劉 靜，閆玉玉

（1. 上海市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心，上海 200003；2. 國土資源部土地整治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室上?？蒲泄ぷ髡?，上海 200003）

《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》明確提出：“實(shí)行建設(shè)用地總量和強(qiáng)度雙控措施，逐步減少新增建設(shè)用地計(jì)劃，控制單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地強(qiáng)度”。建設(shè)用地雙控制度的實(shí)行是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約、推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的重要舉措。農(nóng)村土地綜合整治已被多年實(shí)踐證明為促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營、實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要平臺(tái)和關(guān)鍵手段[1,2]。在建設(shè)用地雙控的客觀要求下，以大都市上海為例開展土地綜合整治策略、機(jī)制研究，構(gòu)建較為成熟定型的實(shí)施機(jī)制，對(duì)于推動(dòng)土地整治創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型發(fā)展，建立健全農(nóng)村土地綜合整治體制、機(jī)制具有重要意義。

1 建設(shè)用地雙控背景下農(nóng)村土地綜合整治的改革方向

在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型時(shí)期，建設(shè)用地雙控制度對(duì)農(nóng)村土地綜合整治提出了更高的要求，土地整治對(duì)象向建設(shè)用地拓展、整治目標(biāo)趨于復(fù)合、整治范疇轉(zhuǎn)向綜合、整治主體趨于多元?；诖耍r(nóng)村土地綜合整治必然要謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展的新思路和新方向，可從以下三方面來考慮。

1.1 優(yōu)化土地整治的空間布局

建設(shè)用地雙控要求在土地利用中嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模（特別是建設(shè)用地占用耕地規(guī)模），加強(qiáng)建設(shè)用地存量挖潛。此背景下，農(nóng)村土地綜合整治應(yīng)以“新三線”（永久基本農(nóng)田底線、生態(tài)保護(hù)紅線和城市開發(fā)邊界線）劃定為契機(jī)，正確把握土地整治對(duì)周邊環(huán)境特別是生態(tài)環(huán)境的影響，明確土地整治戰(zhàn)略分區(qū)，確定各區(qū)土地整治的方向和重點(diǎn)，因地制宜，合理有序確定土地整治任務(wù)，同時(shí)，整合資源，合理安排、有序開展土地整治實(shí)踐，淘汰復(fù)墾有污染、高能耗、低效益的工業(yè)用地，歸并零星分散的宅基地，盤活閑置的其他集體建設(shè)用地，優(yōu)化各類用地的空間布局。

1.2 明確土地整治的全域結(jié)構(gòu)

雙控背景下土地整治對(duì)象、整治目標(biāo)和整治范疇的變化，要求農(nóng)村土地綜合整治應(yīng)轉(zhuǎn)變?cè)幸詥蝹€(gè)整治項(xiàng)目為主的固化思維，從全域視角出發(fā)，基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，開展全域規(guī)劃和全域設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮農(nóng)村地區(qū)的資源、景觀和人文優(yōu)勢(shì)，將村莊更新、建設(shè)用地整治、生態(tài)修復(fù)等緊密結(jié)合起來，以增加農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。同時(shí)開展分區(qū)域、分類型的差別化重點(diǎn)整治，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用，增強(qiáng)土地綜合整治對(duì)全域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的支撐能力以及對(duì)生態(tài)安全的保障能力，發(fā)揮農(nóng)村土地綜合整治對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，特別是大都市發(fā)展建設(shè)的重要作用。

1.3 完善土地整治的投資結(jié)構(gòu)

農(nóng)村土地綜合整治的難度和成本的加大，要求未來土地整治資金投入改變以往以財(cái)政資金為主的單一資金投入模式，進(jìn)而探索有個(gè)人、企業(yè)等社會(huì)資本參與的、與政府財(cái)政支持相結(jié)合的多元主體共投的模式和結(jié)構(gòu)，形成外包式、股份式、私營式等不同結(jié)構(gòu)的PPP（Public-Private Partnership）資金支撐模式[3]，以保障新形勢(shì)、新要求下土地整治工作的持續(xù)有效開展，同時(shí)更好地維護(hù)集體及農(nóng)戶的土地權(quán)益，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人切實(shí)感受并分享土地綜合整治帶來的收益。

