◇ 文/中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 張博文

改革開(kāi)放40年來(lái)，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，由于大規(guī)模的投資建設(shè)和公共服務(wù)投入的融資需求，導(dǎo)致地方政府債務(wù)迅猛增加。2013年國(guó)家審計(jì)署全面對(duì)地方政府債務(wù)開(kāi)展摸底審查，揭露了巨額地方債務(wù)的面紗，引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

習(xí)近平總書(shū)記在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告明確提出要“守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線”，可見(jiàn)，防風(fēng)險(xiǎn)、保穩(wěn)定將成為未來(lái)5-10年我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要目標(biāo)。在地方財(cái)政領(lǐng)域，當(dāng)前最大的“灰犀牛”無(wú)疑是政府債務(wù)問(wèn)題。雖然2014年“新預(yù)算法”已經(jīng)將地方政府債務(wù)的發(fā)行納入到法制化、規(guī)范化的道路上來(lái)，但地方政府利用各種渠道巧立名目違規(guī)舉債的現(xiàn)象依然不絕于耳①，甚至利用制度漏洞產(chǎn)生隱性債務(wù)，比如在PPP合作、地方購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)領(lǐng)域，地方政府提供承諾函、擔(dān)保函、安慰函。地方債務(wù)問(wèn)題的解決必須“疏”、“堵”結(jié)合，一方面需堅(jiān)決堵住地方違規(guī)舉債的口子，另一方面通過(guò)制度、體制等手段合理規(guī)范地方政府的舉債行為。為此，本文著重從財(cái)政體制和政策方面分析影響地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的因素，以圖為系統(tǒng)解釋地方政府舉債動(dòng)機(jī)、科學(xué)規(guī)范地方政府舉債行為做參考。

一、政府職能需要

根據(jù)公共產(chǎn)品的區(qū)域性特征，地方政府更為了解居民對(duì)于公共產(chǎn)品的需求，所以在供給上，地方政府理所應(yīng)當(dāng)提供地方性公共產(chǎn)品?；诠駥?duì)公共產(chǎn)品的需求，地方政府要滿足居民在不同領(lǐng)域的公共需求，并根據(jù)這些需求決定其所提供的公共產(chǎn)品的質(zhì)量與數(shù)量。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，居民對(duì)于公共產(chǎn)品的需求越來(lái)越大，也就是說(shuō)，地方政府應(yīng)承擔(dān)的支出范圍和責(zé)任也越來(lái)越大，這種地方性的財(cái)政支出是地方政府行使其職能，提供公共產(chǎn)品的根本，由于地方政府應(yīng)承擔(dān)的職能較大，但其財(cái)政自給能力卻不足，導(dǎo)致在實(shí)際的運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中，存在著相當(dāng)大的矛盾，具體表現(xiàn)為：地方政府缺乏籌集資金的力量，但卻面臨著為本地區(qū)居民提供公共產(chǎn)品的任務(wù)。雖然，從現(xiàn)代財(cái)政理論和實(shí)踐來(lái)看，這是地方政府分內(nèi)的事情，但在地方政府財(cái)政自給能力不足的情況下，這些事情卻變得異常艱難。面對(duì)這種情況，地方政府有的時(shí)候只能欠賬，這是一種典型的政府職能缺位的現(xiàn)象。

另外，由于地區(qū)之間存在差異，導(dǎo)致各地區(qū)在公共產(chǎn)品提供的水平上并不一樣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的地區(qū)，政府有能力為本地區(qū)居民提供一些高水平的公共產(chǎn)品及服務(wù)。但對(duì)于落后的地區(qū)來(lái)講，對(duì)于基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略目標(biāo)，地方政府靠自身財(cái)力根本就沒(méi)有能力提高其公共產(chǎn)品及服務(wù)的水平，政府職能缺位的現(xiàn)象不容易彌補(bǔ)。面對(duì)這種在常規(guī)下沒(méi)有辦法通過(guò)自己的努力解決資金來(lái)源問(wèn)題的情況，一些政府為了提高自身的財(cái)政能力，提升本地區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品的提供能力，就會(huì)通過(guò)適當(dāng)規(guī)模的債務(wù)籌集進(jìn)行本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)職能來(lái)看，地方政府的“凱恩斯主義”②傾向明顯，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的省份，在趕超戰(zhàn)略的指引下，增加公共基礎(chǔ)設(shè)施投資從而帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的愿望非常迫切，面對(duì)有限的財(cái)力和轉(zhuǎn)移支付，只能通過(guò)舉借債務(wù)的方式籌集資金。從各地區(qū)2016年末負(fù)債率情況（表1）來(lái)看，負(fù)債率排在前十位的民族地區(qū)占到六個(gè)，充分體現(xiàn)出完成地方職能實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展與負(fù)債之間的關(guān)聯(lián)。

