江明

隨著公安機關(guān)刑事偵查體制改革，偵查工作重心進一步下移，基層派出所承擔了大量刑事辦案任務(wù)，在刑事偵查系統(tǒng)中的地位和作用越來越凸顯，但其在刑事偵查活動中存在的不少問題又實際影響著職能發(fā)揮。面對這一現(xiàn)狀，檢察機關(guān)必須及時跟進，加強對公安派出所偵查活動的監(jiān)督。最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013-2017年工作規(guī)劃）》 中已明確提出“建立對公安派出所刑事偵查活動監(jiān)督機制”。最高檢檢察長曹建明在2017年1月召開的全國檢察長會議上再次強調(diào)，要加強對公安派出所刑事偵查活動的監(jiān)督，堅決核查刑訊逼供、暴力取證行為，強化冤錯案件源頭預防。這項工作是完善檢察機關(guān)刑事檢察監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，也是薄弱環(huán)節(jié)，因此最高人民檢察院將其列為重點任務(wù)反復提及。

一、對公安派出所偵查活動進行監(jiān)督的必要性

1.制約偵查權(quán)的需要

“偵查活動往往伴隨著強制力的行使，與人權(quán)保障存在著密不可分的聯(lián)系。換而言之，偵查階段是刑事訴訟中控制犯罪和保障人權(quán)兩種利益最容易發(fā)生沖突的階段” 。偵查權(quán)作為重要的國家公權(quán)力，被濫用的可能性要遠大于檢察權(quán)和審判權(quán)。因此，偵查權(quán)的行使只有在接受充分的監(jiān)督和制約的前提下，才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。偵查活動是偵查權(quán)的有效行使手段之一，法律賦予檢察機關(guān)偵查活動監(jiān)督權(quán)，就是為了保證公正司法，防止偵查權(quán)被濫用。

2.提高公安派出所執(zhí)法水平的需要

隨著公安機關(guān)刑偵體制改革，基層派出所成為主要刑事執(zhí)法主體，刑事偵查職能不斷擴大，辦理案件的數(shù)量越來越多，且沒有分流機制，無論大案小案都要辦理。但是在實踐中，派出所辦案民警的執(zhí)法水平與工作要求還有差距，仍存在證據(jù)意識薄弱、取證能力不足、辦案水平不高、偵查手段單一、辦案不夠規(guī)范的情況，甚至有通過刑訊逼供的手段獲取證據(jù)、不當使用強制措施、故意制造冤假錯案等嚴重問題。因此，現(xiàn)實情況迫切需要強化檢察機關(guān)對公安派出所偵查活動的監(jiān)督，以促進派出所提高執(zhí)法水平。

3.增強司法公信力的需要

派出所作為公安機關(guān)的派出機構(gòu)，直接面對人民群眾開展執(zhí)法、服務(wù)工作，其執(zhí)法能力、執(zhí)法水平和執(zhí)法形象直接關(guān)系到百姓的安危，關(guān)系到黨和政府的形象。當前人民群眾的權(quán)利意識越來越強，對司法的公開和公正、權(quán)力的監(jiān)督和制約都極為關(guān)注。加強偵查活動監(jiān)督，保證偵查活動合法進行，保證刑事訴訟任務(wù)的順利完成，是增強司法公信力，提升人民群眾安全感和滿意度的重要抓手。

二、對公安派出所偵查活動監(jiān)督存在的主要問題

1.監(jiān)督理念欠缺

在實踐中，由于檢察機關(guān)與公安機關(guān)同處于控訴的地位，“重配合、輕監(jiān)督”的觀念長期占主流位置，配合有余監(jiān)督不足，對監(jiān)督的必要性認識不足，把監(jiān)督放在了一個次要的位置。而且，因為檢警雙方在工作中建立了一定的聯(lián)系，導致檢察干警在行使監(jiān)督職能時礙于情面，有所顧慮。作為被監(jiān)督方的公安派出所也因存有抵觸情緒，而制約了監(jiān)督工作的有效開展。

2.監(jiān)督渠道不暢

由于沒有建立立案信息通報制度，檢察機關(guān)沒有有效途徑及時了解公安派出所初查及立案的情況，除對個別重大復雜案件提前介入外，大多是等到審查逮捕和審查起訴階段才能看到案卷材料。檢察機關(guān)無法及時掌握發(fā)案、立案、破案、隨意撤案或是以治安處罰代替刑事處罰的情況以及為追求破案率而出現(xiàn)的“先破后立” 、“不破不立”的情況，更無法發(fā)現(xiàn)偵查人員引供誘供、刑訊逼供、違法偵查、徇私舞弊的情況。