2 上海市農(nóng)村土地綜合整治實(shí)施機(jī)制構(gòu)建

上海作為一個(gè)特大型城市，土地供需矛盾突出，面臨土地資源緊缺與粗放利用現(xiàn)行并存、生態(tài)空間不足與休閑游憩需求快速增長并行、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與農(nóng)村凋敝現(xiàn)象同行、耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻與健康產(chǎn)能需求旺盛等系列矛盾，這些矛盾已成為制約上海長期穩(wěn)定發(fā)展的桎梏。為破解上述諸多矛盾和困境，上海逐步走出了一條以“五量調(diào)控”土地管理策略為總體方針，由市-區(qū)-郊野單元三級(jí)土地整治規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)，多功能農(nóng)用地整治、低效建設(shè)用地減量化、農(nóng)村居民點(diǎn)整治、郊野公園建設(shè)多路徑協(xié)同推進(jìn)的具有大都市特色的農(nóng)村土地綜合整治之路。

2.1 頂層設(shè)計(jì)

（1）基于“五量調(diào)控”的土地利用總體策略

圍繞“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)”戰(zhàn)略，為充分發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用和政府宏觀調(diào)控作用。2014年，上海市發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平若干意見》，全面實(shí)施“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”基本策略，嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，逐年減少新增建設(shè)用地，促進(jìn)存量建設(shè)用地盤活利用，提升土地資源配置效率，進(jìn)一步提高土地利用質(zhì)量，著力構(gòu)建土地利用資源、效能、機(jī)制“三位一體”的全生命周期管理體系，探索形成適應(yīng)特大城市資源環(huán)境緊約束條件下的土地利用方式和城市發(fā)展模式，全面提高節(jié)約集約用地水平，也即“五量調(diào)控”土地利用策略[4,5]。

“五量調(diào)控”土地利用總體策略從市級(jí)層面上確定了未來上海市土地利用的主要思路，強(qiáng)化了郊野單元規(guī)劃的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，也為農(nóng)村土地綜合整治工作的開展指明了基本方向。在總量鎖定和增量遞減的雙重要求下，集建區(qū)外低效建設(shè)用地減量化特別是工業(yè)用地減量成為破除上海土地資源瓶頸的主要途徑；農(nóng)村居民點(diǎn)整治特別是零散、閑置宅基地的盤活利用是實(shí)現(xiàn)存量優(yōu)化的重要手段之一。在“五量調(diào)控”的策略指導(dǎo)下，通過項(xiàng)目實(shí)踐，上海著力構(gòu)建并形成了基于總量強(qiáng)控和流量盤活的具有地域特色的農(nóng)村土地綜合整治實(shí)施模式。

（2）郊野單元規(guī)劃統(tǒng)籌國土空間開發(fā)格局

上海在市、區(qū)兩級(jí)土地整治規(guī)劃編制的基礎(chǔ)上，發(fā)揮“兩規(guī)合一”體制優(yōu)勢(shì)，提出了“郊野單元規(guī)劃”概念，對(duì)郊野地區(qū)開展全覆蓋單元網(wǎng)格化管理。郊野單元規(guī)劃注重整體政策設(shè)計(jì)[6]，考慮農(nóng)村地區(qū)以農(nóng)為主的現(xiàn)狀，承載耕地保護(hù)、生態(tài)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展多重目標(biāo)，通過土地綜合整治平臺(tái)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的農(nóng)用地整治、建設(shè)用地減量化及增減掛鉤進(jìn)行統(tǒng)籌安排，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地與農(nóng)用地的聯(lián)動(dòng)和同步雙向優(yōu)化，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同步推進(jìn)，保證了土地利用總體目標(biāo)的落地，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)全域全地類的實(shí)施性策略性規(guī)劃（其定位詳見圖1），也成為上海推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的有效載體。

圖1 郊野單元規(guī)劃在上海空間規(guī)劃體系中的定位Fig.1 The position of country unit planning in Shanghai space planning system

2.2 實(shí)施路徑

（1）以多功能農(nóng)用地整治夯實(shí)都市農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)

