李云燕，王立華，殷晨曦

（北京工業(yè)大學(xué)循環(huán)經(jīng)濟(jì)研究院，北京 100124）

京津冀地區(qū)是我國大氣污染最嚴(yán)重的區(qū)域之一，大氣污染呈現(xiàn)出復(fù)合型污染和區(qū)域性污染的特征。據(jù)環(huán)保部2017年9月公布的大氣顆粒物源解析結(jié)果，京津冀三地大氣污染來源有一定的相似性，區(qū)域傳輸對北京市PM2.5來源的貢獻(xiàn)高達(dá)28%～36%。要改善大氣環(huán)境質(zhì)量，急需切實(shí)開展大氣重污染預(yù)警區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，以削減區(qū)域內(nèi)的污染物排放總量。京津冀地區(qū)構(gòu)建聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作體系是大氣污染防治的必然趨勢。本文將以京津冀地區(qū)大氣重污染預(yù)警區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的必要性為切入點(diǎn)，梳理該地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控成功實(shí)踐案例，提出建立京津冀地區(qū)大氣重污染預(yù)警區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作體系的構(gòu)建框架以及具體實(shí)施舉措。

1 京津冀地區(qū)大氣重污染預(yù)警區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的必要性

1.1 屬地管理模式的局限性

屬地管理下的治理分權(quán)以及三地發(fā)展不平衡，易誘發(fā)“搭便車”行為。在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下，地方政府對于污染治理的積極性較差。大氣污染是一種公共問題，而地方政府“各掃門前雪”的心態(tài)根深蒂固，均希望由其他省進(jìn)行治理，容易誘發(fā)“搭便車”行為。三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡也是產(chǎn)生“搭便車”行為的重要因素。河北經(jīng)濟(jì)水平有限，更希望由經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的北京、天津治理污染，而北京、天津則認(rèn)為河北省污染最嚴(yán)重，理應(yīng)承擔(dān)更重的治理任務(wù)，這就造成三地協(xié)調(diào)不暢，誘發(fā)“搭便車”行為。近年來，北京市將部分重工業(yè)轉(zhuǎn)移到河北，使北京市的工業(yè)布局得到優(yōu)化，但區(qū)域范圍的重工業(yè)重復(fù)建設(shè)問題并未改善，由此加重了河北省的大氣污染，進(jìn)而降低了區(qū)域內(nèi)的空氣質(zhì)量水平。

空氣的流動性決定了重污染天氣治理屬地管理模式的內(nèi)在不足。治理模式是以屬地為單位，而大氣污染卻不會只出現(xiàn)在某一片屬地上。由于地理的毗鄰以及空氣的流動性，大氣污染呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域性特征。據(jù)2017年環(huán)保部披露的PM2.5源解析結(jié)果，北京的PM2.5區(qū)域傳輸占比28%～36%，天津市為10%～15%，石家莊市為23%～30%。重污染天氣治理屬地管理模式下必然出現(xiàn)“碎片化”的被動局面和結(jié)果。一是屬地管理模式使得京津冀各地方政府或各環(huán)保部門的行政權(quán)力“碎片化”。二是區(qū)域內(nèi)不同省市的制度規(guī)范以及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)具有差異性和分散性，地方政府之間以及政府內(nèi)部部門之間的協(xié)作變得困難，合作成本變大[1]，制度規(guī)范“碎片化”使得環(huán)境治理效果并不理想。三是屬地管理模式使得區(qū)域內(nèi)環(huán)保資源變得“碎片化”，降低了資源配置效率。

1.2 聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的優(yōu)越性

聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制于20世紀(jì)末在二氧化硫和酸雨治理中初見成效，作為綜合治理區(qū)域性大氣污染的重要途徑。大氣污染治理區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制運(yùn)用組織和制度資源打破行政區(qū)域界線，共同規(guī)劃和實(shí)施重污染天氣預(yù)警方案，統(tǒng)籌安排，互相協(xié)調(diào)，將京津冀地區(qū)幾個省市聯(lián)合起來，打破原有的行政界線，突破現(xiàn)有的以屬地為主的污染防治模式，建立統(tǒng)一的區(qū)域重污染天氣預(yù)警的合作模式[2]，切實(shí)解決京津冀地區(qū)大氣污染的實(shí)際問題。

聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的運(yùn)行首先需要建立一個跨區(qū)域的主體機(jī)構(gòu)。主體機(jī)構(gòu)的成員包括各地方政府、各環(huán)保部門等。主體機(jī)構(gòu)的建立有利于解決目前屬地管理模式下的“搭便車”“碎片化”等行為，有利于形成環(huán)保合力，提高環(huán)保的積極性。聯(lián)防聯(lián)控治理大氣污染問題，有利于整合區(qū)域內(nèi)環(huán)保資源，及時進(jìn)行區(qū)域內(nèi)資源的再分配，減少資源浪費(fèi)，降低治霾成本。應(yīng)統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)及懲罰標(biāo)準(zhǔn)，避免由于環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)及懲罰力度的不統(tǒng)一造成的監(jiān)管及執(zhí)法障礙。

聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制是解決目前地方政府間互相推諉、各自為政的工作態(tài)度的重要措施。由于行政分權(quán)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等，地方政府重視地方利益而忽略了區(qū)域整體利益，在重污染天氣預(yù)警工作上容易出現(xiàn)互相推諉的狀況。建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制有利于打破原有的行政壁壘，提高區(qū)域內(nèi)各政府、各部門的積極性，明確治污職責(zé)，形成治污合力，有效地制約原來各自為政、互相推諉的工作方式。

聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制是促進(jìn)區(qū)域內(nèi)環(huán)保資源共享、降低環(huán)境治理成本的重要方式。聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制要求各相關(guān)主體共同防治大氣污染，從區(qū)域整體性出發(fā)，統(tǒng)籌安排，制定重污染天氣預(yù)警計劃，部署并監(jiān)督相關(guān)防治工作的開展。因此，聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制有利于整合與共享三地人力、技術(shù)、資金等環(huán)保資源，增強(qiáng)區(qū)域治理大氣污染的實(shí)力，降低環(huán)境污染治理成本[3]。聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制有利于調(diào)動社會各界對大氣污染治理的積極性，強(qiáng)化人們對環(huán)境保護(hù)的責(zé)任感。

綜上所述，屬地管理模式易導(dǎo)致霧霾綜合治理效果不佳，地方政府行政分權(quán)，工作互相推諉，環(huán)境治理效率低，治理成本高等問題，而若將京津冀地區(qū)各行政主體聯(lián)合起來建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，則能夠有效地解決這些問題，因此，建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制是目前霧霾防治的最合理、最有效的措施[2]。

2 大氣重污染預(yù)警區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控發(fā)展歷程及實(shí)踐

2.1 我國大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控發(fā)展歷程

我國大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的發(fā)展歷程大致可以分為三個階段，依次經(jīng)歷了初步探索階段、理論指引階段以及推進(jìn)實(shí)施階段。

（1）初步探索階段（2002—2009年），主要是指在聯(lián)防聯(lián)控僅僅作為一種環(huán)保理念，而未寫入環(huán)保法律及各類規(guī)劃的時期。在仍以屬地管理模式為主的階段，也進(jìn)行了一些區(qū)域共同治理污染的探索。最早可以追溯到2002年發(fā)布的關(guān)于二氧化硫治理的文件《兩控區(qū)酸雨和二氧化硫污染防治“十五”計劃》[4]。此后，2002年粵港政府為推進(jìn)珠三角重污染天氣預(yù)警，改善空氣質(zhì)量，簽訂了《關(guān)于改善珠江三角洲空氣質(zhì)量的聯(lián)合聲明（2002—2010年）》等協(xié)議，兩地對區(qū)域大氣環(huán)境的共同努力，使得珠三角的空氣質(zhì)量得以改善。2008年長三角區(qū)域簽訂了《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作合作協(xié)議（2009—2010年）》，其中規(guī)定了區(qū)域共同加強(qiáng)重污染天氣預(yù)警，健全區(qū)域環(huán)境監(jiān)管與應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制。這一階段聯(lián)防聯(lián)控雖然未被正式提出，但這一理念已經(jīng)得到實(shí)踐并取得較好的效果。

（2）理論指引階段（2010—2013年），是指聯(lián)防聯(lián)控正式被提出并作為規(guī)定寫入各種環(huán)保文件的時期。2010年，環(huán)保部等制定了《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》，首次提出了聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的思想，指出把京津冀、長三角和珠三角作為大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的重點(diǎn)區(qū)域，全面推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控。這標(biāo)志著我國區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控新時期的到來。2012年國家批復(fù)并頒布了《重點(diǎn)區(qū)域重污染天氣預(yù)警“十二五”規(guī)劃》，第一次將聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制寫入五年規(guī)劃，并將重點(diǎn)區(qū)域數(shù)量擴(kuò)大到13個。2013年國務(wù)院出臺了《重污染天氣預(yù)警行動計劃》，提出要建立環(huán)渤海包括京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。這一階段聯(lián)防聯(lián)控以文件的形式被正式提出，并劃定了重點(diǎn)區(qū)域，制定了行動計劃和實(shí)施細(xì)則，為正式推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。

（3）推進(jìn)實(shí)施階段（2014年至今），主要指在聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制上升為國家文件后，由各方主體逐步推進(jìn)并實(shí)施的時期。2014年之前，聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制作為約束和指導(dǎo)區(qū)域重污染天氣預(yù)警工作的條款出現(xiàn)在了指導(dǎo)意見、行動計劃、實(shí)施細(xì)則等多項(xiàng)文件中。但其中有關(guān)聯(lián)防聯(lián)控的部分框架性規(guī)定仍然較多，并沒有制定詳細(xì)的路線圖及時間表，導(dǎo)致其可操作性較差[5]。隨著長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作方案、京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理攻堅行動方案的出臺以及呼之欲出的京津冀大氣環(huán)境保護(hù)局，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控正在走向深化、細(xì)化、實(shí)化的全面攻堅階段。

