■文/鮑淡如
黨的十九大提出了加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)的任務(wù)。目標(biāo)就是全面建成覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)除了繼續(xù)完善各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度之外,還特別提出了要建立全國統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)。這是一個(gè)新的提法,也是針對(duì)當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理服務(wù)中的突出問題提出的新要求,體現(xiàn)了目標(biāo)引領(lǐng)、問題導(dǎo)向的新理念。學(xué)習(xí)十九大精神,我們可以感受到以人民為中心的發(fā)展理念。我們不僅要通過改革完善與老百姓切身利益密切相關(guān)的各項(xiàng)社保制度,而且社保制度的紅利要通過精細(xì)嚴(yán)密的操作讓老百姓便捷地獲得。俗話說,三分設(shè)計(jì),七分實(shí)施。一張藍(lán)圖再好,如果實(shí)施不到位,也蓋不起宏偉的大廈。
建立全國統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)的任務(wù)已經(jīng)提出,怎樣實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)是擺在社保人面前的一個(gè)大課題。筆者結(jié)合社保工作實(shí)踐,認(rèn)為應(yīng)從三個(gè)方面進(jìn)行思考。
建立全國統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)有三個(gè)關(guān)鍵詞:一是“統(tǒng)一”,二是“公共服務(wù)”,三是“平臺(tái)”。所謂“統(tǒng)一”,包括全國統(tǒng)一、五險(xiǎn)合一。所謂“公共服務(wù)”,就要滿足各類服務(wù)對(duì)象需求,包括從服務(wù)出發(fā)的人性化設(shè)計(jì)、多渠道入口、全面的信息披露。所謂“平臺(tái)”,涵義很廣泛,既可以指實(shí)體機(jī)構(gòu),也可以指系統(tǒng)及系統(tǒng)集成。在互聯(lián)網(wǎng)條件下這一名稱被廣泛利用,一般指匯聚了眾多信息,提供交互活動(dòng)支撐的網(wǎng)絡(luò)化載體。在社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)這個(gè)意義上,平臺(tái)包括了實(shí)體和虛擬有機(jī)結(jié)合的兩大部分。
對(duì)照建立全國統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)的要求,我們可以看到目前的社保服務(wù)存在很多問題。
先說“統(tǒng)一”問題。首先是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理服務(wù)全國不統(tǒng)一,甚至各省內(nèi)部也不統(tǒng)一,有的地方還停留在縣級(jí)統(tǒng)籌,一個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)有一個(gè)做法。其次是五險(xiǎn)服務(wù)不統(tǒng)一,相當(dāng)多的地方五險(xiǎn)機(jī)構(gòu)還分設(shè),辦什么事進(jìn)什么門找什么窗口。機(jī)構(gòu)合一的,雖然五險(xiǎn)辦事統(tǒng)一納到了一個(gè)大廳,但辦事也還沒有完全統(tǒng)一。不少地方實(shí)體辦事大廳和網(wǎng)上辦事大廳也存在不統(tǒng)一的情況,網(wǎng)上網(wǎng)下各按各的規(guī)則辦事,相互沒有緊密勾連。這些不統(tǒng)一的存在,導(dǎo)致跨地區(qū)的事難辦,跨險(xiǎn)種的事也難辦。
