■文／鮑淡如

黨的十九大提出了加強(qiáng)社會保障體系建設(shè)的任務(wù)。目標(biāo)就是全面建成覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)除了繼續(xù)完善各項(xiàng)社會保險(xiǎn)制度之外，還特別提出了要建立全國統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺。這是一個新的提法，也是針對當(dāng)前社會保險(xiǎn)經(jīng)辦管理服務(wù)中的突出問題提出的新要求，體現(xiàn)了目標(biāo)引領(lǐng)、問題導(dǎo)向的新理念。學(xué)習(xí)十九大精神，我們可以感受到以人民為中心的發(fā)展理念。我們不僅要通過改革完善與老百姓切身利益密切相關(guān)的各項(xiàng)社保制度，而且社保制度的紅利要通過精細(xì)嚴(yán)密的操作讓老百姓便捷地獲得。俗話說，三分設(shè)計(jì)，七分實(shí)施。一張藍(lán)圖再好，如果實(shí)施不到位，也蓋不起宏偉的大廈。

建立全國統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺的任務(wù)已經(jīng)提出，怎樣實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)是擺在社保人面前的一個大課題。筆者結(jié)合社保工作實(shí)踐，認(rèn)為應(yīng)從三個方面進(jìn)行思考。

從當(dāng)前存在的問題出發(fā)加深對建設(shè)統(tǒng)一平臺要求的認(rèn)識

建立全國統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺有三個關(guān)鍵詞：一是“統(tǒng)一”，二是“公共服務(wù)”，三是“平臺”。所謂“統(tǒng)一”，包括全國統(tǒng)一、五險(xiǎn)合一。所謂“公共服務(wù)”，就要滿足各類服務(wù)對象需求，包括從服務(wù)出發(fā)的人性化設(shè)計(jì)、多渠道入口、全面的信息披露。所謂“平臺”，涵義很廣泛，既可以指實(shí)體機(jī)構(gòu)，也可以指系統(tǒng)及系統(tǒng)集成。在互聯(lián)網(wǎng)條件下這一名稱被廣泛利用，一般指匯聚了眾多信息，提供交互活動支撐的網(wǎng)絡(luò)化載體。在社會保險(xiǎn)公共服務(wù)這個意義上，平臺包括了實(shí)體和虛擬有機(jī)結(jié)合的兩大部分。

對照建立全國統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺的要求，我們可以看到目前的社保服務(wù)存在很多問題。

先說“統(tǒng)一”問題。首先是社會保險(xiǎn)經(jīng)辦管理服務(wù)全國不統(tǒng)一，甚至各省內(nèi)部也不統(tǒng)一，有的地方還停留在縣級統(tǒng)籌，一個統(tǒng)籌地區(qū)有一個做法。其次是五險(xiǎn)服務(wù)不統(tǒng)一，相當(dāng)多的地方五險(xiǎn)機(jī)構(gòu)還分設(shè)，辦什么事進(jìn)什么門找什么窗口。機(jī)構(gòu)合一的，雖然五險(xiǎn)辦事統(tǒng)一納到了一個大廳，但辦事也還沒有完全統(tǒng)一。不少地方實(shí)體辦事大廳和網(wǎng)上辦事大廳也存在不統(tǒng)一的情況，網(wǎng)上網(wǎng)下各按各的規(guī)則辦事，相互沒有緊密勾連。這些不統(tǒng)一的存在，導(dǎo)致跨地區(qū)的事難辦，跨險(xiǎn)種的事也難辦。

有人可能會說統(tǒng)一的基礎(chǔ)在制度，在機(jī)構(gòu)。制度和機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，經(jīng)辦是不可能統(tǒng)一的。統(tǒng)一的制度和機(jī)構(gòu)固然會為統(tǒng)一的經(jīng)辦打下基礎(chǔ)。但制度和機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，經(jīng)辦就不可能統(tǒng)一了嗎？事實(shí)并非如此，人社部推出的異地就醫(yī)結(jié)算平臺，就是在全國醫(yī)保制度和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一的情況下，做到了經(jīng)辦的統(tǒng)一。而且假以時日，積累了異地就醫(yī)的大數(shù)據(jù)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，對各地醫(yī)保政策的優(yōu)劣就會看得更清楚，會促進(jìn)醫(yī)保目錄和醫(yī)保負(fù)擔(dān)比例的趨同。從這個意義上說，經(jīng)辦的統(tǒng)一不亞于制度政策的統(tǒng)一。歷史上書同文、車同軌的舉措促進(jìn)了國家的統(tǒng)一，就是很好的例證。