上海耕地具有數(shù)量少、質(zhì)量優(yōu)的特點(diǎn)，在建設(shè)用地雙控要求下，必須轉(zhuǎn)變只重視耕地?cái)?shù)量的“粗放式”整治思路，樹立數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、資源、人文“五位一體”保護(hù)的“精細(xì)化”整治理念，著力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，合理有序推進(jìn)灘涂成陸土地開發(fā)整理，充分挖掘農(nóng)用地多重功能，促進(jìn)農(nóng)業(yè)與旅游、教育、文化、休閑、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)的結(jié)合，加強(qiáng)農(nóng)田生態(tài)景觀建設(shè)，鼓勵(lì)大地景觀、田間藝術(shù)景觀創(chuàng)造，改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，提升農(nóng)用地系統(tǒng)的生態(tài)、景觀、游憩、自然教育等多重功能，形成具有上海大都市特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。

（2）以低效建設(shè)用地減量化推進(jìn)土地集約高效利用

建設(shè)用地減量是雙控背景下實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求。低效建設(shè)用地減量是在郊野單元規(guī)劃的指導(dǎo)下，以城市開發(fā)邊界外低效建設(shè)用地減量為目標(biāo)，市、區(qū)、鎮(zhèn)分步驟協(xié)同推進(jìn)的建設(shè)用地整治活動(dòng)，是土地利用重點(diǎn)從增量轉(zhuǎn)向存量的必然選擇和唯一路徑。在范圍上，主要是城市開發(fā)邊界外的現(xiàn)狀工礦用地和農(nóng)村低效建設(shè)用地；在目標(biāo)上，是為了縮減低效建設(shè)用地規(guī)模，實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用水平的大幅提升。具體目標(biāo)即到2020年全市規(guī)劃建設(shè)用地總量控制在3185km2以內(nèi)，現(xiàn)狀低效建設(shè)用地減量50km2[7]；在手段上，減量化主要是以郊野單元規(guī)劃為載體，以土地整治為平臺(tái)，通過198工業(yè)用地減量化項(xiàng)目、市級(jí)土地整治項(xiàng)目和郊野公園建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施來協(xié)同推進(jìn)。

（3）以農(nóng)村居民點(diǎn)整治帶動(dòng)鄉(xiāng)村更新發(fā)展

農(nóng)村居民點(diǎn)整治是改善農(nóng)村建設(shè)用地利用效率、優(yōu)化用地布局、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的關(guān)鍵，從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，也是實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地減量化目標(biāo)的重要因素。在農(nóng)村居民點(diǎn)整治過程中設(shè)定差別化的分類整治措施，優(yōu)先推進(jìn)撤并村居民進(jìn)城入鎮(zhèn)，統(tǒng)籌安排撤并村整治、保留村發(fā)展和保護(hù)村保護(hù)；合理歸并零散、閑置宅基地，豐富宅基地退出補(bǔ)償方式，引導(dǎo)建立多元化的農(nóng)村“造血機(jī)制”，優(yōu)先保障農(nóng)民權(quán)益；加強(qiáng)鄉(xiāng)村景觀風(fēng)貌特色保護(hù)，挖掘鄉(xiāng)土人文魅力；在調(diào)整農(nóng)村聚落形態(tài)和規(guī)模結(jié)構(gòu)的同時(shí)，增加生態(tài)用地資源，開辟農(nóng)村未來發(fā)展空間，激發(fā)鄉(xiāng)村活力，多方面助力鄉(xiāng)村更新發(fā)展。

（4）以郊野公園建設(shè)促進(jìn)重點(diǎn)生態(tài)空間修復(fù)與功能重塑

郊野公園是上海生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的重要空間節(jié)點(diǎn)，是上海重要城鄉(xiāng)綜合功能承載區(qū)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌創(chuàng)新實(shí)踐區(qū)，也是上海踐行生態(tài)文明和綠色發(fā)展的重要載體，對(duì)于生態(tài)空間修復(fù)、功能重塑等具有重要意義。針對(duì)郊野公園的功能定位，在設(shè)計(jì)理念和程序上，引入城市規(guī)劃的方法組織土地整治生態(tài)景觀規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)土地整治的復(fù)合功能。在實(shí)施過程中，積極探索環(huán)境友好型設(shè)計(jì)技術(shù)、土壤剝離再利用等綠色施工技術(shù)來推進(jìn)重大生態(tài)功能區(qū)建設(shè)。同時(shí)，積極開展“土地整治+”實(shí)踐，將土地整治與藝術(shù)、文化、體育、金融等“軟實(shí)力”跨界融合，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