有人可能會(huì)說統(tǒng)一的基礎(chǔ)在制度,在機(jī)構(gòu)。制度和機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一,經(jīng)辦是不可能統(tǒng)一的。統(tǒng)一的制度和機(jī)構(gòu)固然會(huì)為統(tǒng)一的經(jīng)辦打下基礎(chǔ)。但制度和機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一,經(jīng)辦就不可能統(tǒng)一了嗎?事實(shí)并非如此,人社部推出的異地就醫(yī)結(jié)算平臺(tái),就是在全國醫(yī)保制度和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一的情況下,做到了經(jīng)辦的統(tǒng)一。而且假以時(shí)日,積累了異地就醫(yī)的大數(shù)據(jù),運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析技術(shù),對(duì)各地醫(yī)保政策的優(yōu)劣就會(huì)看得更清楚,會(huì)促進(jìn)醫(yī)保目錄和醫(yī)保負(fù)擔(dān)比例的趨同。從這個(gè)意義上說,經(jīng)辦的統(tǒng)一不亞于制度政策的統(tǒng)一。歷史上書同文、車同軌的舉措促進(jìn)了國家的統(tǒng)一,就是很好的例證。
再說“公共服務(wù)”問題。在社保經(jīng)辦管理服務(wù)中還殘存著許多從社保自身出發(fā)設(shè)計(jì)流程的痕跡。社保辦事實(shí)行的是申報(bào)制,參保登記要申報(bào),繳費(fèi)要申報(bào),個(gè)人信息變更要申報(bào),領(lǐng)取待遇要申報(bào),養(yǎng)老待遇領(lǐng)取者每年還有領(lǐng)取資格認(rèn)證,等等。要申報(bào)就要求填寫表格、提供證明。一個(gè)人無論與社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)打了多少次交道,辦事時(shí)填表、提供證明在很多地方仍然是必不可少的動(dòng)作,哪怕在數(shù)據(jù)庫里已經(jīng)有了辦事人的大量信息,不少地方也還要人們重復(fù)提供。這種從自身出發(fā)而不是從服務(wù)對(duì)象出發(fā)的思路和做法與“公共服務(wù)”的要求相去甚遠(yuǎn)。
從一些地方的探索來看,改善公共服務(wù)都從簡化表式、優(yōu)化流程、信息復(fù)用著手。實(shí)踐證明,從老百姓的需求出發(fā)改進(jìn)服務(wù),在老百姓得益的同時(shí)也解放了自己。進(jìn)一步說,社保有足以令人自豪的海量數(shù)據(jù),運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析技術(shù),應(yīng)當(dāng)能夠預(yù)測(cè)出宏觀和微觀的發(fā)展趨勢(shì),就能有計(jì)劃地安排人力物力使社保服務(wù)更好地滿足需求,也能利用推送信息使參保人更好地享受社保政策。十九大提出的“社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)”決不僅僅停留在改善作風(fēng)的層面,而是體現(xiàn)了一切以人民為中心的執(zhí)政理念,這才是我們的根本宗旨。
最后說說“平臺(tái)”問題。平臺(tái)是信息化發(fā)展以后說得比較多的一個(gè)詞。各人對(duì)此理解也不一樣。在社保管理的信息化建設(shè)和運(yùn)用中最主要的是4個(gè)要素,即“網(wǎng)”“卡”“庫”和“平臺(tái)”。“網(wǎng)”是高速公路,是傳遞信息的?,F(xiàn)在,社保不僅有自己的專網(wǎng),相當(dāng)多的社保機(jī)構(gòu)還運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等社會(huì)化的網(wǎng)絡(luò)?!翱ā笔氰€匙,持卡人憑卡可以打開關(guān)于他一生的社保信息庫。社??ㄒ呀?jīng)發(fā)行超過10億張,很了不起,為社保應(yīng)用打下了很好的基礎(chǔ)。但受數(shù)據(jù)庫的影響,目前社??