表1:2016年全國(guó)各地區(qū)政府債務(wù)情況③

二、宏觀經(jīng)濟(jì)政策因素

我國(guó)從2008年開(kāi)始進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整，實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，同時(shí)，為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，完成中央政府的4萬(wàn)億投資，地方政府在短期內(nèi)進(jìn)行了大量籌資。但是由于中央政府的4萬(wàn)億投資大多投向了一些周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢的行業(yè)，在短期內(nèi)無(wú)法獲得投資收益，沒(méi)有辦法償還地方政府籌集的資金，使得地方政府的債務(wù)規(guī)模明顯擴(kuò)大。

另外，我國(guó)的資金配套和財(cái)政增收的規(guī)定，也影響著地方債務(wù)的規(guī)模。地方政府在進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的申請(qǐng)和審批時(shí)，不管是上級(jí)下分的項(xiàng)目還是下級(jí)的申請(qǐng)項(xiàng)目，都會(huì)被要求地方政府進(jìn)行資金配套。地方政府由于資金來(lái)源單一，導(dǎo)致沒(méi)有辦法滿足新的投資項(xiàng)目拉動(dòng)地方建設(shè)。為了能夠獲得項(xiàng)目，滿足資金配套的要求，地方政府會(huì)通過(guò)各種方式來(lái)籌集資金，而舉借債務(wù)往往會(huì)成為重要手段。另外，我國(guó)的相關(guān)法律政策對(duì)某些特定政府部門(mén)的財(cái)政增支作了明確的規(guī)定，進(jìn)一步加劇了地方政府存在的財(cái)政收支矛盾，為滿足法定增支的要求，同時(shí)又面對(duì)自身有限的財(cái)力，地方政府只能不斷加大對(duì)外債務(wù)融資的力度④。

三、財(cái)政體制因素

（一）地方事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配

1994年，我國(guó)進(jìn)行了分稅制改革，在稅收征收的過(guò)程中，中央稅和中央地方共享稅由國(guó)家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收，再將原本屬于地方的稅款及分成部分返還給地方。此次改革的一個(gè)重要目的就是要強(qiáng)化中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，中央財(cái)政收入占地方財(cái)政收入的比重明顯提高。

在進(jìn)行分稅制改革以前，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重僅為22%，改革之后，比重明顯提高，經(jīng)過(guò)20年的運(yùn)行成效可以看出，中央財(cái)政收入的占比基本維持在50%以上，相反，地方財(cái)政收入的占比顯著下降，在改革的第一年就由之前的78%下降到了44%。近幾年，中央政府著力理順與地方政府間的收支關(guān)系，增強(qiáng)地方政府的財(cái)政保障能力，使得中央政府的財(cái)政收入比重呈逐漸下降的趨勢(shì)，2013年中央財(cái)政收入占比為46.6%，同時(shí)地方財(cái)政收入占比逐年提高⑤。

但是，由于在改革的過(guò)程中沒(méi)有明確政府職能與市場(chǎng)之間的關(guān)系，造成了模糊的財(cái)政制度劃分，主要表現(xiàn)為中央與地方的支出責(zé)任不明確。由于沒(méi)有明確界定中央政府與地方政府之間的事權(quán)，所以在分稅制改革的過(guò)程中，使得財(cái)權(quán)向上級(jí)政府不斷集中，事權(quán)逐級(jí)的向下級(jí)政府分配。導(dǎo)致這種情況出現(xiàn)的主要原因就是分稅制改革并沒(méi)有明確界定中央與地方之間的財(cái)權(quán)。雖然中央宏觀調(diào)控能力提高的同時(shí)必然伴隨著地方調(diào)控能力的下降，這有情可原，由于地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)并不對(duì)等，地方事權(quán)負(fù)擔(dān)過(guò)重，地方政府的支出比重近幾年都占到了80%（圖1）以上，嚴(yán)重超出了地方政府的財(cái)政收入能力。