2.3 配套政策措施

為有效推進(jìn)全域土地整治工作開展，切實(shí)落實(shí)“五量調(diào)控”基本用地策略及建設(shè)用地雙控制度，上海市建立健全政策體系，核心內(nèi)容包括以下幾點(diǎn)：

一是建立空間發(fā)展權(quán)補(bǔ)償機(jī)制，即在城市開發(fā)邊界外實(shí)現(xiàn)現(xiàn)狀建設(shè)用地減量化的，可獲得相應(yīng)比例的有條件建設(shè)區(qū)（類集建區(qū)）的建設(shè)用地規(guī)劃空間；二是建立新增建設(shè)用地計(jì)劃與建設(shè)用地減量化關(guān)聯(lián)機(jī)制，一般經(jīng)營性用地和工業(yè)用地必須使用減量化產(chǎn)生的用地指標(biāo)，同時(shí)，為保證急需項(xiàng)目落地，形成建設(shè)用地指標(biāo)周轉(zhuǎn)制度，根據(jù)減量化進(jìn)展情況可先行借用；三是運(yùn)用總量鎖定、區(qū)域統(tǒng)籌的增減掛鉤政策，先拆后建，允許周轉(zhuǎn)指標(biāo)在區(qū)縣范圍內(nèi)適度流轉(zhuǎn)，拓展增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)內(nèi)運(yùn)作的限制[8]；四是特別針對(duì)“198”區(qū)域的減量化工作提供20萬/畝[9]市級(jí)減量化專項(xiàng)扶持性資金；針對(duì)低效農(nóng)居集中居住對(duì)遠(yuǎn)郊區(qū)縣給予20萬/戶、近郊區(qū)縣12萬/戶的補(bǔ)貼[10]；五是建立了集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民長效增收機(jī)制，支持和引導(dǎo)中心城、新城、新市鎮(zhèn)的規(guī)劃物業(yè)和土地收益向?qū)嵤p量化的地區(qū)傾斜；六是構(gòu)建了市區(qū)鎮(zhèn)三級(jí)政府聯(lián)動(dòng)推進(jìn)和同級(jí)政府部門間協(xié)調(diào)推進(jìn)的工作機(jī)制。

3 上海市廊下鎮(zhèn)全域土地整治的具體實(shí)踐

3.1 廊下鎮(zhèn)概況

廊下鎮(zhèn)位于上海金山區(qū)中部偏西南，與浙江平湖交界，是上海遠(yuǎn)郊生態(tài)農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)的典型代表，也是上海市第二輪現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展的領(lǐng)頭羊。近年來廊下鎮(zhèn)積極探索和實(shí)踐“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村生態(tài)化、農(nóng)民職業(yè)化”的大都市遠(yuǎn)郊地區(qū)農(nóng)村發(fā)展道路，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展等方面均取得了一定成效。

3.2 廊下鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃總體安排

廊下鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃突出了廊下以農(nóng)為主的特色，利用金山區(qū)生態(tài)環(huán)境、地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政策環(huán)境的良好基礎(chǔ)，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、生態(tài)引領(lǐng)和形象提升為定位目標(biāo)，圍繞“生態(tài)”、“鄉(xiāng)村旅游”和“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”三大主題，規(guī)劃形成以生態(tài)涵養(yǎng)林區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、農(nóng)業(yè)旅游示范區(qū)和城鎮(zhèn)生活生產(chǎn)區(qū)為主的空間結(jié)構(gòu)布局，將廊下打造為金山區(qū)具有江南水鄉(xiāng)風(fēng)貌和低碳綠色經(jīng)濟(jì)的生態(tài)保育核、上海市城郊現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的品牌示范區(qū)和環(huán)杭州灣區(qū)域的鄉(xiāng)村休閑旅游節(jié)點(diǎn)，建成集“生態(tài)、生產(chǎn)、生活”一體化發(fā)展的現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)城鎮(zhèn)。