ㄋ哂械膽?yīng)用功能尚未普遍發(fā)揮作用。“庫”是信息儲(chǔ)存方式。在網(wǎng)、卡、庫三者關(guān)系中,庫是核心。沒有準(zhǔn)確的、足夠的數(shù)據(jù),社保的應(yīng)用就是一句空話。但相比而言,庫的建設(shè)問題最多,包括數(shù)據(jù)質(zhì)量,數(shù)據(jù)統(tǒng)一性,數(shù)據(jù)共享等都還不太盡如人意?!捌脚_(tái)”是應(yīng)用系統(tǒng)。比如受理系統(tǒng)、轉(zhuǎn)移系統(tǒng)、結(jié)算系統(tǒng)、收繳系統(tǒng)、稽核系統(tǒng)等。應(yīng)用系統(tǒng)根據(jù)網(wǎng)、卡、庫的條件開發(fā),通過規(guī)劃和開發(fā),提升完善網(wǎng)、卡、庫的功能。
我國的社保信息化是在制度發(fā)展、經(jīng)辦業(yè)務(wù)擴(kuò)張中逐步建設(shè)和發(fā)展起來的?!敖鸨9こ獭背蔀檎麄€(gè)信息化的骨干網(wǎng),但大量的應(yīng)用平臺(tái)是由各地自己開發(fā)的,開發(fā)思路、政策差異、資金支撐的不同和開發(fā)機(jī)構(gòu)水準(zhǔn)的不同,造成了系統(tǒng)建設(shè)的軟肋。隨著技術(shù)進(jìn)步,新的應(yīng)用工具不斷產(chǎn)生,但整個(gè)系統(tǒng)開發(fā)急用先行,并未有從容開發(fā)和升級(jí)的時(shí)間。因此,先進(jìn)技術(shù)和落后技術(shù)并存,加之社保處在政策變動(dòng)較為頻繁的時(shí)期,社保管理服務(wù)的很多功能模塊打了補(bǔ)丁。信息系統(tǒng)即平臺(tái)的統(tǒng)一和提升難度很大。
建立全國統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)是一項(xiàng)牽一發(fā)動(dòng)全身的工作。在實(shí)踐中可以有兩種思路:一種思路是按照統(tǒng)一平臺(tái)的要求整體規(guī)劃,按輕重緩急的要求全面改造;另一種思路是突出重點(diǎn),找準(zhǔn)牛鼻子,力求快速突破。孰優(yōu)孰劣,筆者試著作一些分析。
從前文列出的問題來看,影響這一建設(shè)任務(wù)的影響因素很多。有制度政策不統(tǒng)一的問題,有機(jī)構(gòu)管理體制不統(tǒng)一的問題,有管理理念不同的問題,有管理模式問題,有數(shù)據(jù)平臺(tái)問題,有數(shù)據(jù)質(zhì)量問題等等。
制度政策問題雖然也影響社保公共服務(wù)的效率和質(zhì)量,但畢竟不是同一個(gè)范疇的問題。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理體制不一固然也是重要影響因素,但各地實(shí)踐證明,機(jī)構(gòu)管理體制也不是經(jīng)辦服務(wù)模式的決定性因素。不同的經(jīng)辦管理體制下,都有提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的案例。管理理念問題是建立全國統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)的關(guān)鍵問題,是避不開的。不解決這個(gè)問題,根本就不可能實(shí)現(xiàn)中央提出的目標(biāo)。管理模式和管理理念密切相關(guān),理清管理理念,才能明確管理模式,明確管理模式則體現(xiàn)管理理念。數(shù)據(jù)是為管理服務(wù)的,因此數(shù)據(jù)平臺(tái)和數(shù)據(jù)質(zhì)量問題不是一個(gè)單純的技術(shù)問題。解決了管理理念和管理模式問題,數(shù)據(jù)平臺(tái)和數(shù)據(jù)質(zhì)量問題就有了解決思路和方向。
從上述分析可以看出,建立全國統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái),最關(guān)鍵的是解決管理理念、管理模式的問題。與此同時(shí),從先進(jìn)的管理理念出發(fā),用信息化的手段構(gòu)筑新的管理服務(wù)模式。