2.2 京津冀地區(qū)大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控實(shí)踐

京津冀地區(qū)是我國大氣污染最嚴(yán)重的區(qū)域之一，據(jù)京津冀三省市近五年來的《環(huán)境質(zhì)量公報》，該區(qū)域的大氣污染呈現(xiàn)出明顯的復(fù)合性、區(qū)域性特征，采取聯(lián)防聯(lián)控措施共同防治是目前高效治污的行之有效的方式。京津冀地區(qū)落實(shí)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控是高效治污的必然趨勢，打破了原有屬地管理的弊端，具有顯著的優(yōu)越性。對于京津冀地區(qū)來說，最重要的兩次大氣聯(lián)防聯(lián)控實(shí)踐分別是2008年北京奧運(yùn)會期間以及2014年APEC會議期間。

2008年北京奧運(yùn)會是京津冀地區(qū)第一次進(jìn)行大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的成功實(shí)踐。環(huán)保總局協(xié)同包括北京的6省市，成立北京奧運(yùn)會空氣質(zhì)量保障協(xié)調(diào)小組，保障奧運(yùn)期間的空氣質(zhì)量?！秺W運(yùn)會殘奧會北京空氣質(zhì)量保障措施》提出在實(shí)施北京市現(xiàn)階段控制大氣污染措施的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步落實(shí)奧運(yùn)會及殘奧會期間的空氣質(zhì)量保障措施。區(qū)域內(nèi)，以揚(yáng)塵、機(jī)動車尾氣、工業(yè)污染、燃煤污染為主要控制對象，通過區(qū)域聯(lián)動，在奧運(yùn)會前實(shí)施環(huán)境綜合治理，在奧運(yùn)會舉辦期間采取臨時污染減排措施。除污染減排措施外，6省市實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一執(zhí)法，對重點(diǎn)企業(yè)運(yùn)營進(jìn)行全面檢查，嚴(yán)防死守。經(jīng)過6省市的通力合作，奧運(yùn)會期間的空氣質(zhì)量得到了極大改善。據(jù)資料顯示，奧運(yùn)會期間的大氣污染物排放量與2007年同期相比降低了70%，主要大氣污染物的濃度水平平均下降了50%左右[6]。

2014年11月，在北京舉行了APEC會議。為保障會議期間北京市的空氣質(zhì)量，京津冀及周邊的山西、山東等共6省市啟動了共同治理模式，制定了《京津冀及周邊地區(qū)2014 年亞太經(jīng)濟(jì)合作組織會議空氣質(zhì)量方案》。方案決定，APEC期間，6省市內(nèi)重工業(yè)企業(yè)實(shí)行部分統(tǒng)一限產(chǎn)或停產(chǎn)；對機(jī)動車進(jìn)行限行，規(guī)定APEC期間城區(qū)道路和高速公路全天禁止“黃標(biāo)車”通行；此外，還采取了壓減燃煤、工業(yè)治污、清潔降塵等措施。京津冀及周邊地區(qū)大氣污染協(xié)作小組成立了會商制度，加大了會議期間減排工作的監(jiān)管力度。北京市環(huán)保局專門成立了APEC評估小組，對APEC會議期間污染物的減排情況，借助空氣質(zhì)量模型進(jìn)行模擬、測算，以便科學(xué)評估大氣污染物的減排效果及其產(chǎn)生的環(huán)境效益。結(jié)果顯示，會議期間，6省市實(shí)施的減排措施為保障會議期間良好的空氣質(zhì)量起到了顯著的作用[7]。

雖然聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制在奧運(yùn)會期間及APEC會議期間均起到了巨大作用，但是目前聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的實(shí)施只存在于臨時性的大事件，沒能形成區(qū)域大氣聯(lián)防聯(lián)控的長效機(jī)制。主要原因在于目前我國區(qū)域大氣聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的主體機(jī)構(gòu)仍然不穩(wěn)定，聯(lián)防聯(lián)控的聯(lián)動機(jī)制不健全且得不到有效保障。因此，區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制需要進(jìn)一步系統(tǒng)建立并長期實(shí)行。

3 大氣重污染預(yù)警區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控體系構(gòu)建

重污染預(yù)警區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制不是一種單一機(jī)制，而是由工作機(jī)制、聯(lián)動機(jī)制、協(xié)同機(jī)制多方面構(gòu)成。工作機(jī)制是指聯(lián)防聯(lián)控涉及的主體范圍的確定以及主體參與聯(lián)防聯(lián)控的機(jī)構(gòu)形式。聯(lián)動機(jī)制是指為了實(shí)現(xiàn)合作的目標(biāo)所建立的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制所需要的合作規(guī)則以及運(yùn)行程序的體系，為參與主體提供可操作的規(guī)定和方案，確保聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的運(yùn)行有規(guī)可循。協(xié)同機(jī)制則是指為保障主體之間的穩(wěn)定合作及聯(lián)動機(jī)制的順利進(jìn)行所建立的包括制度、利益、技術(shù)、資金等保障的一整套體系[8]。