圖1: 2004-2013年地方財(cái)政收支占全國(guó)財(cái)政收支比重 單位：%

改革使得地方政府的財(cái)力減小，在事權(quán)沒(méi)有縮小的情況下，使地方的收支矛盾明顯擴(kuò)大，地方政府所擁有的財(cái)力更是沒(méi)有辦法滿足其自身財(cái)政支出的需要，導(dǎo)致地方財(cái)政財(cái)政赤字越來(lái)越大，并且有加劇的趨勢(shì)。盡管近年來(lái)，中央政府與地方政府之間不斷地博弈，使得中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大，但是地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的現(xiàn)象并沒(méi)有得到緩解?；诘胤秸媾R的“財(cái)權(quán)小、事權(quán)大”的現(xiàn)實(shí)情況，地方政府就需要通過(guò)實(shí)施土地財(cái)政以及舉債來(lái)獲得一定的收入支持，可以說(shuō)，地方政府的債務(wù)發(fā)行對(duì)于地方財(cái)政收支體系來(lái)講起到了一定的調(diào)節(jié)作用。

（二）轉(zhuǎn)移支付制度不完善

分稅制改革所帶來(lái)的地方政府財(cái)政收支缺口，并不是完全由地方債務(wù)進(jìn)行承擔(dān)，而是通過(guò)中央的轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行彌補(bǔ)。但是由于我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的并不完善，導(dǎo)致在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)的過(guò)程中存在很大的問(wèn)題，在一定程度上影響著地方債務(wù)的規(guī)模。由于我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度在設(shè)計(jì)上只是根據(jù)前兩年的收入做平均，從而進(jìn)行存量不動(dòng)、增量調(diào)節(jié)的分配，并沒(méi)有考慮各個(gè)地方政府之間財(cái)政收入與支出之間的差異⑥。這樣的制度設(shè)計(jì)，不但沒(méi)有辦法緩解各地區(qū)財(cái)力不平衡的問(wèn)題，反而會(huì)加劇這種情況。在目前的轉(zhuǎn)移支付體系中，稅收返是主要形式，基于前文提到的基礎(chǔ)法，在實(shí)際返還過(guò)程中，往往是經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的東部地區(qū)會(huì)獲得更多的轉(zhuǎn)移支付，而經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的中西部地區(qū)卻只能獲得較少的經(jīng)濟(jì)收入，這樣就會(huì)造成“富者越富，貧者越貧”的現(xiàn)象。

另外，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要是通過(guò)中央和地方政府進(jìn)行談判后的結(jié)果，那么，在談判的過(guò)程中，地方政府所能獲得的轉(zhuǎn)移支付的多少就與地方政府的博弈能力有關(guān)了。由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度并沒(méi)有明確的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，并且缺乏規(guī)范性，在沒(méi)有周密的論證和審查的情況下，資金分配的隨意性較大，地方政府通過(guò)討價(jià)還價(jià)的方式，往往能夠獲得中央政府更多的財(cái)政撥款，在一定程度上拉大了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平。綜合以上兩個(gè)因素，一些地方政府雖然每年都上繳巨額的財(cái)政收入，但也許并不會(huì)獲得中央政府巨大的轉(zhuǎn)移支付支持，再加上所需承擔(dān)的支出責(zé)任較大，所以不得不通過(guò)發(fā)行地方債的形式來(lái)彌補(bǔ)自己的財(cái)政收支缺口。

四、地方政府行為因素

（一）地區(qū)間惡性競(jìng)爭(zhēng)

自1994年實(shí)行分稅制改革之后，地方政府間的橫向競(jìng)爭(zhēng)情況加劇，地方政府為了在競(jìng)爭(zhēng)中占有一定的優(yōu)勢(shì)，使得地方財(cái)政支出迅速增長(zhǎng)，地方政府債務(wù)規(guī)模受此影響，逐漸增大。

由于地區(qū)之間存在差異，各級(jí)地方政府會(huì)為了加快本地區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)而進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這種不計(jì)后果的追求政績(jī)，努力趕超其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，往往忽視了收入的問(wèn)題。

