何時(shí)有，臧 娜

(1.中國(guó)電建集團(tuán)海外投資有限公司，北京 100048；2.中國(guó)電力建設(shè)股份有限公司，北京 100048)

隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，越來(lái)越多的中資企業(yè)參與到海外能源項(xiàng)目投資開發(fā)中去。老撾作為有著豐富水電資源的東南亞發(fā)展中國(guó)家，蘊(yùn)藏著極大的開發(fā)機(jī)遇[1-2]。近年來(lái)，老撾政府開始重視本國(guó)水電資源的開發(fā)和利用，提出要將老撾建成“中南半島蓄電池”的目標(biāo)，但由于本國(guó)資金和技術(shù)力量的缺乏，老撾政府通常采用建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓(Build—Operate—Transfer，簡(jiǎn)稱BOT)模式。

BOT是指政府通過(guò)契約授予私營(yíng)企業(yè)(包括外國(guó)企業(yè))以一定期限的特許專營(yíng)權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準(zhǔn)許其通過(guò)向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤(rùn)；特許權(quán)期限屆滿時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)償移交給政府。在老撾開發(fā)水電BOT項(xiàng)目涉及的主要投資協(xié)議，即《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》(Concession Agreement)和《購(gòu)電協(xié)議》(Power Purchase Agreement)，這兩個(gè)協(xié)議在水電項(xiàng)目的開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中具有至關(guān)重要的地位，也常常是貸款銀行判斷能否實(shí)施項(xiàng)目融資的重要參考文件。本文重在解讀兩個(gè)協(xié)議的主要條款。

1 項(xiàng)目主要參與方

一般來(lái)說(shuō)，水電BOT項(xiàng)目涉及眾多的項(xiàng)目關(guān)系人，包括政府主管審批部門、投資者(股東)、咨詢機(jī)構(gòu)(法律、投融資、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、技術(shù)咨詢)、融資銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、承包商、運(yùn)維商、購(gòu)電方等[3]。眾多項(xiàng)目關(guān)系人之間通過(guò)簽訂一系列合同來(lái)確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。老撾水電BOT項(xiàng)目投資架構(gòu)和主要參與方如圖1所示。

圖1 項(xiàng)目主要參與方

值得一提的是，水電項(xiàng)目的購(gòu)電方一般是老撾國(guó)家電力公司(EDL)，但根據(jù)老撾電力和投資法律的要求，該公司一般會(huì)作為小股東參與和外資企業(yè)合資設(shè)立的項(xiàng)目公司，持股比例大多在5%～15%。

2 兩大投資協(xié)議主要條款解析

2.1 特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議(CA)

CA一般由在老撾注冊(cè)成立的項(xiàng)目公司和老撾政府(通常是計(jì)劃投資部代表)簽署，是明確政府授予投資人項(xiàng)目開發(fā)權(quán)、開發(fā)范圍、經(jīng)營(yíng)期限、政府優(yōu)惠措施、保障措施以及項(xiàng)目行政審批手續(xù)等方面的重要文件，也是整個(gè)BOT項(xiàng)目合同的核心和統(tǒng)領(lǐng)，其重點(diǎn)條款具體如下。

2.1.1生效條件

簽署CA并不意味著協(xié)議立即生效，而是需要雙方履行完成一定的前提條件才能正式生效。

對(duì)于項(xiàng)目投資商而言，在進(jìn)行實(shí)質(zhì)性投資開發(fā)之前或者同時(shí)，為了能夠合法合規(guī)地促使老撾政府落實(shí)其在協(xié)議中承諾的各種義務(wù)和優(yōu)惠政策，最大程度降低自身投資風(fēng)險(xiǎn)，CA中一般會(huì)要求老撾方在一定期限內(nèi)履行以下前提條件。

(1)老撾國(guó)會(huì)出具對(duì)項(xiàng)目在相關(guān)法律條款方面予以豁免或優(yōu)惠政策的決議。這是為了保證CA中規(guī)定的與老撾現(xiàn)行法律不一致的條款，主要是在優(yōu)惠政策方面，具備執(zhí)行基礎(chǔ)。

(2)老撾司法部出具法律意見書，證明老撾國(guó)會(huì)、政府等公共機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目簽署的協(xié)議(包括CA本身)以及出具的有關(guān)決議、法令等合法、真實(shí)和有效。

對(duì)于老撾政府而言，為了確保投資商能夠以足夠資金、技術(shù)等條件合法合規(guī)完成項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目公司在一定期限內(nèi)需要履行的重要義務(wù)包括(其中部分可由老方視情況豁免)：簽署土地租賃協(xié)議；簽署融資協(xié)議；簽署EPC協(xié)議；律師事務(wù)所出具法律意見書，證明項(xiàng)目公司的設(shè)立、存續(xù)以及簽署的協(xié)議和出具的文件合法有效。