為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，廊下鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃在底線管控的前提下對(duì)鎮(zhèn)域內(nèi)建設(shè)用地、農(nóng)用地和生態(tài)用地作了統(tǒng)籌部署，明確了近期建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)：一是明確規(guī)劃期內(nèi)低效建設(shè)用地減量規(guī)模和土地整治補(bǔ)充耕地規(guī)模，規(guī)劃近期（2014至2016年末）減量化規(guī)模136.46公頃，其中工礦倉儲(chǔ)用地56.43公頃；遠(yuǎn)期（2017至2020年末）減量311.49公頃，落實(shí)補(bǔ)充耕地229公頃；二是積極開展農(nóng)地整治，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)。結(jié)合廊下鎮(zhèn)規(guī)模農(nóng)業(yè)及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向，對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行綜合整理，合理布局“田、水、路、林”，通過聚集示范，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)種源示范區(qū)、農(nóng)業(yè)觀光休閑旅游區(qū)、優(yōu)質(zhì)蔬菜產(chǎn)業(yè)帶和萬畝設(shè)施糧田生產(chǎn)基地建設(shè)，規(guī)劃建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田2059公頃；三是推進(jìn)郊野公園建設(shè)，以“生態(tài)?生產(chǎn)?生活”為主題，以“農(nóng)村?農(nóng)業(yè)?農(nóng)民”為核心，建設(shè)成集“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技、科普教育、文化體驗(yàn)、旅游休閑”于一體的“假日農(nóng)場(chǎng)”型郊野公園；四是加強(qiáng)農(nóng)田防護(hù)和生態(tài)建設(shè)，將景觀設(shè)計(jì)與生態(tài)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)相結(jié)合，依托既有風(fēng)貌格局，融合自然人文景觀，做到人與自然的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；五是發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游設(shè)施配套，提升鄉(xiāng)村地區(qū)活力。

3.3 廊下鎮(zhèn)土地綜合整治實(shí)踐及成效

（1）項(xiàng)目概況

2011年，金山區(qū)廊下鎮(zhèn)市級(jí)土地整治項(xiàng)目啟動(dòng)，是上海市首批啟動(dòng)的市級(jí)項(xiàng)目之一，也是首批項(xiàng)目中建設(shè)規(guī)模最大的一個(gè)，總面積1771.22公頃，建設(shè)規(guī)模1687.34公頃。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)集體土地1726公頃，國有土地45公頃，土地權(quán)屬清晰無爭議，共有農(nóng)戶2846戶，1.2萬人，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)新增耕地潛力合計(jì)55.90公頃，實(shí)現(xiàn)新增耕地率3.31%。

該項(xiàng)目從構(gòu)建廊下鎮(zhèn)完整的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的戰(zhàn)略高度出發(fā)，將整治重點(diǎn)向傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、種源農(nóng)業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)聚焦，劃分為4個(gè)區(qū)域：萬畝糧田整治區(qū)、種源農(nóng)業(yè)整治區(qū)、優(yōu)質(zhì)蔬菜整治區(qū)、休閑農(nóng)業(yè)整治區(qū)。項(xiàng)目區(qū)域農(nóng)用地全部統(tǒng)一流轉(zhuǎn)至鎮(zhèn)級(jí)合作社進(jìn)行規(guī)?；?、集約化統(tǒng)一管理，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率大幅提高。

2012年，上海按照全市基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃“雙環(huán)、九廊、十區(qū)、四大源地”基本格局，在全市生態(tài)廊道關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)規(guī)劃布局21個(gè)郊野公園。金山廊下郊野公園首批7個(gè)郊野公園試點(diǎn)之一。廊下郊野公園位于鎮(zhèn)區(qū)西側(cè)，規(guī)劃選址充分考慮利用自然資源、現(xiàn)有項(xiàng)目，體現(xiàn)“生態(tài)、生產(chǎn)、生活”的主題，規(guī)劃范圍21.4km2，劃分為三大功能片區(qū)：生態(tài)觀光區(qū)、生產(chǎn)游憩區(qū)、生活體驗(yàn)區(qū)，包含廊下生態(tài)園、中華村農(nóng)家樂、農(nóng)村新天地等20多個(gè)重要旅游項(xiàng)目。近期建設(shè)范圍9.75km2，約占園區(qū)總用地面積的45%。一期范圍內(nèi)土地整治總規(guī)模975.17公頃，減量化目標(biāo)為91.60公頃。