3.1 聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制的構(gòu)建

大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的實(shí)施需要設(shè)立一個常態(tài)的工作機(jī)制。工作機(jī)制是將區(qū)域大氣污染所涉及的各政府及環(huán)保相關(guān)部門聯(lián)系起來的重要紐帶。

目前，京津冀地區(qū)為解決區(qū)域大氣污染問題，初步設(shè)立了一個政府合作組織機(jī)構(gòu)，即京津冀及周邊地區(qū)重污染天氣預(yù)警協(xié)作小組。該組織機(jī)構(gòu)包括京、津、冀、晉、魯、蒙、豫7省區(qū)市及環(huán)保部、國家發(fā)改委等8個部門。該協(xié)作小組每年組織制定并實(shí)施京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控重點(diǎn)工作，倡導(dǎo)7省市及8部委共同加強(qiáng)大氣污染治理。協(xié)作小組成立以后，針對動車尾氣排放、船舶及港口污染物排放等流動源印發(fā)實(shí)施了相關(guān)的協(xié)作治理工作方案，北京市、天津市分別與河北省主要城市簽訂了合作協(xié)議。2015年以來，該協(xié)作小組致力于編制《京津冀及周邊地區(qū)重污染天氣預(yù)警中長期規(guī)劃》，明確了京津冀及周邊地區(qū)空氣質(zhì)量改善的路線圖及時間表。

京津冀及周邊地區(qū)重污染天氣預(yù)警協(xié)作小組雖然在區(qū)域大氣污染合作治理方面起到了一定的作用，但仍處于霧霾聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制的初級階段，存在一些不足。首先，該協(xié)作小組構(gòu)造簡單，協(xié)作小組下設(shè)辦公室，并委托北京市環(huán)保局下設(shè)的大氣污染綜合治理協(xié)調(diào)處承擔(dān)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的具體聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)工作。該機(jī)構(gòu)的級別較低，權(quán)威性不足，不利于區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的整體實(shí)施。其次，該協(xié)作小組涉及的省市及部門較多，職責(zé)范圍并未細(xì)致劃分，使得大氣污染合作治理措施實(shí)施的操作性不能得到保證。最后，該協(xié)作小組的臨時性較強(qiáng)，未形成常設(shè)機(jī)構(gòu)，且法律地位并未明確，對于政策的編制、工作的部署等主要靠會議的形式來決定[9]。因此，該協(xié)作小組在工作過程中也會遇到較多的困難和挑戰(zhàn)。為進(jìn)一步加強(qiáng)京津冀地區(qū)霧霾聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制的運(yùn)行，必須改進(jìn)現(xiàn)有的京津冀及周邊地區(qū)重污染天氣預(yù)警協(xié)作小組，設(shè)立專門的京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)區(qū)域重污染天氣預(yù)警工作。

圖1為京津冀重污染天氣預(yù)警區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制設(shè)置框架。在國家層面，環(huán)境保護(hù)部內(nèi)部可設(shè)立負(fù)責(zé)區(qū)域大氣污染治理的下屬部門，如區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控管理部門，專門負(fù)責(zé)區(qū)域重污染天氣預(yù)警工作[10]。在區(qū)域?qū)用妫┙蚣降貐^(qū)內(nèi)部應(yīng)設(shè)立跨區(qū)域主體機(jī)構(gòu)，對本區(qū)域的大氣污染進(jìn)行專門管理，該機(jī)構(gòu)應(yīng)包括北京市、天津市、河北省政府以及各環(huán)保相關(guān)部門，并接受上級環(huán)保部大氣聯(lián)防聯(lián)控管理部門的管理和監(jiān)督。區(qū)域?qū)用嬷黧w機(jī)構(gòu)的職權(quán)應(yīng)高于京、津、冀地方政府，能夠直接調(diào)動各地方政府及部門的力量，采取區(qū)域統(tǒng)一的重污染天氣預(yù)警措施。為明確機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員的職責(zé)，可在主體機(jī)構(gòu)內(nèi)部下設(shè)決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)等子機(jī)構(gòu)，以利于職權(quán)分配，提高工作的效率及質(zhì)量。另外，為保障主體機(jī)構(gòu)工作的有效性，可設(shè)立專門的評估及監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對主體機(jī)構(gòu)工作的落實(shí)情況及實(shí)施效果進(jìn)行監(jiān)督及評價。從地方層面，京津冀三地應(yīng)在各自大氣環(huán)境管理部門內(nèi)部設(shè)立區(qū)域重污染天氣預(yù)警的部門，負(fù)責(zé)本地區(qū)的大氣治理工作，落實(shí)區(qū)域?qū)用嬷黧w機(jī)構(gòu)的政策措施，并定期與其他兩地大氣管理部門溝通協(xié)作。