3.監(jiān)督范圍狹窄

刑事訴訟法系統(tǒng)地為行使偵查權(quán)的機關(guān)配置了三類偵查權(quán)：專門調(diào)查權(quán)、刑事強制措施權(quán)和程序啟轉(zhuǎn)權(quán)，內(nèi)容涉及訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、勘驗、檢查、搜查、扣押、鑒定、通緝、拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、拘留、逮捕、立案、偵查終結(jié)等 。雖然法律規(guī)定檢察機關(guān)對一切偵查活動都有監(jiān)督權(quán)，但在我國現(xiàn)行的監(jiān)督機制下，除了逮捕犯罪嫌疑人必須經(jīng)檢察機關(guān)批準外，偵查活動中其他涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)利的強制性處分，都可以由公安機關(guān)自行決定，自行執(zhí)行。即使是經(jīng)檢察機關(guān)批準逮捕的犯罪嫌疑人，公安機關(guān)也可自行變更。根據(jù)《刑事訴訟法》第94條：“公安機關(guān)釋放被逮捕的人或者變更逮捕措施的，應(yīng)當通知原批準的人民檢察院?！笨梢?，公安機關(guān)釋放被逮捕的犯罪嫌疑人，只需“通知”檢察機關(guān)，無需征求檢察機關(guān)意見，更無需經(jīng)檢察機關(guān)批準。筆者曾辦理的一起銷售有毒有害食品案，公安機關(guān)在犯罪嫌疑人被逮捕后的第六天即以社會危險性較小為由將其取保候?qū)彛瑱z察機關(guān)對此并無有效的監(jiān)督措施。

4.監(jiān)督方法單一滯后

目前，檢察機關(guān)對派出所偵查活動監(jiān)督主要是事后監(jiān)督，通過對案卷材料的審查，發(fā)現(xiàn)其在實體和程序方面存在的問題并加以監(jiān)督糾正。訴訟運作模式中，監(jiān)督途徑的書面審查具有先天性缺陷 。偵查活動是否合法一般不會直接反映在案卷上，除非確有重大而又明顯的錯誤或矛盾之處，否則，很難判定是否存在違法取證的情形。比如在提請批準逮捕或移送審查起訴的案件中常見的犯罪嫌疑人“在逃”和“另案處理”的情形，而這個“在逃”是否屬實，“另案處理”是否適當，檢察機關(guān)都缺乏有效的監(jiān)督，給派出所徇私枉法等“暗箱操作”提供了空間。而且因監(jiān)督方法的滯后性，有時即使檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)了問題也難以彌補前期偵查工作的疏漏。如公安派出所因辦案水平的原因，對某些證據(jù)未能及時提取，待檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)并要求補充時，這些證據(jù)可能已經(jīng)滅失，因而影響案件的正確處理。

5.監(jiān)督手段乏力

檢察機關(guān)通常以制發(fā)情況通報、檢察建議書、糾正違法通知書的方式對公安派出所的違法活動進行監(jiān)督，但并沒有規(guī)定公安機關(guān)應(yīng)承擔的法律責任。檢察機關(guān)對偵查活動進行的監(jiān)督實際只是一種建議或通知型的 。檢察機關(guān)提出糾正違法建議后，一旦公安機關(guān)不認同，可以不予理睬，或者只是以“將在今后的辦案中予以改進”的措辭進行禮節(jié)性的回復，而檢察機關(guān)沒有相應(yīng)的措施來督促公安機關(guān)執(zhí)行其所提出的意見，或?qū)Σ挥枥聿堑男袨榻o予相應(yīng)的懲戒。這就陷入了“再違再糾，再糾再違，屢違屢糾，屢糾屢違”的惡性循環(huán) 。

三、對公安派出所偵查活動監(jiān)督的強化途徑

1.增強監(jiān)督意識

西方國家為了防止公共權(quán)力異化為侵害公民權(quán)利的暴力，在以權(quán)力制約權(quán)力的理念下創(chuàng)設(shè)了檢察官制度。創(chuàng)設(shè)檢察官制度的根本目的之一在于，以一個受過嚴格法律訓練及約束的客觀公正官署來維持警察活動的合法性，避免法治國家淪為警察國家 。我國《憲法》第129條規(guī)定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”，明確了人民檢察院作為法律監(jiān)督機關(guān)有權(quán)監(jiān)督其他國家機關(guān)正確地實施和執(zhí)行法律。因此，檢察機關(guān)應(yīng)清醒地認識到，權(quán)力的內(nèi)涵不僅指權(quán)力，也有責任和義務(wù)，特別是在當前以審判為中心的訴訟制度改革背景下，履行偵查活動監(jiān)督職責是保障人權(quán)的應(yīng)有之義，一定要敢于監(jiān)督，積極監(jiān)督。