再說“公共服務(wù)”問題。在社保經(jīng)辦管理服務(wù)中還殘存著許多從社保自身出發(fā)設(shè)計(jì)流程的痕跡。社保辦事實(shí)行的是申報(bào)制，參保登記要申報(bào)，繳費(fèi)要申報(bào)，個人信息變更要申報(bào)，領(lǐng)取待遇要申報(bào)，養(yǎng)老待遇領(lǐng)取者每年還有領(lǐng)取資格認(rèn)證，等等。要申報(bào)就要求填寫表格、提供證明。一個人無論與社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)打了多少次交道，辦事時填表、提供證明在很多地方仍然是必不可少的動作，哪怕在數(shù)據(jù)庫里已經(jīng)有了辦事人的大量信息，不少地方也還要人們重復(fù)提供。這種從自身出發(fā)而不是從服務(wù)對象出發(fā)的思路和做法與“公共服務(wù)”的要求相去甚遠(yuǎn)。

從一些地方的探索來看，改善公共服務(wù)都從簡化表式、優(yōu)化流程、信息復(fù)用著手。實(shí)踐證明，從老百姓的需求出發(fā)改進(jìn)服務(wù)，在老百姓得益的同時也解放了自己。進(jìn)一步說，社保有足以令人自豪的海量數(shù)據(jù)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，應(yīng)當(dāng)能夠預(yù)測出宏觀和微觀的發(fā)展趨勢，就能有計(jì)劃地安排人力物力使社保服務(wù)更好地滿足需求，也能利用推送信息使參保人更好地享受社保政策。十九大提出的“社會保險(xiǎn)公共服務(wù)”決不僅僅停留在改善作風(fēng)的層面，而是體現(xiàn)了一切以人民為中心的執(zhí)政理念，這才是我們的根本宗旨。

最后說說“平臺”問題。平臺是信息化發(fā)展以后說得比較多的一個詞。各人對此理解也不一樣。在社保管理的信息化建設(shè)和運(yùn)用中最主要的是4個要素，即“網(wǎng)”“卡”“庫”和“平臺”?！熬W(wǎng)”是高速公路，是傳遞信息的?，F(xiàn)在，社保不僅有自己的專網(wǎng)，相當(dāng)多的社保機(jī)構(gòu)還運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)等社會化的網(wǎng)絡(luò)?！翱ā笔氰€匙，持卡人憑卡可以打開關(guān)于他一生的社保信息庫。社?？ㄒ呀?jīng)發(fā)行超過10億張，很了不起，為社保應(yīng)用打下了很好的基礎(chǔ)。但受數(shù)據(jù)庫的影響，目前社?？ㄋ哂械膽?yīng)用功能尚未普遍發(fā)揮作用?！皫臁笔切畔Υ娣绞?。在網(wǎng)、卡、庫三者關(guān)系中，庫是核心。沒有準(zhǔn)確的、足夠的數(shù)據(jù)，社保的應(yīng)用就是一句空話。但相比而言，庫的建設(shè)問題最多，包括數(shù)據(jù)質(zhì)量，數(shù)據(jù)統(tǒng)一性，數(shù)據(jù)共享等都還不太盡如人意?！捌脚_”是應(yīng)用系統(tǒng)。比如受理系統(tǒng)、轉(zhuǎn)移系統(tǒng)、結(jié)算系統(tǒng)、收繳系統(tǒng)、稽核系統(tǒng)等。應(yīng)用系統(tǒng)根據(jù)網(wǎng)、卡、庫的條件開發(fā)，通過規(guī)劃和開發(fā)，提升完善網(wǎng)、卡、庫的功能。

我國的社保信息化是在制度發(fā)展、經(jīng)辦業(yè)務(wù)擴(kuò)張中逐步建設(shè)和發(fā)展起來的。“金保工程”成為整個信息化的骨干網(wǎng)，但大量的應(yīng)用平臺是由各地自己開發(fā)的，開發(fā)思路、政策差異、資金支撐的不同和開發(fā)機(jī)構(gòu)水準(zhǔn)的不同，造成了系統(tǒng)建設(shè)的軟肋。隨著技術(shù)進(jìn)步，新的應(yīng)用工具不斷產(chǎn)生，但整個系統(tǒng)開發(fā)急用先行，并未有從容開發(fā)和升級的時間。因此，先進(jìn)技術(shù)和落后技術(shù)并存，加之社保處在政策變動較為頻繁的時期，社保管理服務(wù)的很多功能模塊打了補(bǔ)丁。信息系統(tǒng)即平臺的統(tǒng)一和提升難度很大。

整體規(guī)劃全面改造還是突出重點(diǎn)快速突破

建立全國統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺是一項(xiàng)牽一發(fā)動全身的工作。在實(shí)踐中可以有兩種思路：一種思路是按照統(tǒng)一平臺的要求整體規(guī)劃，按輕重緩急的要求全面改造；另一種思路是突出重點(diǎn)，找準(zhǔn)牛鼻子，力求快速突破。孰優(yōu)孰劣，筆者試著作一些分析。