圖1 京津冀重污染天氣預(yù)警區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制設(shè)置框架

3.2 聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)動機(jī)制的構(gòu)建

完整的聯(lián)動機(jī)制應(yīng)包括統(tǒng)一設(shè)計及規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測及預(yù)警、統(tǒng)一污染源管控、統(tǒng)一監(jiān)管及執(zhí)法、統(tǒng)一協(xié)調(diào)及考核。

3.2.1 統(tǒng)一加強(qiáng)重污染天氣防治頂層設(shè)計，創(chuàng)新區(qū)域空氣改善總體規(guī)劃

在區(qū)域重污染天氣聯(lián)合共治中，只有三地政府共同協(xié)商，合理進(jìn)行頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，才能為區(qū)域重污染天氣治理措施落到實(shí)處提供藍(lán)本。首先，京津冀地區(qū)應(yīng)統(tǒng)籌考慮區(qū)域大氣環(huán)境承載力、交通現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)布局、能源結(jié)構(gòu)和三地發(fā)展的不同訴求等因素，突出設(shè)計的整體性、全面性、協(xié)同性及聯(lián)動性。京津冀地區(qū)應(yīng)統(tǒng)一編制區(qū)域空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)計劃及規(guī)劃，共同行動，協(xié)作治污。應(yīng)針對重污染天氣形成的機(jī)制，明確目標(biāo)，劃分重點(diǎn)領(lǐng)域及任務(wù)，統(tǒng)一環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)管措施。目前京津冀地區(qū)已經(jīng)制定《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》、京津冀“十三五”規(guī)劃等，其中均提出要強(qiáng)化大氣污染的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。在現(xiàn)有整體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，京津冀三地應(yīng)隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的新形勢以及空氣質(zhì)量的新變化，不斷進(jìn)行聯(lián)合會商，制定動態(tài)規(guī)劃，適應(yīng)新的重污染天氣預(yù)警要求。

3.2.2 統(tǒng)一區(qū)域空氣監(jiān)測數(shù)據(jù)共享，聯(lián)合發(fā)布空氣污染預(yù)警信息

截止目前，覆蓋全國的環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)建成。為保證區(qū)域大氣聯(lián)防聯(lián)控的實(shí)時性，京津冀地區(qū)應(yīng)建立信息共享平臺，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)的共享[11]。為真正發(fā)揮信息共享平臺的作用，京津冀地區(qū)可在大氣監(jiān)測數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)上，建立區(qū)域空氣質(zhì)量模擬系統(tǒng)，對空氣質(zhì)量發(fā)展態(tài)勢、污染物組成、重點(diǎn)污染源及所在地區(qū)進(jìn)行預(yù)測分析，并結(jié)合空氣預(yù)警系統(tǒng)，及時發(fā)布空氣預(yù)警信息，制定相應(yīng)的預(yù)警響應(yīng)機(jī)制。

京津冀地區(qū)六個城市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)重污染天氣預(yù)警分級標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，這為區(qū)域重污染天氣統(tǒng)一預(yù)警提供了基礎(chǔ)。應(yīng)進(jìn)一步統(tǒng)一京津冀全區(qū)域的空氣污染預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，消除區(qū)域應(yīng)急措施聯(lián)動的操作性障礙，保證在重污染天氣侵襲之前，合理擴(kuò)大預(yù)警范圍，加大應(yīng)急響應(yīng)力度。為提高預(yù)警及應(yīng)急措施對于減輕大氣污染的作用，可在京津冀乃至周邊區(qū)域搭建環(huán)保、氣象等部門參與的區(qū)域空氣重污染預(yù)警會商平臺，最終形成聯(lián)合預(yù)警長效機(jī)制。

3.2.3 統(tǒng)一加強(qiáng)大氣污染源管控，降低區(qū)域污染物排放總量

當(dāng)前，區(qū)域大氣環(huán)境問題出現(xiàn)的根本原因是大氣污染物排放超過了大氣環(huán)境容量[12]。京津冀地區(qū)大氣污染的主要污染源包括燃煤、機(jī)動車尾氣、工業(yè)生產(chǎn)、建筑揚(yáng)塵等，必須同時加大多種污染源的減排力度，才能從根本上減少區(qū)域內(nèi)大氣污染物濃度。京津冀地區(qū)污染源管控系統(tǒng)框架如圖2所示。未來京津冀地區(qū)應(yīng)在《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)重污染天氣預(yù)警行動計劃實(shí)施細(xì)則》和《京津冀重污染天氣預(yù)警強(qiáng)化措施（2016—2017年）》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大京津冀及周邊地區(qū)大氣污染傳輸通道治理力度。另外，京津冀地區(qū)除控制污染物排放外，還應(yīng)充分利用經(jīng)濟(jì)推手，盡快建立區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的排污權(quán)交易市場，擬定配套制度和法律法規(guī)，制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)管措施，推動區(qū)域內(nèi)企業(yè)間積極進(jìn)行排污交易[13]。若短期在區(qū)域內(nèi)建立統(tǒng)一排污權(quán)交易市場難度較大，可以先在部分城市試點(diǎn)，再逐步延伸至整個區(qū)域，建立起全區(qū)域范圍的排污權(quán)交易市場。