2015年10月底廊下郊野公園通過驗(yàn)收并開始試運(yùn)營。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年上半年，廊下郊野公園吸引游客56.18萬人，創(chuàng)收達(dá)1000多萬，公園建設(shè)成效已初步顯現(xiàn)。目前，廊下二期土地整治項(xiàng)目已經(jīng)立項(xiàng)。

（2）項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容及成效

一是開展田、水、路、林綜合整治，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。提高農(nóng)田設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，合理布局田間道、生產(chǎn)路，優(yōu)化完善項(xiàng)目區(qū)內(nèi)水系，構(gòu)建生態(tài)景觀防護(hù)林，豐富林網(wǎng)空間結(jié)構(gòu)，建設(shè)規(guī)?；⒓羞B片的灌溉水田，建成711.5公頃的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田示范基地；在保持并優(yōu)化廊下水鄉(xiāng)特色景觀的基礎(chǔ)上大力發(fā)展以花卉、蔬菜、水產(chǎn)育種為主的種源產(chǎn)業(yè)和以農(nóng)產(chǎn)品加工為主的特色產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)機(jī)械化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式革新，發(fā)展集休閑、觀光、體驗(yàn)和科普教育于一體的觀光農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)到現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型，培育了一批農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。

二是開展村莊整治，改善人居環(huán)境。土地整治項(xiàng)目共搬遷農(nóng)戶623戶，歸并零星居住點(diǎn)，統(tǒng)一搬遷至鎮(zhèn)區(qū)旁集體土地上，采用具有“白墻、黛瓦、觀音兜”特點(diǎn)的當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)民居進(jìn)行安置。搬遷村民戶籍性質(zhì)不變，村民房屋宅基地性質(zhì)不變，村民土地流轉(zhuǎn)承包費(fèi)收益權(quán)及各種福利不變。通過特色民居集中安置，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配套完善，極大地提高了村民的生活品質(zhì)，改善了人居環(huán)境，維護(hù)了當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)風(fēng)貌。

三是推進(jìn)低效建設(shè)用地減量化，改善生態(tài)環(huán)境。廊下鎮(zhèn)近期減量化以工礦倉儲(chǔ)和城鎮(zhèn)用地為主。對(duì)宅基地減量堅(jiān)持審慎穩(wěn)妥推進(jìn)的原則，以農(nóng)民自愿為前提，優(yōu)先實(shí)施了萬畝良田生產(chǎn)區(qū)域的宅基地減量，并保留典型特色的農(nóng)村聚居點(diǎn)；其他建設(shè)用地與工業(yè)、宅基地減量聯(lián)動(dòng)。通過郊野單元規(guī)劃實(shí)施，截至2017年7月，廊下鎮(zhèn)減量化立項(xiàng)規(guī)模達(dá)40.62公頃，其中工礦用地38.30公頃；已驗(yàn)收規(guī)模29.29公頃，其中工礦用地27.92公頃。通過土地整治，淘汰區(qū)域內(nèi)的低端企業(yè)（共83個(gè)），倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，清除污染源，土地復(fù)墾為農(nóng)用地，增加了綠色生態(tài)空間。

四是保護(hù)與提升地方文化、風(fēng)貌資源。注重特色農(nóng)耕文化的打造和傳統(tǒng)文化的保護(hù)，在統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求及地域特色的基礎(chǔ)上，將整治重點(diǎn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向種源農(nóng)業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)聚焦，建設(shè)功能“多元”的體驗(yàn)農(nóng)場(chǎng)，切實(shí)打造并傳承特色農(nóng)耕文化。此外，借助“鄉(xiāng)村”品牌效應(yīng)，對(duì)廊下百年老校、土布衣服、當(dāng)?shù)胤窖浴⑸徬嫖幕?、白墻黛瓦觀音兜的老式建筑等人文資源進(jìn)行保護(hù)和提升，在保護(hù)鄉(xiāng)土風(fēng)貌、文化的同時(shí)實(shí)現(xiàn)村莊在尺度上的躍遷和能級(jí)的提升，藉此吸收更多的外部資源，助力鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展。