從前文列出的問題來看，影響這一建設(shè)任務(wù)的影響因素很多。有制度政策不統(tǒng)一的問題，有機(jī)構(gòu)管理體制不統(tǒng)一的問題，有管理理念不同的問題，有管理模式問題，有數(shù)據(jù)平臺問題，有數(shù)據(jù)質(zhì)量問題等等。

制度政策問題雖然也影響社保公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，但畢竟不是同一個范疇的問題。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理體制不一固然也是重要影響因素，但各地實(shí)踐證明，機(jī)構(gòu)管理體制也不是經(jīng)辦服務(wù)模式的決定性因素。不同的經(jīng)辦管理體制下，都有提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的案例。管理理念問題是建立全國統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺的關(guān)鍵問題，是避不開的。不解決這個問題，根本就不可能實(shí)現(xiàn)中央提出的目標(biāo)。管理模式和管理理念密切相關(guān)，理清管理理念，才能明確管理模式，明確管理模式則體現(xiàn)管理理念。數(shù)據(jù)是為管理服務(wù)的，因此數(shù)據(jù)平臺和數(shù)據(jù)質(zhì)量問題不是一個單純的技術(shù)問題。解決了管理理念和管理模式問題，數(shù)據(jù)平臺和數(shù)據(jù)質(zhì)量問題就有了解決思路和方向。

從上述分析可以看出，建立全國統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺，最關(guān)鍵的是解決管理理念、管理模式的問題。與此同時，從先進(jìn)的管理理念出發(fā)，用信息化的手段構(gòu)筑新的管理服務(wù)模式。

那么可以說，整體規(guī)劃、全面改造的路徑并不可取。一是耗時長，要想解決所有問題沒有5—8年時間做不到。二是力量分散，在解決問題過程中想面面俱到，設(shè)想很好，但條件并不具備。三是方案如果過于宏大，各地理解實(shí)施中的差異也會增多。整體規(guī)劃固然不錯，但全面改造實(shí)在是不可取。

蕭軍∕ 攝

那么我們來看看第二種思路，突出重點(diǎn)、快速突破。上面的分析中講到了管理理念和管理模式是關(guān)鍵，能不能直接將它確定為重點(diǎn)？管理理念和管理模式也是一個內(nèi)容比較寬泛的領(lǐng)域，不能直接作為重點(diǎn)。即使作為重點(diǎn)，也難以快速突破。因此對管理這個關(guān)鍵還要再作分析，以便明確取舍。從整個社保經(jīng)辦管理來看，包括了受理、審核、計(jì)算、反饋、存儲這樣一些管理環(huán)節(jié)。而在整個流程中又分為社保關(guān)系管理、參保人身份和狀態(tài)管理、政策條件和業(yè)務(wù)處理管理、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)管理、基金財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)處理和管理、業(yè)務(wù)稽核和內(nèi)控管理、計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)硬件管理、系統(tǒng)軟件和權(quán)限管理、業(yè)務(wù)檔案（資料）管理以及社保信息數(shù)據(jù)管理等。在這么多的管理行為中，又可以以是否與老百姓直接打交道為界，分為前臺管理和后臺管理。筆者認(rèn)為前臺是直接體現(xiàn)公共服務(wù)的，而后臺是支撐公共服務(wù)的。從這個意義上講，建立全國統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺重點(diǎn)就是改造前臺系統(tǒng)。把范圍縮小到為老百姓提供服務(wù)的前臺系統(tǒng)，就能集中力量解決突出問題，爭取快速突破。前臺系統(tǒng)也包括了若干內(nèi)容，比如柜面受理系統(tǒng)、大廳咨詢系統(tǒng)、自助服務(wù)系統(tǒng)、網(wǎng)上辦事系統(tǒng)、手機(jī)（移動端）辦事系統(tǒng)、政策宣傳告知系統(tǒng)等。其中，受理系統(tǒng)（包括了柜面、網(wǎng)上、移動端）是主體，而咨詢、宣傳告知、自助是輔助這個主體的。運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”的思路，抓住變革受理系統(tǒng)這個牛鼻子，我們就可以在不長的時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)建立全國統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺的目標(biāo)，交出一份滿意的答卷。