圖2 京津冀地區(qū)污染源管控系統(tǒng)框架

3.2.4 統(tǒng)一建立區(qū)域環(huán)保監(jiān)管體系，完善區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制

為保證京津冀地區(qū)聯(lián)合監(jiān)管及聯(lián)動執(zhí)法的實(shí)施及有效性，一方面，應(yīng)統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)的監(jiān)測、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一的環(huán)境違法評價體系，對環(huán)境違法的嚴(yán)重程度進(jìn)行等級劃分，針對不同等級制定相應(yīng)的處罰力度；另一方面，應(yīng)建立跨區(qū)域的環(huán)境監(jiān)管機(jī)制，推進(jìn)建立區(qū)域網(wǎng)格化、精細(xì)化監(jiān)管體系，真正消除目前管理不精細(xì)、責(zé)任不明晰的問題。

在京津冀重污染天氣預(yù)警聯(lián)合執(zhí)法方面，首先，應(yīng)盡快廢除地方法律法規(guī)中與區(qū)域聯(lián)動執(zhí)法不適應(yīng)的條款，對接現(xiàn)有的區(qū)域性法律法規(guī)，使得聯(lián)動執(zhí)法有唯一法律可依，避免發(fā)生沖突，提高執(zhí)法效率。其次，應(yīng)繼續(xù)加大聯(lián)合執(zhí)法范圍及力度，將聯(lián)動執(zhí)法范圍擴(kuò)大至各類污染源及更多領(lǐng)域。另外，目前北京市已初步設(shè)立了一支50人的環(huán)保警察隊(duì)伍，負(fù)責(zé)環(huán)保領(lǐng)域重大敏感或跨區(qū)域執(zhí)法活動的執(zhí)法保障，重大案件的現(xiàn)場處置及案件偵查等工作。津冀兩地應(yīng)仿照北京市，建立各自屬地的環(huán)保警察，并將三地環(huán)保警察聯(lián)合起來，形成區(qū)域環(huán)保警察隊(duì)伍，為區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法工作提供保障。

3.2.5 統(tǒng)一區(qū)域政府主體協(xié)調(diào)機(jī)制，建立落實(shí)政府環(huán)境績效考核

京津冀三地發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)矛盾決定了區(qū)域大氣聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制實(shí)施過程中不可避免地存在復(fù)雜的主體協(xié)調(diào)問題?，F(xiàn)有的協(xié)調(diào)機(jī)制仍停留在會商、討論的層面，沒有形成系統(tǒng)及體系，松散性較強(qiáng)，使得協(xié)調(diào)工作成本高、效率低。京津冀應(yīng)在現(xiàn)有機(jī)制的基礎(chǔ)上，提升協(xié)調(diào)機(jī)制的可操作性，充分考慮三地發(fā)展需求，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、資金橫向轉(zhuǎn)移以及技術(shù)幫扶等協(xié)調(diào)工作的落實(shí)，形成主體協(xié)調(diào)長效機(jī)制。

為提升各地政府合作治污的積極性，應(yīng)盡快完善和改進(jìn)目前的政府績效考核機(jī)制。首先，需要重構(gòu)現(xiàn)有的政府績效考核機(jī)制，加快政府績效從經(jīng)濟(jì)指標(biāo)向環(huán)保轉(zhuǎn)換。其次，提高政府考核機(jī)制中公眾話語權(quán)的比重。以天津市為例，《天津市區(qū)縣績效考評工作實(shí)施方案》中公眾評議占比為30%，其中企業(yè)問卷及居民問卷占50%，因此，居民在績效評價中的比重為15%，話語權(quán)比較有限。另外，應(yīng)將環(huán)境績效考核機(jī)制與環(huán)境問責(zé)機(jī)制相結(jié)合，將環(huán)保責(zé)任具體落實(shí)到人，以確保相關(guān)人員依法辦事，讓公眾真正感受到環(huán)境污染治理效果。

