邱 玉 ，徐玉涵 ，牛 壯

（1.山東職業(yè)學(xué)院鐵道工程與土木工程系，山東 濟(jì)南 250104；2.山東水務(wù)招標(biāo)有限公司，山東 濟(jì)南 250014；3.濟(jì)南高新區(qū)管委會(huì)社會(huì)事業(yè)局，山東 濟(jì)南 250101）

1 PPP的內(nèi)涵和分類

PPP（Public-PrivatePartnership），又稱 PPP模式，是指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、建設(shè)及運(yùn)營管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付費(fèi)用，從而更好地鼓勵(lì)社會(huì)力量參與政府公共服務(wù)事業(yè)，提高公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)管理能力的運(yùn)作模式。

PPP模式的付費(fèi)機(jī)制主要分三種：一是純政府付費(fèi)（GovernmentPayment），是指政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。政府可以依據(jù)項(xiàng)目設(shè)施的可用性、產(chǎn)品或服務(wù)的使用量以及質(zhì)量向項(xiàng)目公司付費(fèi)；二是使用者付費(fèi)（UserCharges），是指由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。項(xiàng)目公司直接從最終用戶處收取費(fèi)用，以回收項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營成本并獲得合理收益；三是可行性缺口補(bǔ)助（ViabilityGapFunding，簡稱 VGF），是指使用者付費(fèi)不足以滿足項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)時(shí)，由政府給予項(xiàng)目公司一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，以彌補(bǔ)使用者付費(fèi)之外的缺口部分。

2 社會(huì)資本參與水利項(xiàng)目投資的現(xiàn)狀

近年來，為了加快水利改革發(fā)展，拓寬水利投融資渠道，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，國家也相繼出臺(tái)了一些吸引社會(huì)資本參與水利建設(shè)的政策措施。2014年11月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60 號(hào)）明確提出“鼓勵(lì)社會(huì)資本投資運(yùn)營農(nóng)業(yè)和水利工程”。2015年3月，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2015〕488號(hào)）專門針對(duì)重大水利工程如何引入社會(huì)資本做出了政策安排。

由于水利工程多公益性，回報(bào)收益有限且期限較長，同時(shí)，加上出臺(tái)政策文件原則性內(nèi)容較多，具體到投資補(bǔ)助、財(cái)政貼息、價(jià)格機(jī)制等配套內(nèi)容不夠具體和細(xì)化，在實(shí)際操作中沒有明確的收益預(yù)期，難以吸引社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)領(lǐng)域，導(dǎo)致部分PPP水利建設(shè)項(xiàng)目落地實(shí)施較少。

3 水利工程如何更好地引入PPP模式

水利工程項(xiàng)目特點(diǎn)為公益性強(qiáng)、投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、盈利能力弱，同時(shí)，還肩負(fù)著防洪、除澇、排水等諸多重大民生使命，其公益性遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)性。因此，如何規(guī)范、正確的在水利工程建設(shè)中引入PPP模式，是需要深入研究解決的主要問題。

一是需增強(qiáng)水利工程PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力。充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)帶動(dòng)作用，完善項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼管理，形成合理價(jià)格機(jī)制，可以探索由項(xiàng)目投資經(jīng)營主體與用戶協(xié)商定價(jià)，完善由市場決定價(jià)格的機(jī)制，既要考慮社會(huì)資本的合理回報(bào)，又要考慮用戶承受能力、社會(huì)公眾利益等。同時(shí)，提供低成本的資金支持，拓寬還貸來源，可以考慮在稅收、建設(shè)用地等方面給予較大的優(yōu)惠政策，從而加大社會(huì)資本的吸引力，提高社會(huì)資本投入水利工程建設(shè)的積極性。

二是要規(guī)范社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)運(yùn)營，確保水利工程公益性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。在整個(gè)PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中，政府需確保社會(huì)資本方依法完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。同時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序，落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制和合同管理制，依法承擔(dān)防洪、抗旱、水資源節(jié)約保護(hù)等責(zé)任和義務(wù)，服從國家防汛抗旱、水資源統(tǒng)一調(diào)度。項(xiàng)目實(shí)施過程中推行科學(xué)績效評(píng)價(jià)，加強(qiáng)工程質(zhì)量、運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)的全程監(jiān)督，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。鼓勵(lì)第三方進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公示，作為收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政補(bǔ)貼以及合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)。