變革社保受理系統(tǒng)的可行性以及需要具備的條件

變革社保受理系統(tǒng)已經(jīng)在不少地方有了各種形式的探索。上海市社保中心幾年前就進(jìn)行了社保業(yè)務(wù)受審分離的改革。所謂受審分離，就是將受理系統(tǒng)和審核系統(tǒng)分開。具體做法是：受理渠道打開，包括大廳柜面受理、網(wǎng)上受理、基層公共服務(wù)窗口受理；受理和審核職責(zé)劃清，受理收件時只作形式審核，審核接件時才作實(shí)質(zhì)審核；所謂形式審核就是看材料是否齊備、表式是否準(zhǔn)確、申報(bào)人資格是否具備，所謂實(shí)質(zhì)審核就是看所申請事項(xiàng)是否符合政策規(guī)定。2016年，該市網(wǎng)上辦事量每月80萬筆，約占總業(yè)務(wù)量50%多，全年在基層受理量達(dá)到195萬筆，而且實(shí)現(xiàn)了全城通辦。廣東省佛山市禪城區(qū)社保局2014年將受理業(yè)務(wù)下沉街鎮(zhèn)甚至村居公共服務(wù)窗口，提高了工作效率，且3年來無一差錯，區(qū)社保局騰出力量加大了審核等后臺管理。山東省威海市以社保卡為載體改革了社保業(yè)務(wù)受理流程，提高了辦事效率。廣西壯族自治區(qū)區(qū)本級社保進(jìn)行了社保業(yè)務(wù)一窗式改革，辦理業(yè)務(wù)從原來的7個大廳變?yōu)楝F(xiàn)在的1個大廳，從原來的74個專門窗口減少到19個綜合窗口，解決了群眾在各窗口間奔波的問題，提高了效率。全國經(jīng)辦機(jī)構(gòu)開發(fā)使用了近千個手機(jī)APP，網(wǎng)上大廳也已普遍推出。這些實(shí)踐為建立全國統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺作了很好的先期探索。

變革受理系統(tǒng)，說白了就是在社保整個管理系統(tǒng)中將受理功能分離出來，在整個業(yè)務(wù)系統(tǒng)之前加了一個以綜合受理為特征的受理平臺。也可以稱之為前置系統(tǒng)或前置平臺。它的技術(shù)原理是將所有受理業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理，形成標(biāo)準(zhǔn)化的受理模塊。這一模塊安裝在大廳就是一窗式受理；安裝在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居公共服務(wù)場所就是延伸受理；用同一原理放到網(wǎng)上就是網(wǎng)上受理，放到移動端就是移動端受理。用接口與原有的管理系統(tǒng)對接，不用對原系統(tǒng)作大的改造，且服從原系統(tǒng)的權(quán)限管理和信息系統(tǒng)安全管理。因此具有投入小、見效快的特點(diǎn)。假如集合全國相關(guān)專家指導(dǎo)各地對受理事項(xiàng)作認(rèn)真梳理，形成標(biāo)準(zhǔn)化的受理事項(xiàng)和受理模塊，全國統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺的雛形就出來了；再對受理技術(shù)軟件進(jìn)行安全性、可靠性、可擴(kuò)容性進(jìn)行論證，對各原有系統(tǒng)與受理系統(tǒng)對接進(jìn)行規(guī)范，對受理人員進(jìn)行受理業(yè)務(wù)培訓(xùn)，統(tǒng)一平臺很快就可以建成。

從分析來看，建立這樣一個系統(tǒng)技術(shù)上并不太難，資金需求量也不會很大，且繼續(xù)使用原有系統(tǒng)、降低改造成本，因此具有可行性。但是建立這樣一個受理系統(tǒng)并不單單是技術(shù)問題，要實(shí)現(xiàn)這一變革，還需要相應(yīng)的配套條件。

第一，要形成以人為本的服務(wù)理念。將受理系統(tǒng)分離出來是為了適應(yīng)各地區(qū)、各險(xiǎn)種、各人群的各種社保辦事需求。要將實(shí)體大廳、網(wǎng)上大廳、手機(jī)終端以及省、地市、縣區(qū)、街鎮(zhèn)、村居用一體化方式打通。

第二，要形成受審分離的組織架構(gòu)，形成受審相互配合、相互制約的管理體制，以受審分離為重點(diǎn)改造更新業(yè)務(wù)流程。

第三，要加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享與分析應(yīng)用。通過接口方便受理端調(diào)用申報(bào)人的相關(guān)數(shù)據(jù)，提高即時辦結(jié)事項(xiàng)的數(shù)量，減少申報(bào)人重復(fù)提供的資料和填報(bào)內(nèi)容。加大信息推送的力度，提高自助辦事的比重。

第四，要解決電子資料、電子簽章的合法性，加大無紙化辦事的力度。依托現(xiàn)有信息加大事前預(yù)審，將群眾不易弄清的公式轉(zhuǎn)化為計(jì)算機(jī)自動計(jì)算的結(jié)果，提高透明度，增強(qiáng)群眾的獲得感。■