綜上分析可知，京津冀地區(qū)應(yīng)建立完善的重污染天氣預(yù)警聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)動機(jī)制，如圖3所示。聯(lián)動機(jī)制涉及的各方面不是各自孤立的，而是相互影響，共同作用。首先，頂層設(shè)計及規(guī)劃的過程需要包括統(tǒng)一監(jiān)測及預(yù)警、統(tǒng)一污染源管控、統(tǒng)一監(jiān)管及執(zhí)法、統(tǒng)一協(xié)調(diào)及考核等各方面的內(nèi)容。而聯(lián)動機(jī)制所涉及的幾個方面又各自有一定的相互關(guān)系，如監(jiān)測及預(yù)警是污染源管控的基礎(chǔ)，監(jiān)管及執(zhí)法對污染源管控起到監(jiān)督促進(jìn)的作用。主體協(xié)調(diào)與政府考核及監(jiān)督的結(jié)果又可以作為信息反饋給頂層設(shè)計及規(guī)劃。因此，聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)動機(jī)制是一個系統(tǒng)的閉環(huán)機(jī)制，需要在實(shí)踐的過程中不斷通過反饋而改進(jìn)。

圖3 京津冀重污染天氣預(yù)警聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)動機(jī)制

3.3 聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建

協(xié)同機(jī)制用于協(xié)調(diào)各方利益主體，是保證聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制正常運(yùn)行的關(guān)鍵。聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同機(jī)制的建立要綜合考慮各方面的因素，完善的制度、利益、技術(shù)及資金協(xié)同機(jī)制是區(qū)域大氣聯(lián)防聯(lián)控正常實(shí)施的關(guān)鍵。

3.3.1 制度協(xié)同

制度協(xié)同主要是指為聯(lián)防聯(lián)控運(yùn)行所制定的配套的制度體系。目前，京津冀地區(qū)為防治重污染天氣已經(jīng)建立一系列的制度。2014—2016年，京津冀出臺了《北京市重污染天氣預(yù)警條例》《天津市重污染天氣預(yù)警條例》及《河北省重污染天氣預(yù)警條例》，對各自大氣污染的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)及防治與處罰措施等進(jìn)行了規(guī)定。2016年，京津冀地區(qū)印發(fā)了《京津冀重污染天氣預(yù)警強(qiáng)化措施（2016—2017）》，對區(qū)域重污染天氣預(yù)警的任務(wù)進(jìn)行分解細(xì)化。首先，京津冀三地各自制定的重污染天氣預(yù)警相關(guān)制度，缺乏可操作性及區(qū)域統(tǒng)一性，應(yīng)盡快聯(lián)合制定京津冀地區(qū)《重污染天氣預(yù)警法》實(shí)施細(xì)則或《京津冀區(qū)域重污染天氣預(yù)警條例》，作為區(qū)域大氣污染合作治理的法律保障及制度基礎(chǔ)。其次，目前三地執(zhí)行的大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)層次較多，不利于統(tǒng)一管理。因此，在今后的發(fā)展中應(yīng)盡力協(xié)調(diào)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，目前河北省相較于北京、天津的標(biāo)準(zhǔn)仍然稍顯寬松，應(yīng)進(jìn)一步嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)[14]。監(jiān)管及執(zhí)法力度直接影響制度的落實(shí)。京津冀地區(qū)應(yīng)完善聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管、執(zhí)法等配套制度，建成精細(xì)化管理模式，實(shí)行網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系。在區(qū)域內(nèi)實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法，杜絕區(qū)域內(nèi)的環(huán)境違法行為，為改善區(qū)域空氣質(zhì)量提供有力保障。

3.3.2 利益協(xié)同

為了使各政府主體能夠突破行政壁壘，跳出自身利益，真正做到落實(shí)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，就必須有完善的利益協(xié)同機(jī)制。為了合理配置區(qū)域內(nèi)的有效資源，必須明確三地的利益訴求，據(jù)此建立合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，為合理分配區(qū)域內(nèi)主體利益提供法律依據(jù)。應(yīng)研究并制定能協(xié)調(diào)各方利益的分配方法，合理分配大氣聯(lián)防聯(lián)控過程帶來的利益。京津冀三地可以建立利益協(xié)調(diào)小組，小組成員包含京津冀三地的代表，通過表達(dá)自身的利益需求、協(xié)調(diào)各方利益，并結(jié)合三地的實(shí)際情況，制定出綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)保等因素的利益分配方法。針對分配過程中難以解決的沖突，還應(yīng)完善一系列利益補(bǔ)償機(jī)制，如將區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控生態(tài)補(bǔ)償確定為區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制[15]。