那么可以說,整體規(guī)劃、全面改造的路徑并不可取。一是耗時(shí)長,要想解決所有問題沒有5—8年時(shí)間做不到。二是力量分散,在解決問題過程中想面面俱到,設(shè)想很好,但條件并不具備。三是方案如果過于宏大,各地理解實(shí)施中的差異也會(huì)增多。整體規(guī)劃固然不錯(cuò),但全面改造實(shí)在是不可取。
蕭軍∕ 攝
那么我們來看看第二種思路,突出重點(diǎn)、快速突破。上面的分析中講到了管理理念和管理模式是關(guān)鍵,能不能直接將它確定為重點(diǎn)?管理理念和管理模式也是一個(gè)內(nèi)容比較寬泛的領(lǐng)域,不能直接作為重點(diǎn)。即使作為重點(diǎn),也難以快速突破。因此對(duì)管理這個(gè)關(guān)鍵還要再作分析,以便明確取舍。從整個(gè)社保經(jīng)辦管理來看,包括了受理、審核、計(jì)算、反饋、存儲(chǔ)這樣一些管理環(huán)節(jié)。而在整個(gè)流程中又分為社保關(guān)系管理、參保人身份和狀態(tài)管理、政策條件和業(yè)務(wù)處理管理、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)管理、基金財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)處理和管理、業(yè)務(wù)稽核和內(nèi)控管理、計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)硬件管理、系統(tǒng)軟件和權(quán)限管理、業(yè)務(wù)檔案(資料)管理以及社保信息數(shù)據(jù)管理等。在這么多的管理行為中,又可以以是否與老百姓直接打交道為界,分為前臺(tái)管理和后臺(tái)管理。筆者認(rèn)為前臺(tái)是直接體現(xiàn)公共服務(wù)的,而后臺(tái)是支撐公共服務(wù)的。從這個(gè)意義上講,建立全國統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)重點(diǎn)就是改造前臺(tái)系統(tǒng)。把范圍縮小到為老百姓提供服務(wù)的前臺(tái)系統(tǒng),就能集中力量解決突出問題,爭(zhēng)取快速突破。前臺(tái)系統(tǒng)也包括了若干內(nèi)容,比如柜面受理系統(tǒng)、大廳咨詢系統(tǒng)、自助服務(wù)系統(tǒng)、網(wǎng)上辦事系統(tǒng)、手機(jī)(移動(dòng)端)辦事系統(tǒng)、政策宣傳告知系統(tǒng)等。其中,受理系統(tǒng)(包括了柜面、網(wǎng)上、移動(dòng)端)是主體,而咨詢、宣傳告知、自助是輔助這個(gè)主體的。運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”的思路,抓住變革受理系統(tǒng)這個(gè)牛鼻子,我們就可以在不長的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)建立全國統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)的目標(biāo),交出一份滿意的答卷。
變革社保受理系統(tǒng)已經(jīng)在不少地方有了各種形式的探索。上海市社保中心幾年前就進(jìn)行了社保業(yè)務(wù)受審分離的改革。所謂受審分離,就是將受理系統(tǒng)和審核系統(tǒng)分開。具體做法是:受理渠道打開,包括大廳柜面受理、網(wǎng)上受理、基層公共服務(wù)窗口受理;受理和審核職責(zé)劃清,受理收件時(shí)只作形式審核,審核接件時(shí)才作實(shí)質(zhì)審核;所謂形式審核就是看材料是否齊備、表式是否準(zhǔn)確、申報(bào)人資格是否具備,所謂實(shí)質(zhì)審核就是看所申請(qǐng)事項(xiàng)是否符合政策規(guī)定。2016年,該市網(wǎng)上辦事量每月80萬筆,約占總業(yè)務(wù)量50%多,全年在基層受理量達(dá)到195萬筆,而且實(shí)現(xiàn)了全城通辦。廣東省佛山市禪城區(qū)社保局2014年將受理業(yè)務(wù)下沉街鎮(zhèn)甚至村居公共服務(wù)窗口,提高了工作效率,且3年來無一差錯(cuò),區(qū)社保局騰出力量加大了審核等后臺(tái)管理。