4 PPP模式在水利工程建設(shè)中的應(yīng)用

4.1 項(xiàng)目概況

濟(jì)南高新區(qū)“三山三水”生態(tài)景觀綜合治理工程便是以PPP模式運(yùn)作的典型案例。高新區(qū)計(jì)劃在未來3～5年重點(diǎn)實(shí)施“三山三水”生態(tài)景觀綜合治理和舜華三山林業(yè)生態(tài)綜合治理項(xiàng)目（簡稱“三山三水”項(xiàng)目），著力突出山水生態(tài)景觀功能，形成以山為紐帶、以水為串聯(lián)的生態(tài)景觀區(qū)，滿足高標(biāo)準(zhǔn)打造山水生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)?！叭饺表?xiàng)目估算總投資26.48億元，包含六座山、三條河的綜合治理，由“三山”林業(yè)生態(tài)綜合治理工程、“三水”生態(tài)景觀綜合治理工程及舜華三山林業(yè)生態(tài)綜合治理工程三個(gè)項(xiàng)目組成，其中，“三水”（西巨野河、楊家河、小漢峪溝）生態(tài)景觀綜合治理工程計(jì)劃投資16.17億元。

4.2 項(xiàng)目特色

1）以建設(shè)“花園中的城市、城市中的花園”的生態(tài)理念，通過打造高標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)景觀環(huán)境，吸引更多的高端人才及優(yōu)質(zhì)投資者入駐高新區(qū)，帶動(dòng)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2）通過采用PPP模式實(shí)施，采取設(shè)計(jì)—建設(shè)—運(yùn)營—移交（即DBOT）模式一體化運(yùn)作，有效整合社會(huì)資源、轉(zhuǎn)換政府職能，提高民生領(lǐng)域服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)工程領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、模式化運(yùn)營管理能力。

3）通過鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，形成競爭機(jī)制，有效降低項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營成本，從而節(jié)約政府財(cái)政資源、緩解政府財(cái)政壓力。

4.3 關(guān)鍵問題分析

1）吸引社會(huì)資本參與。為增強(qiáng)政府公益性水利項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力，自項(xiàng)目籌備以來，陸續(xù)與國內(nèi)幾十家知名企業(yè)、資本方開展了合作洽談，以市場測(cè)試調(diào)查、座談交流會(huì)等方式，廣泛聽取意向合作方意見，不斷對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案修改完善。通過加入部分商業(yè)運(yùn)營項(xiàng)目、適當(dāng)放寬資質(zhì)條件要求、引入合理的考核評(píng)價(jià)機(jī)制等方式，增強(qiáng)了社會(huì)資本的參與度。

2）運(yùn)作模式。項(xiàng)目公司成立后，實(shí)施機(jī)構(gòu)代表管委會(huì)與項(xiàng)目公司簽署合同，在合作期內(nèi)，負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，同時(shí)項(xiàng)目公司作為融資主體，負(fù)責(zé)融資并承擔(dān)償還責(zé)任；財(cái)政局依照PPP合同約定對(duì)項(xiàng)目公司支付可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營績效服務(wù)費(fèi)；行業(yè)監(jiān)管部門對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行監(jiān)管，審計(jì)部門對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全過程跟蹤審計(jì)；項(xiàng)目合作期結(jié)束后，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目資產(chǎn)無償移交給管委會(huì)或其指定機(jī)構(gòu)，詳見圖1所示。該項(xiàng)目特許經(jīng)營20年，其中運(yùn)營期17年，建設(shè)期3年。

3）項(xiàng)目收益回報(bào)機(jī)制。由于本項(xiàng)目屬政府公益性服務(wù)項(xiàng)目，在項(xiàng)目初期，考慮以純政府付費(fèi)方式實(shí)施。但隨著今年中央及各地逐漸收緊純政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目入庫，同時(shí)為了引入多元化的項(xiàng)目收益模式，吸引更多社會(huì)資本方參與項(xiàng)目，經(jīng)研究，項(xiàng)目改為可行性缺口補(bǔ)助方式實(shí)施，加入生態(tài)停車場等可行的商業(yè)運(yùn)營項(xiàng)目，減緩政府付費(fèi)壓力。

4）加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管及規(guī)范建設(shè)運(yùn)營。在項(xiàng)目前期準(zhǔn)備過程中，邀請(qǐng)了省、市行業(yè)內(nèi)的十余位知名學(xué)者和領(lǐng)導(dǎo)組成了專家顧問團(tuán)隊(duì)，委托專業(yè)的技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目的關(guān)鍵問題進(jìn)行了反復(fù)調(diào)查研究，制定了一套完整、科學(xué)的績效評(píng)價(jià)和考核體系，將項(xiàng)目建設(shè)期的工程質(zhì)量、建設(shè)周期、施工安全及后期運(yùn)營中的水資源保護(hù)、防洪除澇、截污治污、山林養(yǎng)護(hù)等作為考核項(xiàng)目公司建設(shè)及運(yùn)營管理能力的主要內(nèi)容，考核結(jié)果直接關(guān)系到項(xiàng)目公司的收益，以此激發(fā)項(xiàng)目公司的公益責(zé)任。

圖1 項(xiàng)目運(yùn)作模式框圖