在分稅制改革使得地方的財(cái)權(quán)減少、事權(quán)卻沒(méi)有變化的情況下，地方政府卻還是能夠很好的完成本級(jí)政府相應(yīng)的任務(wù)，完成政府干部績(jī)效考核的指標(biāo)，這就需要地方政府不斷地去增加本地區(qū)的財(cái)政收入。這樣就使得一些地區(qū)為了達(dá)到本地區(qū)發(fā)展的目的而不擇手段，甚至不管是否會(huì)帶來(lái)不好的后果而去盲目的排斥其他地區(qū)，使得地區(qū)間形成了一種對(duì)抗性的惡性競(jìng)爭(zhēng)。惡性競(jìng)爭(zhēng)使得地方政府陷入財(cái)政收支的困境中無(wú)法自拔，只能通過(guò)發(fā)行地方政府債務(wù)來(lái)補(bǔ)救。

（二）存在政府尋租行為

政府的尋租行為是指政府及其工作人員（一般指政府的各級(jí)官員或企業(yè)的高層領(lǐng)導(dǎo)），為了尋求新的利益或維護(hù)既得利益而濫用公共權(quán)力的行為。

地方政府掌握著本地區(qū)內(nèi)的許多社會(huì)資源的分配權(quán)，在利益的驅(qū)動(dòng)下，現(xiàn)實(shí)工作中往往會(huì)受到各種因素的影響，導(dǎo)致其在行使職能時(shí)無(wú)法做到公平的分配，容易為了政府官員的自身利益而進(jìn)行尋租。政府官員在任職期間，為了追求效用的最大化，就會(huì)不斷地?cái)U(kuò)大公共支出，從而創(chuàng)造尋租的機(jī)會(huì)。同時(shí)，有了尋租的可能，一些其他的企業(yè)和個(gè)人就可以利用尋租而達(dá)到自身的目的，因此一拍即合。地方政府官員為了不斷擴(kuò)大支出，開(kāi)始以各種名義興辦工程，從某種意義上來(lái)講，這其中可能僅有少量的是為了居民的公共需求，但更多的還是為了政府尋租。在這個(gè)過(guò)程中，地方政府的債務(wù)規(guī)模在這種刺激下越來(lái)越大，政府官員的腐敗現(xiàn)象也越來(lái)越多。

（三）政績(jī)考核制度缺陷

根據(jù)公共選擇理論，政府也是一個(gè)“理性的經(jīng)紀(jì)人”，為了自身利益的最大化而進(jìn)行政治活動(dòng)，各個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展水平與政府的利益息息相關(guān)，這不僅關(guān)系到地方的發(fā)展，同時(shí)也關(guān)系著政府官員的命運(yùn)，這就導(dǎo)致各個(gè)地區(qū)之間存在追逐性的惡性競(jìng)爭(zhēng)行為。我國(guó)當(dāng)前實(shí)行的是“剛性”工資制度，也就是說(shuō)工資的多少只與薪酬和職稱有關(guān)，那么，要想獲得更高的薪酬和職稱，晉升也就變成了唯一正當(dāng)?shù)耐緩?。與此同時(shí)，地方的政府官員為了滿足自身追求權(quán)利等方面的欲望，所以都想要得到晉升的機(jī)會(huì)。

欲望是無(wú)限的，但政府官員晉升的機(jī)會(huì)卻是有限的，中國(guó)地大人多，如果能在那么多的官員中脫穎而出，政績(jī)似乎變成了唯一的方法，要想讓上級(jí)政府看到成效，就只有通過(guò)顯赫的政績(jī)來(lái)實(shí)現(xiàn)。另外，根據(jù)委托——代理理論，地方政府為代理人，通過(guò)代理上級(jí)行使一定的權(quán)力，使得地方政府只能通過(guò)向中央政府提供政績(jī)信號(hào)，來(lái)表明自己在這段委托——代理的關(guān)系中是盡忠職守的。因此，為了追求所謂的政績(jī)，本級(jí)地方政府會(huì)給管轄的部門(mén)及下級(jí)地方政府下達(dá)一定的任務(wù)和指標(biāo)，這樣勢(shì)必會(huì)影響到經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