3.3.3 技術(shù)協(xié)同

區(qū)域性的大氣污染比一般的環(huán)境問題更復(fù)雜，因此，京津冀地區(qū)應(yīng)構(gòu)建一個區(qū)域性的重污染天氣預(yù)警科研中心或大氣污染聯(lián)防聯(lián)控研究中心，利用大數(shù)據(jù)、計量模型等資料及工具，對大氣污染相關(guān)問題進(jìn)行研究?？蒲兄行膽?yīng)針對區(qū)域大氣污染的成因溯源、源解析問題進(jìn)行研究，在目前京津冀細(xì)顆粒物源解析的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化至不同行業(yè)，分析不同行業(yè)對于大氣污染的貢獻(xiàn)率，編制區(qū)域細(xì)顆粒物排放清單，掌握重污染天氣的形成機(jī)制。完善區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測及模擬系統(tǒng)。京津冀地區(qū)可以在現(xiàn)有空氣監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，借助空氣質(zhì)量模擬系統(tǒng)對區(qū)域空氣質(zhì)量進(jìn)行評估及預(yù)測[12]。模擬系統(tǒng)的預(yù)測結(jié)果可與預(yù)警機(jī)制相結(jié)合，提高預(yù)警的準(zhǔn)確性?？蒲兄行膽?yīng)建立一個專門的環(huán)境治理費(fèi)用效益評估小組，對區(qū)域重污染天氣預(yù)警聯(lián)防聯(lián)控的成本及收益進(jìn)行量化，并制定出區(qū)域內(nèi)不同主體利益分配方法，明確利益分配的依據(jù)，盡量保證大氣污染合作治理的各參與方的利益均衡。

3.3.4 資金協(xié)同

治理區(qū)域大氣污染，改善京津冀地區(qū)整體空氣質(zhì)量，真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，為環(huán)境保護(hù)提供堅實(shí)的財政支持及資金保障。環(huán)保資金投入是環(huán)保事業(yè)順利開展的物質(zhì)基礎(chǔ)。京津冀三地在不斷提高本地環(huán)保資金的基礎(chǔ)上，還應(yīng)共同出資建立區(qū)域生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金，體現(xiàn)新時期京津冀環(huán)保一體化的要求。然而目前環(huán)保專項(xiàng)資金仍然存在資金機(jī)構(gòu)欠合理、分配方法不完善等問題，應(yīng)進(jìn)一步提高大氣污染治理投入在環(huán)保專項(xiàng)資金中的比重，并設(shè)立資金管理或?qū)徲嬓〗M，保證資金發(fā)揮應(yīng)有的效益[17]。除政府財政支出外，還可以建立企業(yè)或個人治理重污染天氣的資金投入機(jī)制。京津冀地區(qū)大氣主要污染源為工業(yè)、燃煤及機(jī)動車污染等[18]，可通過對排污企業(yè)征收排污費(fèi)、對機(jī)動車車主征收汽車尾氣排放費(fèi)等方式，鼓勵企業(yè)及個人承擔(dān)環(huán)保責(zé)任。京津冀地區(qū)可結(jié)合利益補(bǔ)償機(jī)制建立生態(tài)補(bǔ)償資金，通過資金補(bǔ)償?shù)姆绞教岣吒骼嬷黧w的環(huán)保積極性，履行環(huán)保義務(wù)。

圖4 京津冀地區(qū)重污染天氣預(yù)警聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制系統(tǒng)框架

綜上分析，京津冀地區(qū)重污染天氣預(yù)警聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的系統(tǒng)框架如圖4所示。聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制包括工作機(jī)制、聯(lián)動機(jī)制及協(xié)同機(jī)制三個部分。工作機(jī)制應(yīng)從中央層面、區(qū)域?qū)用嬉约暗胤綄用孀陨隙陆⑾到y(tǒng)的機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮其頂層設(shè)計、統(tǒng)籌規(guī)劃的職能；聯(lián)動機(jī)制包括統(tǒng)一設(shè)計及規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測及預(yù)警、統(tǒng)一污染源管控、統(tǒng)一監(jiān)管及執(zhí)法、統(tǒng)一協(xié)調(diào)及考核等方面的相互作用；協(xié)同機(jī)制包括制度保障、利益保障、技術(shù)保障及資金保障等機(jī)制的共同作用。而工作機(jī)制、聯(lián)動機(jī)制及協(xié)同機(jī)制三個方面也通過相互影響及反饋形成一個閉環(huán)統(tǒng)一的整體，共同為重污染天氣預(yù)警聯(lián)防聯(lián)控提供理論基礎(chǔ)及系統(tǒng)框架。

4 結(jié)語

京津冀地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，電力、鋼鐵、化工業(yè)等工業(yè)及外來人口在此集聚，排放的污染物大大超過了環(huán)境的承載力，加之不利的地形條件、氣象條件等，使得該地區(qū)大氣污染嚴(yán)重，且復(fù)合性、區(qū)域性特點(diǎn)突出。為快速、有效地治理京津冀地區(qū)的大氣污染，關(guān)鍵是盡快認(rèn)清協(xié)同治理污染的迫切性，從工作機(jī)制、聯(lián)動機(jī)制及協(xié)同機(jī)制多層面建立并完善區(qū)域重污染天氣預(yù)警聯(lián)防聯(lián)控長效機(jī)制。只有通過各方利益主體的共同努力，才能盡快低成本、高效率地減少區(qū)域重污染天氣發(fā)生，解決區(qū)域大氣污染問題，保障京津冀地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速發(fā)展。

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