2.1.2特許權(quán)期

特許權(quán)期是項(xiàng)目公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的時(shí)間范圍，到期后，項(xiàng)目及其附屬資產(chǎn)一般將無(wú)償轉(zhuǎn)讓給老撾政府。

作為CA中的重要內(nèi)容，特許權(quán)期不僅是劃分政府和投資商各自權(quán)利、義務(wù)以及項(xiàng)目所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬的時(shí)間界限，還直接影響到項(xiàng)目公司和政府的經(jīng)濟(jì)利益，甚至?xí)绊懙巾?xiàng)目的建設(shè)成本和質(zhì)量。在談判和確定特許權(quán)期時(shí)，又與《購(gòu)電協(xié)議》(PPA)中規(guī)定的電價(jià)、CA中規(guī)定的稅費(fèi)條件等因素緊密關(guān)聯(lián)。

一般而言，老撾BOT水電項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)的期限為建設(shè)期4年和運(yùn)營(yíng)期25年，對(duì)于特別重要的項(xiàng)目，特許經(jīng)營(yíng)期限也可能更長(zhǎng)。

2.1.3稅收政策

稅收政策的談判是CA中另一項(xiàng)重要內(nèi)容，與項(xiàng)目開發(fā)和運(yùn)營(yíng)成本息息相關(guān)，也通常在一定程度上決定了電價(jià)和投資收益率的水平。

如果某個(gè)水電BOT項(xiàng)目對(duì)老撾國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展將產(chǎn)生巨大推動(dòng)作用，成為老撾政府重點(diǎn)關(guān)注的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，那么老撾政府可能給予的主要優(yōu)惠包括免征項(xiàng)目投運(yùn)后十年的所得稅并對(duì)進(jìn)口的設(shè)備、材料在建設(shè)期內(nèi)免征關(guān)稅和銷售稅。

2.1.4土地使用

老撾土地法規(guī)定，全國(guó)范圍內(nèi)的土地劃分為農(nóng)業(yè)用地、林業(yè)用地、建筑用地、工業(yè)用地、交通用地、文化用地、國(guó)防、治安用地和水域用地等類型。關(guān)于各類土地范圍劃分權(quán)和程序方面，中央政府在全國(guó)范圍內(nèi)分配和劃分各類土地，但需經(jīng)國(guó)會(huì)審議批準(zhǔn)。

對(duì)于水電BOT項(xiàng)目而言，項(xiàng)目用地為工業(yè)用地，使用時(shí)應(yīng)遵循以下規(guī)定：事先獲得工業(yè)部門和當(dāng)?shù)爻墙ㄒ?guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)的批準(zhǔn)；使用后的土地，應(yīng)修復(fù)地表，盡可能使其恢復(fù)原狀。

CA協(xié)議中，老撾政府給于項(xiàng)目公司的土地使用權(quán)通常分為兩種：一是排他性的，即僅限項(xiàng)目公司或其授權(quán)的承包商可使用的土地，如大壩、廠房等施工樞紐區(qū)所占用的土地等；二是非排他性的，即除了項(xiàng)目公司或其授權(quán)方之外，第三方也可以進(jìn)入或使用的土地，但前提是不得干擾項(xiàng)目正常建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，如庫(kù)區(qū)、進(jìn)場(chǎng)道路等用地。

作為支持國(guó)家發(fā)展水電事業(yè)的條件，老撾政府通常會(huì)考慮批準(zhǔn)由開發(fā)商對(duì)項(xiàng)目建設(shè)用地進(jìn)行無(wú)償或者低價(jià)租用，其租期與特許權(quán)期等較長(zhǎng)。

2.1.5政治風(fēng)險(xiǎn)及緩釋條款

鑒于電力項(xiàng)目投資金額大、運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，政治風(fēng)險(xiǎn)往往成為電力企業(yè)海外投資面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)。在投資協(xié)議中，投資商會(huì)要求政府盡可能將各種主要政治風(fēng)險(xiǎn)作為政治不可抗力，從而降低此類風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失。

