引力，自項目籌備以來，陸續(xù)與國內幾十家知名企業(yè)、資本方開展了合作洽談，以市場測試調查、座談交流會等方式，廣泛聽取意向合作方意見，不斷對項目實施方案修改完善。通過加入部分商業(yè)運營項目、適當放寬資質條件要求、引入合理的考核評價機制等方式，增強了社會資本的參與度。

2）運作模式。項目公司成立后，實施機構代表管委會與項目公司簽署合同，在合作期內，負責本項目的設計、投融資、建設、運營和維護，同時項目公司作為融資主體，負責融資并承擔償還責任；財政局依照PPP合同約定對項目公司支付可用性服務費和運營績效服務費；行業(yè)監(jiān)管部門對項目公司進行監(jiān)管，審計部門對項目進行全過程跟蹤審計；項目合作期結束后，項目公司將項目資產無償移交給管委會或其指定機構，詳見圖1所示。該項目特許經營20年，其中運營期17年，建設期3年。

3）項目收益回報機制。由于本項目屬政府公益性服務項目，在項目初期，考慮以純政府付費方式實施。但隨著今年中央及各地逐漸收緊純政府付費PPP項目入庫，同時為了引入多元化的項目收益模式，吸引更多社會資本方參與項目，經研究，項目改為可行性缺口補助方式實施，加入生態(tài)停車場等可行的商業(yè)運營項目，減緩政府付費壓力。

4）加強行業(yè)監(jiān)管及規(guī)范建設運營。在項目前期準備過程中，邀請了省、市行業(yè)內的十余位知名學者和領導組成了專家顧問團隊，委托專業(yè)的技術咨詢機構，對項目的關鍵問題進行了反復調查研究，制定了一套完整、科學的績效評價和考核體系，將項目建設期的工程質量、建設周期、施工安全及后期運營中的水資源保護、防洪除澇、截污治污、山林養(yǎng)護等作為考核項目公司建設及運營管理能力的主要內容，考核結果直接關系到項目公司的收益，以此激發(fā)項目公司的公益責任。

圖1 項目運作模式框圖