我國(guó)現(xiàn)行的地方政府干部考核機(jī)制缺乏離任追責(zé)制度。目前我國(guó)的官員任期較短，而且在任期內(nèi)也隨時(shí)會(huì)出現(xiàn)調(diào)動(dòng)的情況，我國(guó)政府官員的任期一般是5年，最多連任兩屆，但在實(shí)際中很少有官員能夠任滿10年的，這樣就導(dǎo)致了官員的短期財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為。由于一些大型的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)往往期限較長(zhǎng)，政府借債的時(shí)間也就相應(yīng)的會(huì)長(zhǎng)，可能使得他們?cè)谧约旱娜纹趦?nèi)看不到相關(guān)的投資成效，因此大部分官員都對(duì)這種需要長(zhǎng)期規(guī)劃和投入的項(xiàng)目不感興趣，這樣就導(dǎo)致了一些遺留的、時(shí)間長(zhǎng)的歷史性債務(wù)無(wú)法得到有效的化解。為了追求政績(jī)，每一個(gè)新上任的官員都熱衷于搞一些見(jiàn)效快、周期短的“形象工程”，這樣一來(lái)，又會(huì)進(jìn)行一定規(guī)模的舉債行為，反而增加了政府債務(wù)的規(guī)模，給下一任留下了更大的“爛攤子”。我國(guó)也沒(méi)有有關(guān)在任期間的地方債務(wù)審查和追償機(jī)制，這就使得官員向下一任轉(zhuǎn)移償債責(zé)任成為可能，基于“前任借債后任還”的情況的出現(xiàn)，如果不加以改變，那么每一任官員都會(huì)如此，必然會(huì)造成地方政府債務(wù)規(guī)模的無(wú)限擴(kuò)張。

五、預(yù)算軟約束

由于分稅制改革存在的種種缺陷，導(dǎo)致我國(guó)地方政府形成了預(yù)算軟約束的狀態(tài)。預(yù)算軟約束是用來(lái)描述計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國(guó)有企業(yè)的一種狀況：國(guó)有企業(yè)預(yù)期在陷入財(cái)務(wù)危機(jī)時(shí)政府會(huì)進(jìn)行救助，所以其預(yù)算沒(méi)有剛性約束⑦。對(duì)于地方政府來(lái)講，他們認(rèn)為當(dāng)自己的地方財(cái)政遇到困境的時(shí)候，中央政府會(huì)進(jìn)行一定的救助，這就導(dǎo)致形成地方政府財(cái)政預(yù)算軟約束⑧。

地方政府債務(wù)的功能就是用來(lái)彌補(bǔ)地方的財(cái)政收支缺口，其實(shí)質(zhì)就是將企業(yè)和個(gè)人的能夠支配的資金在一定的期間內(nèi)以一種信用的方式過(guò)渡給政府，這樣就不僅能夠彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口，還不會(huì)引發(fā)通貨膨脹。但是由于之前我國(guó)地方政府的預(yù)算體制中并沒(méi)有適當(dāng)?shù)膫鶆?wù)制度，使得地方債務(wù)成為了非正式預(yù)算體制的軟約束，使得政府舉債欲望日漸強(qiáng)烈，會(huì)導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大。

另外，分稅制改革形成了“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下方”的財(cái)政分權(quán)局面，從委托——代理的角度進(jìn)行分析，可以看出，中央政府往往都會(huì)要求地方政府在每年完成大量的指標(biāo)性任務(wù)，但是由于轉(zhuǎn)移制度等的不完善，并沒(méi)有給予地方政府足夠的資源。基于這種情況，地方政府往往會(huì)以資源不足為借口，沒(méi)有辦法完成中央下達(dá)的指標(biāo)，究其原因，一方面是真的由于資源有限，無(wú)法完成；另一方面確是由于貪污等腐敗現(xiàn)象的存在，使得地方政府不愿完成。在這樣的情況下，為了達(dá)到中央政府制定的目標(biāo)，地方政府將中央政府所委托的事權(quán)作為其舉債的理由，并且還會(huì)要求中央政府對(duì)債務(wù)進(jìn)行兜底。由于信息不對(duì)稱，中央政府往往會(huì)采取默認(rèn)的態(tài)度，在地方政府遇到財(cái)政困難的時(shí)候，中央政府會(huì)給予一定的救助，表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的預(yù)算軟約束特征。