CA協(xié)議明確規(guī)定政治不可抗力包括老撾國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)、對(duì)外侵略、武力沖突和其他敵對(duì)行為、老撾法律變更、老撾政府方引起的對(duì)邊境、道路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口等的封鎖、封閉、關(guān)閉等一系列老撾政府直接影響項(xiàng)目公司和老撾電力公司在本協(xié)議及購(gòu)電協(xié)議項(xiàng)下履行和項(xiàng)目公司未能取得或更新有關(guān)項(xiàng)目開展所需的行政審批等情況。同時(shí)，CA明確規(guī)定了政治不可抗力下老撾政府對(duì)項(xiàng)目的賠償條款。

對(duì)于法律變更可能導(dǎo)致項(xiàng)目公司權(quán)益受到損失或者項(xiàng)目成本增加的情況，老撾政府可以選擇對(duì)項(xiàng)目公司豁免該變更法律的執(zhí)行或者要求項(xiàng)目公司執(zhí)行變更后的法律但對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。

為了最大程度保證項(xiàng)目投資商以及貸款銀行的權(quán)益，通常需對(duì)海外政治風(fēng)險(xiǎn)投保。

2.1.6項(xiàng)目公司主要權(quán)利和義務(wù)

CA中項(xiàng)目公司享有的主要權(quán)利具體如下：

(1)項(xiàng)目資產(chǎn)、設(shè)施和收益的占有、使用和獲得；

(2)項(xiàng)目公司的組成、注冊(cè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)；

(3)現(xiàn)場(chǎng)項(xiàng)目設(shè)施的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)以及與現(xiàn)場(chǎng)使用相關(guān)設(shè)施；

(4)申請(qǐng)、購(gòu)置、更新和持有必要的或項(xiàng)目執(zhí)行、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的執(zhí)照和許可證；

(5)承擔(dān)項(xiàng)目的管理。進(jìn)場(chǎng)路權(quán)和其他連接必要場(chǎng)所的道路使用權(quán)(包括租賃)；

(6)對(duì)既有的或未來(lái)鋪設(shè)的連接電站輸電線路的通行權(quán)和使用權(quán)；

(7)項(xiàng)目公司及其承包商和分包商，有權(quán)在老撾境內(nèi)雇傭外籍勞務(wù)，其具體人數(shù)和比例與政府協(xié)商一致；

(8)依法有權(quán)進(jìn)口、運(yùn)輸和使用項(xiàng)目建設(shè)所需的炸藥和爆炸裝置；

(9)依法有權(quán)安裝使用通信設(shè)施和其他必要的基礎(chǔ)設(shè)施；

(10)使用外幣結(jié)算、外匯兌換 和開設(shè)銀行賬戶、境外匯款的權(quán)利；

(11)在完成庫(kù)區(qū)清理和相關(guān)環(huán)境責(zé)任后依法有權(quán)蓄水等。

CA中項(xiàng)目公司需履行的主要義務(wù)包括：

(1)遵守老撾相關(guān)法律法規(guī)；

(2)按照老撾相關(guān)技術(shù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交項(xiàng)目；

(3)在一定時(shí)期內(nèi)完成項(xiàng)目融資；

(4)履行開發(fā)過(guò)程中的社會(huì)、環(huán)境責(zé)任；

(5)優(yōu)先使用當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力和產(chǎn)品、服務(wù)，促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)；

(6)支付各種稅費(fèi)(包括資源稅)等。

2.2 購(gòu)電協(xié)議(PPA)

PPA項(xiàng)目公司和老撾國(guó)家電力公司(EDL)簽署，約定售電的方式、價(jià)格、支付貨幣和支付(擔(dān)保)方式，其主要條款涉及以下幾個(gè)方面。

2.2.1來(lái)水風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

對(duì)于水電項(xiàng)目而言，來(lái)水是否充足將直接影響水電項(xiàng)目發(fā)電量。雖然可以通過(guò)多年的觀測(cè)數(shù)據(jù)來(lái)衡量年均來(lái)水量，但具體到每一年來(lái)說(shuō)來(lái)水是否充足涉及到很多因素，是任何一方都無(wú)法掌握、具有極大不確定性的問(wèn)題。一旦出現(xiàn)來(lái)水不足、影響發(fā)電量的情況，風(fēng)險(xiǎn)如何分?jǐn)偸荘PA的重要內(nèi)容。