2.擴大監(jiān)督范圍

法律對偵查程序的啟動、偵查活動的內(nèi)容、偵查終結(jié)的條件等分別進行了實體性和程序性的規(guī)定。但與之相對應(yīng)的，對偵查活動監(jiān)督僅是綱要性地規(guī)定應(yīng)對偵查活動的合法性進行監(jiān)督。立法在整體設(shè)置上，應(yīng)明確并擴大偵查活動監(jiān)督的范圍。在時間范圍上，應(yīng)明確偵查活動監(jiān)督起始于立案決定作出時，持續(xù)整個偵查過程，包括提起公訴前的退回補充偵查階段所有的偵查活動。在內(nèi)容范圍上，應(yīng)明確偵查活動監(jiān)督的內(nèi)容既包括違反實體規(guī)定，也包括違反程序規(guī)定，針對不同的違法行為，明確檢察機關(guān)可以通過怎樣的程序和手段進行監(jiān)督，使檢察機關(guān)能夠根據(jù)具體的、清晰的規(guī)定來行使監(jiān)督權(quán)。

3.設(shè)立派駐檢察室

從中央到地方縣級以上公安機關(guān)的設(shè)置，都有與其相對應(yīng)的檢察機關(guān)，而對應(yīng)于公安派出所的檢察機構(gòu)卻處于缺位狀態(tài)。當前，公安機關(guān)刑事執(zhí)法活動職能向基層延伸，必然要求檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能同步向基層延伸。設(shè)立派駐檢察室能有效填補檢察機關(guān)在基層機構(gòu)設(shè)置和監(jiān)督力量上的空白，使檢察監(jiān)督體系更加完善，各政法機關(guān)在基層的法治機構(gòu)更加完備和對應(yīng)，有利于健全基層法治體系，形成基層法治格局 。2010年上海市檢察機關(guān)在各區(qū)縣開展派駐社區(qū)檢察室工作，并與市公安局會簽《關(guān)于本市開展對公安派出所監(jiān)督工作的實施意見》，對公安派出所監(jiān)督的原則、范圍、方式以及需要配合的有關(guān)問題作了明確規(guī)定，初步形成了本市以社區(qū)檢察室為主的對公安派出所偵查活動進行專門監(jiān)督的工作模式。社區(qū)檢察室主要以日常檢察、案件檢察、專項檢察以及接受控告申訴的方式，重點監(jiān)督公安派出所的刑事立案、訊（詢）問過程、強制措施、扣押財產(chǎn)等偵查活動，注重發(fā)現(xiàn)派出所執(zhí)法中的源頭性、普遍性、機制性問題。

4.建立信息共享平臺

知情是監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。建立刑事案件信息共享平臺，目標是建立跨部門的執(zhí)法辦案全業(yè)務(wù)、全流程信息化綜合系統(tǒng)，不僅要將刑事案件受案、立案、破案、結(jié)案等信息共享，還要共享公安派出所辦案區(qū)及訊（詢）問室視頻監(jiān)控等。共享平臺的建立，可以實現(xiàn)對公安派出所的監(jiān)督由事后到同步、由單一到多元、由被動到主動的轉(zhuǎn)變。當然，在目前條件下要做到這個程度還有難度，可以先建立刑事案件信息通報制度，目前，上海檢察機關(guān)的社區(qū)檢察室采取的就是這一方式。公安派出所每月向社區(qū)檢察室備案受案數(shù)、立案數(shù)、撤案數(shù)等9類執(zhí)法數(shù)據(jù)和刑事強制措施后轉(zhuǎn)行政處罰的、刑事立案后撤銷案件的等6類重點案件，為檢察機關(guān)的監(jiān)督工作提供基礎(chǔ)信息。

5.保證監(jiān)督質(zhì)量

檢察機關(guān)對派出所的刑事偵查活動進行監(jiān)督，最終的目標必然落實在監(jiān)督質(zhì)量方面，以提升派出所刑事偵查活動的能力和水平 。通過健全提前介入和案件指導機制，如對公安派出所辦理的一些重大敏感疑難、群體性、涉眾型案件提前介入，共同研究分析案情，幫助偵查人員確定偵查方向，引導證據(jù)收集，及時發(fā)現(xiàn)和糾正不規(guī)范偵查行為。同時，監(jiān)督工作應(yīng)當從糾正型監(jiān)督向預防性監(jiān)督轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)從個案的治標監(jiān)督走向類案的治本監(jiān)督。預防違法比糾正違法更有意義。因此在糾正個案問題的同時，應(yīng)更加注重糾正公安派出所基層執(zhí)法中的類案和共性問題。通過一類問題監(jiān)督，推動相關(guān)機制的建立和完善，擴大監(jiān)督效果，切實提高公安派出所的執(zhí)法質(zhì)量。