山東省威海市以社??檩d體改革了社保業(yè)務(wù)受理流程,提高了辦事效率。廣西壯族自治區(qū)區(qū)本級(jí)社保進(jìn)行了社保業(yè)務(wù)一窗式改革,辦理業(yè)務(wù)從原來的7個(gè)大廳變?yōu)楝F(xiàn)在的1個(gè)大廳,從原來的74個(gè)專門窗口減少到19個(gè)綜合窗口,解決了群眾在各窗口間奔波的問題,提高了效率。全國經(jīng)辦機(jī)構(gòu)開發(fā)使用了近千個(gè)手機(jī)APP,網(wǎng)上大廳也已普遍推出。這些實(shí)踐為建立全國統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)作了很好的先期探索。
變革受理系統(tǒng),說白了就是在社保整個(gè)管理系統(tǒng)中將受理功能分離出來,在整個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)之前加了一個(gè)以綜合受理為特征的受理平臺(tái)。也可以稱之為前置系統(tǒng)或前置平臺(tái)。它的技術(shù)原理是將所有受理業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理,形成標(biāo)準(zhǔn)化的受理模塊。這一模塊安裝在大廳就是一窗式受理;安裝在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居公共服務(wù)場(chǎng)所就是延伸受理;用同一原理放到網(wǎng)上就是網(wǎng)上受理,放到移動(dòng)端就是移動(dòng)端受理。用接口與原有的管理系統(tǒng)對(duì)接,不用對(duì)原系統(tǒng)作大的改造,且服從原系統(tǒng)的權(quán)限管理和信息系統(tǒng)安全管理。因此具有投入小、見效快的特點(diǎn)。假如集合全國相關(guān)專家指導(dǎo)各地對(duì)受理事項(xiàng)作認(rèn)真梳理,形成標(biāo)準(zhǔn)化的受理事項(xiàng)和受理模塊,全國統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)的雛形就出來了;再對(duì)受理技術(shù)軟件進(jìn)行安全性、可靠性、可擴(kuò)容性進(jìn)行論證,對(duì)各原有系統(tǒng)與受理系統(tǒng)對(duì)接進(jìn)行規(guī)范,對(duì)受理人員進(jìn)行受理業(yè)務(wù)培訓(xùn),統(tǒng)一平臺(tái)很快就可以建成。
從分析來看,建立這樣一個(gè)系統(tǒng)技術(shù)上并不太難,資金需求量也不會(huì)很大,且繼續(xù)使用原有系統(tǒng)、降低改造成本,因此具有可行性。但是建立這樣一個(gè)受理系統(tǒng)并不單單是技術(shù)問題,要實(shí)現(xiàn)這一變革,還需要相應(yīng)的配套條件。
第一,要形成以人為本的服務(wù)理念。將受理系統(tǒng)分離出來是為了適應(yīng)各地區(qū)、各險(xiǎn)種、各人群的各種社保辦事需求。要將實(shí)體大廳、網(wǎng)上大廳、手機(jī)終端以及省、地市、縣區(qū)、街鎮(zhèn)、村居用一體化方式打通。
第二,要形成受審分離的組織架構(gòu),形成受審相互配合、相互制約的管理體制,以受審分離為重點(diǎn)改造更新業(yè)務(wù)流程。
第三,要加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享與分析應(yīng)用。通過接口方便受理端調(diào)用申報(bào)人的相關(guān)數(shù)據(jù),提高即時(shí)辦結(jié)事項(xiàng)的數(shù)量,減少申報(bào)人重復(fù)提供的資料和填報(bào)內(nèi)容。加大信息推送的力度,提高自助辦事的比重。
第四,要解決電子資料、電子簽章的合法性,加大無紙化辦事的力度。依托現(xiàn)有信息加大事前預(yù)審,將群眾不易弄清的公式轉(zhuǎn)化為計(jì)算機(jī)自動(dòng)計(jì)算的結(jié)果,提高透明度,增強(qiáng)群眾的獲得感?!?/p>