為了充分保證投資商和貸款銀行的權(quán)益，PPA中一般會(huì)設(shè)置如下幾個(gè)概念和相關(guān)安排。

(1)基本電量。基本電量是“照付不議”(Take or Pay)的一種變形，目的是為了保證不受來(lái)水多少的影響，有穩(wěn)定的電費(fèi)收入用于還本付息和項(xiàng)目運(yùn)維?；倦娏恳话阋詼y(cè)算的多年平均發(fā)電量為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量，購(gòu)電方須在一定時(shí)期內(nèi)(例如每年第一至第十一個(gè)月),無(wú)論項(xiàng)目公司多發(fā)還是少發(fā)都按照該基本發(fā)電量支付電費(fèi)，并在該時(shí)期結(jié)束時(shí)(例如第十二個(gè)月)按照實(shí)際發(fā)電量，根據(jù)“多退少補(bǔ)”的原則進(jìn)行結(jié)算。由于基本電量的概念將來(lái)水風(fēng)險(xiǎn)大部分甚至全部轉(zhuǎn)嫁至購(gòu)電方，一般都會(huì)成為談判的焦點(diǎn)，而且其適用期不會(huì)超過(guò)還款期。

(2)最低電量。為了保證項(xiàng)目公司每年至少達(dá)到一定的發(fā)電量，購(gòu)電方一般會(huì)要求設(shè)置最低電量的概念。最低電量的額度低于基本電量，一般會(huì)根據(jù)比較極端的情況，如某個(gè)來(lái)水嚴(yán)重不足的枯水年份測(cè)算的發(fā)電量來(lái)計(jì)量。如果項(xiàng)目公司在一段時(shí)期內(nèi)(例如連續(xù)兩至三年)都達(dá)不到最低電量，購(gòu)電方有權(quán)要求項(xiàng)目公司對(duì)其進(jìn)行賠償。

(3)超發(fā)電量。超發(fā)電量一般是應(yīng)購(gòu)電方要求，在還款期內(nèi)針對(duì)基本電量的概念，根據(jù)電價(jià)和項(xiàng)目公司估算的收益水平而設(shè)置。如果某年實(shí)際發(fā)電量高于基本電量，如果采取“照付不議”的原則，購(gòu)電方必須予以支付，則可能要求項(xiàng)目公司售電價(jià)格上考慮一定的折扣。

2.2.2購(gòu)電價(jià)格

老撾國(guó)家電力公司采用“平均電價(jià)”(Levelized Tariff)的方式對(duì)不同項(xiàng)目的電價(jià)水平予以橫向比較。平均電價(jià)的算法為各年份折現(xiàn)后的電價(jià)之和/各年份折現(xiàn)后的電量之和。

對(duì)于項(xiàng)目公司而言，一般傾向于電價(jià)前高后低的模式，這樣更利于盡快收回投資成本和收益；但是對(duì)于購(gòu)電方(EDL)來(lái)說(shuō)，初始電價(jià)水平不能過(guò)高，否則對(duì)其履約將造成較大的財(cái)務(wù)壓力。綜上，在固定的平均電價(jià)前提下，一般采取從一個(gè)較低的電價(jià)逐年上漲一定比例的安排方式，但根據(jù)雙方要求可進(jìn)行靈活的調(diào)整。

電價(jià)的談判和確定是一項(xiàng)復(fù)雜和艱巨的工作。一方面要考慮到項(xiàng)目成本和設(shè)計(jì)的多年平均發(fā)電量，并且要結(jié)合老撾現(xiàn)行的電價(jià)水平以及項(xiàng)目給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)創(chuàng)造的收益，一方面又受制于老撾政府給予的稅費(fèi)條件、特許經(jīng)營(yíng)期限等多種因素。另外，如何沖抵/補(bǔ)償短缺的電量，對(duì)超發(fā)電量如何計(jì)費(fèi)等也是需要通盤考慮的。

2.2.3電費(fèi)支付保證

海外水電BOT項(xiàng)目存在電費(fèi)回收風(fēng)險(xiǎn)，即境外電力項(xiàng)目在銷售電力給項(xiàng)目所在國(guó)購(gòu)電方后無(wú)法及時(shí)足額收回電費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)。

這種風(fēng)險(xiǎn)在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、外匯儲(chǔ)備較少的東南亞、非洲等國(guó)家體現(xiàn)得尤為明顯。這些國(guó)家電力工業(yè)發(fā)展滯后，電力公司的支付能力有限，有可能出現(xiàn)項(xiàng)目發(fā)電后無(wú)法獲得電網(wǎng)公司的電費(fèi)支付，或延遲支付。電費(fèi)回收風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)務(wù)后果是造成項(xiàng)目不能按時(shí)還本付息、支付運(yùn)維費(fèi)等。