六、民眾的非理性行為與財(cái)政幻覺(jué)因素

財(cái)政行為“從來(lái)不是一個(gè)純粹的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，它的內(nèi)涵遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一般的物品生產(chǎn)與提供領(lǐng)域⑨”，財(cái)政行為從政府角度講是國(guó)家治理理念的綜合反映，從社會(huì)角度講是一國(guó)民眾精神風(fēng)貌和價(jià)值觀的綜合體現(xiàn)。財(cái)政行為內(nèi)化為財(cái)政制度，外化為財(cái)政文化，財(cái)政制度是財(cái)政文化形成的基礎(chǔ)，而財(cái)政文化又是財(cái)政制度形成的先導(dǎo)。所以，政府出現(xiàn)債務(wù)積累甚至債務(wù)危機(jī)一定離不開(kāi)社會(huì)文化的作用。

我國(guó)剛剛結(jié)束存在長(zhǎng)達(dá)兩千余年的集權(quán)官僚制社會(huì)⑩，在官僚地主階級(jí)的統(tǒng)治和儒家道統(tǒng)的指引下我國(guó)社會(huì)形成了根深蒂固的官文化。集權(quán)官僚制社會(huì)的核心——行政集權(quán)體制在當(dāng)今社會(huì)的殘留直接導(dǎo)致我國(guó)民眾社會(huì)主體意識(shí)的缺失，官文化在現(xiàn)代社會(huì)的延續(xù)和變種就是民眾對(duì)于政府至高無(wú)上地位的膜拜，在這兩種因素的綜合作用下，民眾缺乏公共財(cái)政意識(shí)，依然習(xí)慣于將財(cái)政行為與自身利益分割開(kāi)來(lái)，因而在民眾的思想中，政府“破產(chǎn)”在我國(guó)是絕不可能發(fā)生的。這種“盲目的信任”使得在社會(huì)資金充裕的情況下，以政府信用為擔(dān)保的地方政府債務(wù)發(fā)行幾乎不會(huì)遇到任何阻礙。

另一方面，“信用消費(fèi)”文化在民間擴(kuò)散開(kāi)來(lái)，動(dòng)物的天性在于“趨利避害”，人類同樣如此，這一點(diǎn)應(yīng)用在時(shí)間軸上同樣成立，表現(xiàn)為人們總是傾向于把痛苦向后期轉(zhuǎn)移，政府債務(wù)的實(shí)質(zhì)是當(dāng)代居民對(duì)未來(lái)的信用透支，當(dāng)貪婪、自私、懶惰的天性暴露，透支消費(fèi)成為了這個(gè)社會(huì)最美妙的發(fā)明，正如約翰·穆勒所言：“患有這種傳染?。ㄘ澙纷运蕉謶卸瑁┑娜?，不僅比平時(shí)更自由地使用信用，而且他們實(shí)際上也具有更多的信用，因?yàn)樗麄兯坪踉谫嵢【薮蟮氖找?；也由于?dāng)時(shí)流行的一種輕率的愛(ài)冒險(xiǎn)的情緒，使人們?cè)敢獗绕渌麜r(shí)候更多地提供和取得信用，甚至向沒(méi)有資格取得信用的人提供信用。”⑾民眾盲目地強(qiáng)調(diào)當(dāng)下的福利提高，政府對(duì)于擴(kuò)大消費(fèi)的鼓勵(lì)和商業(yè)銀行逐漸寬松的信用卡審批制度使得消費(fèi)主義和享樂(lè)主義盛行，“今朝有酒今朝醉”成了這個(gè)時(shí)代的口號(hào)。

個(gè)人如此，社會(huì)整體更是如此。受到政治利益的驅(qū)使以及“福利均等化”“補(bǔ)償原則”⑿等福利經(jīng)濟(jì)學(xué)思想的影響，政府的經(jīng)常性支出越來(lái)越大的比重被用于提高當(dāng)代人的福利。但是當(dāng)社會(huì)福利支出的高企和制造“財(cái)政幻覺(jué)”的民主政治相互裹挾，其結(jié)果就是——政府債臺(tái)高筑。庇古主張通過(guò)征稅和強(qiáng)制的轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)行社會(huì)福利的財(cái)政開(kāi)支。但在新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)序數(shù)效用論的基本假設(shè)前提下，邊際效用是不能衡量的，個(gè)人之間的效用也是無(wú)法比較的。任何“劫富濟(jì)貧”式的財(cái)政政策都不是帕累托改進(jìn)，“補(bǔ)償原則”也只能停留在假想階段。并且，在民主政治格局下，向富人征高稅和強(qiáng)制的轉(zhuǎn)移支付政策勢(shì)必在政治決策過(guò)程中遭到阻力。在民主決策過(guò)程中，占經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的階級(jí)最終總是會(huì)將其經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)擴(kuò)展為政治優(yōu)勢(shì)⒀，因?yàn)樵诖蟛糠譀Q策使用多數(shù)通過(guò)原則的民主體制下，“小集團(tuán)更容易長(zhǎng)久存活和取得勝利”⒁。