五是活動(dòng)營造，提升鄉(xiāng)村整體活力。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，土地整治除了關(guān)注工程實(shí)體，更要關(guān)注區(qū)域活力的營造和激發(fā)。在廊下項(xiàng)目中，開展了“土地整治+”系列活動(dòng)，如鄉(xiāng)野馬拉松、土布T臺(tái)秀、海派鄉(xiāng)居設(shè)計(jì)等，通過活動(dòng)營造，提升當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品品牌和特色文化的影響力；以郊野公園建設(shè)為契機(jī)，搭建鄉(xiāng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型資源要素整合大平臺(tái)，鏈接傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與藝術(shù)創(chuàng)作、生態(tài)環(huán)保等創(chuàng)新要素，鏈接農(nóng)民、市民與創(chuàng)客鏈接城鄉(xiāng)要素資源。培育新業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)“休閑、游憩、體驗(yàn)”一站式服務(wù)和農(nóng)業(yè)“接二、連三”發(fā)展。新業(yè)態(tài)的發(fā)育促進(jìn)了服務(wù)業(yè)的發(fā)展，增加了農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會(huì)。配合廊下鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)能級(jí)轉(zhuǎn)變，增加科技研發(fā)、商業(yè)服務(wù)、旅游觀光、物業(yè)管理等就業(yè)崗位。如蘑菇培育大戶陳林根的公司里80多名員工中有80%以上是廊下人；壯大了集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力，增加了農(nóng)民收入；同時(shí)通過商業(yè)經(jīng)營物業(yè)、工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)廠房等物業(yè)補(bǔ)償，租金收入和新增耕地凈收益共同用于保障集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶的長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)收益。

4 結(jié)論與討論

在建設(shè)用地雙控背景下，上海市順應(yīng)土地整治發(fā)展新形勢(shì)、新要求、新方向，確定“五量調(diào)控”土地利用總體策略，通過郊野單元規(guī)劃統(tǒng)籌整鎮(zhèn)域土地整治，開展低效建設(shè)用地減量化、多功能農(nóng)用地整治、農(nóng)民集中居住、生態(tài)空間提升改善等具體整治活動(dòng)，當(dāng)前上海市構(gòu)建的農(nóng)村土地綜合整治策略及實(shí)施機(jī)制，探討了土地整治助推生態(tài)文明建設(shè)、助力農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的有效路徑，可為國內(nèi)其它類似區(qū)域振興鄉(xiāng)村提供借鑒。

值得討論的是：（1）土地整治是以工程為主體的一項(xiàng)農(nóng)村發(fā)展投資項(xiàng)目，而中國農(nóng)村的問題不是單純農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的改善等就可以改變的，需要多元投入、多方共建，需要新型農(nóng)民到農(nóng)村去，挖掘鄉(xiāng)村價(jià)值，激發(fā)區(qū)域活力。在此過程中，農(nóng)村閑置資產(chǎn)盤活，城市人力、資本等要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)等問題亟需探索政策通道。（2）土地整治標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等與現(xiàn)行土地整治目標(biāo)的匹配度有待進(jìn)一步提高。隨著土地整治內(nèi)涵外延的拓展，當(dāng)前土地整治已經(jīng)成為改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手和平臺(tái)，但土地整治工程建設(shè)體系以及預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)難以匹配生產(chǎn)、生態(tài)、休閑游憩等多元整治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（3）近年來，土地整治由單一類型逐漸轉(zhuǎn)向目標(biāo)多元、對(duì)象多元的綜合型整治，郊野公園即是其中典型代表。在建設(shè)過程中，因各條線固有標(biāo)準(zhǔn)、制度等難以匹配郊野公園建設(shè)需求的情況較多，各條線資金在集中投入的過程中也會(huì)因?yàn)椴煌墓芾沓绦?、?yàn)收標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致各種沖突的出現(xiàn)，未來需要進(jìn)一步加強(qiáng)多部門協(xié)調(diào)配合，共同推動(dòng)區(qū)域綜合型土地整治。

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