老撾就存在電費(fèi)回收風(fēng)險(xiǎn)。PPA中對(duì)電費(fèi)支付方式進(jìn)行了明確規(guī)定，但對(duì)于購(gòu)電方支付義務(wù)的擔(dān)保則需由老撾政府(通常由財(cái)政部代表)承擔(dān)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，老撾尚未形成統(tǒng)一的國(guó)家電網(wǎng)，項(xiàng)目建成后，電力傳輸和消納也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。PPA中雖然一般會(huì)規(guī)定由于購(gòu)電方原因不能造成電力及時(shí)外送的，將由購(gòu)電方負(fù)責(zé)承擔(dān)賠償責(zé)任，但也通常需要通過(guò)老撾政府擔(dān)?；蛘咄侗Ｕ伪ｋU(xiǎn)來(lái)進(jìn)一步緩釋該風(fēng)險(xiǎn)。

2.2.4終止條款

實(shí)際上，PPA的終止條款和CA終止條款是相互聯(lián)結(jié)的，一個(gè)協(xié)議的終止也會(huì)引起另一個(gè)協(xié)議的終止，因此需要綜合兩個(gè)協(xié)議的相關(guān)條款一并研究。導(dǎo)致協(xié)議終止的原因可能包括協(xié)議一方違約、融資未能完成關(guān)閉或不可抗力事件。

如果是融資關(guān)閉失敗導(dǎo)致PPA終止，公司自行承擔(dān)責(zé)任，沒有對(duì)老撾政府索賠的權(quán)利。

如果公司違約導(dǎo)致CA終止，也視同在PPA項(xiàng)下違約，購(gòu)電方就有權(quán)終止PPA；反之亦然。在這些情況下協(xié)議終止后購(gòu)電方或老撾政府有權(quán)但沒有義務(wù)回購(gòu)項(xiàng)目。因此，對(duì)于可能導(dǎo)致協(xié)議終止的公司違約事項(xiàng)需特別留意，這些事項(xiàng)包括：公司破產(chǎn)解散、未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)商業(yè)運(yùn)行等。當(dāng)然，購(gòu)電方也可能違約而引起協(xié)議終止，這時(shí)，購(gòu)電方或政府就必須對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行回購(gòu)。

因不可抗力而導(dǎo)致的PPA終止，如果是政治不可抗力，政府有義務(wù)購(gòu)買項(xiàng)目；如果是非政治不可抗力，由項(xiàng)目公司、政府和購(gòu)電方共同商議，決定是否由政府或購(gòu)電方購(gòu)買項(xiàng)目資產(chǎn)。

政府回購(gòu)項(xiàng)目的金額如表1所示。

3 結(jié)語(yǔ)

CA作為水電BOT項(xiàng)目的核心和重要協(xié)議，文本涉及內(nèi)容較為全面、條款較為豐富。老撾方面對(duì)于協(xié)議文本的表述偏向國(guó)際化，體現(xiàn)出老撾國(guó)家在BOT項(xiàng)目方面與時(shí)俱進(jìn)的國(guó)際化趨勢(shì)。

但從另一個(gè)層面來(lái)說(shuō)，由于文本涉及到相關(guān)利益人眾多，條款錯(cuò)綜復(fù)雜，對(duì)于中資企業(yè)來(lái)說(shuō)，要審慎對(duì)待該等法律文件，既要從當(dāng)事方各方權(quán)

利義務(wù)等大點(diǎn)著手、也要關(guān)注合同細(xì)節(jié)表述可能帶來(lái)的法律風(fēng)險(xiǎn)。

表1 政府回購(gòu)項(xiàng)目的金額表

PPA主要針對(duì)電力的購(gòu)銷原則，并涉及一定的電網(wǎng)建設(shè)、電站試運(yùn)行、電站技術(shù)參數(shù)等問(wèn)題。

要保障項(xiàng)目公司在投資協(xié)議的收益，首先要在主要商業(yè)條款(如電量及項(xiàng)目公司基礎(chǔ)收益的鎖定、電價(jià)、項(xiàng)目公司主張干旱年份的年限等)爭(zhēng)取有利條件。其次，在一些法律條款上(如項(xiàng)目公司違約、老撾電力公司單方予以解除本協(xié)議乃至可能引發(fā)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議被終止；雙方的違約金及賠償損失等)，對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行了較多的限制，必須綜合各種因素審慎考慮。

作為老撾水電BOT項(xiàng)目開發(fā)的基石，兩大投資協(xié)議，即特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議(CA)和購(gòu)電協(xié)議(PPA)聯(lián)結(jié)緊密，很多定義、條款相互關(guān)聯(lián)。與這兩大協(xié)議相關(guān)的其他協(xié)議還包括：股東協(xié)議、土地租賃協(xié)議、融資協(xié)議、EPC合同、運(yùn)營(yíng)維護(hù)協(xié)議等，通常需要作為一個(gè)有機(jī)的整體進(jìn)行通盤考慮。

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