在理論和現(xiàn)實(shí)都不允許強(qiáng)制的轉(zhuǎn)移支付的情況下，政府高福利支出的籌資渠道只剩下一個(gè)——公共債務(wù)。

從以上的分析中我們可以看出，地方政府債務(wù)的影響因素是綜合性的，當(dāng)前的行政體制、民眾的“盲目”和“短視”、預(yù)算的軟約束、政績(jī)考核體制造成了對(duì)于地方政府債務(wù)的大量需求和債務(wù)籌集成本的低廉，而資金使用的不負(fù)責(zé)任和現(xiàn)行財(cái)政體制造成的地方政府財(cái)權(quán)缺失，導(dǎo)致了未來(lái)償債資金來(lái)源的困難，極容易引發(fā)新債還舊債形式的債務(wù)累積，最終提高爆發(fā)債務(wù)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。由此來(lái)看，地方政府籌集債務(wù)資金相對(duì)便捷和非債務(wù)財(cái)政資金來(lái)源困難之間的矛盾構(gòu)成了地方政府債務(wù)問(wèn)題的主要矛盾。

我們通過(guò)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)影響因素分析，可以深入洞察不同主體在地方政府債務(wù)使用過(guò)程中的利益指向，這將深刻影響地方政府債務(wù)的發(fā)行動(dòng)機(jī)、使用和償還方式，以及以民眾為主體對(duì)地方政府債務(wù)使用方式的評(píng)估。而地方政府債務(wù)問(wèn)題主要矛盾的明確將為我們探索有效解決矛盾的途徑建立基礎(chǔ)。

①根據(jù)國(guó)家審計(jì)署：《2017年第三季度國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果》，一些地方依然存在違規(guī)舉債現(xiàn)象。

②英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·梅納德·凱恩斯（John Maynard Keynes）認(rèn)為通過(guò)增加政府支出可以改善社會(huì)有效需求不足，從拉動(dòng)短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，促進(jìn)充分就業(yè)。

③數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)。

④杜思正：《地方政府性債務(wù)規(guī)模持續(xù)膨脹的原因與對(duì)策研究》，中國(guó)物價(jià)，2014（5）：26

⑤資料來(lái)源：國(guó)家財(cái)政部網(wǎng)站。

⑥類承曜：《我國(guó)地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的原因：制度性框架解釋》，《經(jīng)濟(jì)參考研究》，2011（38），第25頁(yè)。

⑦Korani，J.The Soft Budget Constraint，Kyklos，1986（39）：3-30

⑧類承曜：《我國(guó)地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的原因：制度性框架解釋》，經(jīng)濟(jì)參考研究，2011（38），第27頁(yè)。

⑨馬珺：《公共物品問(wèn)題：文獻(xiàn)評(píng)述》，《中華女子學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第1期。

⑩關(guān)于“集權(quán)官僚制社會(huì)”的歷史分期，本文參考劉永佶：《官文化批判》，北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2011年版。

⑾韓和元：《全球大趨勢(shì)2——被債務(wù)挾持的世界經(jīng)濟(jì)》[M] .北京：中華工商聯(lián)合出版社，2012.2，第61頁(yè)。

⑿補(bǔ)償原理的基本思想是：“如果進(jìn)行某項(xiàng)政策變革，使一部分人受益、一部分人受損，假設(shè)受益者可以彌補(bǔ)受損者的損失并且有剩余，那么該項(xiàng)政策變革是可取的?！?/p>

⒀E.K.亨特：《經(jīng)濟(jì)思想史——一種批判性的視角》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2007，第57頁(yè)。

⒁曼瑟爾·奧爾森：集體行動(dòng)的邏輯，上海三聯(lián)書(shū)店·人民出版社，1995，導(dǎo)論第4頁(yè)。