李向東

城市軌道交通PPP車公里付費模式研究

李向東

（中交鐵道設計研究總院有限公司，北京 100088）

城市軌道交通建設成本高、投資需求大、公益性強，運營維護需要不斷的資金保障，而由政府主導的傳統(tǒng)資金籌措模式顯然已不能適應城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展要求的背景下，論述PPP融資方式的優(yōu)勢。通過3種PPP付費模式的比較，闡明可行性缺口補助可作為城市軌道交通最佳付費模式的根據(jù)。提出可行性缺口補助模式中最新“車公里”付費模式的計算方法，詳述其關鍵參數(shù)的涵義及獲取方法。在前提和邊界條件一致的情況下，分別計算影子票價、車公里、財政部財金[2015]21號文3種可行性缺口補助模式下的政府補貼額，對比分析3種方法各自的優(yōu)缺點，為各地政府選擇合理的可行性缺口補助支付方式提供借鑒。

城市軌道交通；PPP；可行性缺口補助；付費模式；車公里；影子票價；年度補貼

近年來，我國城市軌道交通快速發(fā)展，國家已批準43個城市的《城市軌道交通建設規(guī)劃》，規(guī)劃總里程超過10 000 km，年度投資總規(guī)模達到3 000億元，根據(jù)“十三五”規(guī)劃，到2020年我國投入運行的城市軌道里程要超過6 000 km。軌道交通建設成本高、投資需求大、公益性強，運營維護也需要持續(xù)的資金保障，傳統(tǒng)由政府主導的資金籌措模式顯然已不適應軌道交通可持續(xù)發(fā)展的要求。

1 城市軌道交通PPP資金籌措方式的提出

城市軌道交通的傳統(tǒng)投融資模式一般是政府組建一家軌道交通建設運營管理公司，該公司憑借政府信用和財政收入作為擔保獲得商業(yè)銀行貸款，并完成項目建設的全過程管理，項目建成后交給其下轄的運營分公司運營[1]。項目的融資成本、建設資金的缺口、運營過程的補虧都得由政府承擔。這種融資模式無疑加重了政府負擔，使政府面臨城市軌道交通建得越多，財政負擔越重的怪圈，無法調度政府的積極性，更不能滿足日益發(fā)展的社會經(jīng)濟的需要，在一定程度上制約了城市軌道交通的良性發(fā)展。在此背景下，2014年12月國家發(fā)展改革委發(fā)改投資[2014]2724號在《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》[2]中提出讓社會資本特別是民間投資進入一些具有自然壟斷性質、過去以政府投資為主導的領域。財政部在財金[2014] 76號《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》[3]中明確提出，今后政府和社會資本合作的PPP（public-private partnership）模式應作為城市軌道交通投融資的重要模式。

2 PPP新型資金籌措模式的優(yōu)缺點

PPP模式20世紀80年代起源于英國[4]，當時英國政府經(jīng)營管理的公共基礎設施如地鐵、自來水等，資金短缺，難以為繼，于是政府與私人承包商簽訂了長達幾十年的協(xié)議，授權私人承包商代替政府建設并運營公共基礎設施以向公眾提供服務。所謂的PPP，關鍵是社會資本的介入，社會資本作為一個能夠獨立承擔風險和獨立運營的資本個體，它與政府公共服務之間形成契約關系，換句話說，就是由政府購買公共服務。但公共服務的標準是無上限的，最終追求的模式是公共服務能夠長期運營下去，不給政府、公眾、社會資本造成資不抵債、無以為繼的遺憾。所以對一個產(chǎn)業(yè)來講，如果產(chǎn)業(yè)能長期持有（公共服務沒辦法關閉），必須做到政府的負擔越來越小，社會運營商的運行負擔也不能太大，這就需要找到一個讓三方都能夠接受的平衡點，PPP就是從這個角度推廣出來的模式，是個創(chuàng)新的投融資模式，其核心是政府與社會資本基于某個項目形成雙贏或多贏的合作，能夠讓這個產(chǎn)業(yè)長期可持續(xù)地發(fā)展下去，能夠讓各參與方都受益。

我國首個城市軌道交通項目的PPP模式是在北京地鐵4號線的應用。2006年4月，北京市基礎設施投資有限公司代表北京市政府與京港地鐵公司（PPP特許公司）就北京地鐵4號線簽署了《特許經(jīng)營協(xié)議》、《資產(chǎn)租賃協(xié)議》等法律文件[5]，且通過了國家發(fā)展改革委、國家商務部的核準批復。該PPP項目的成功應用起到了引領作用，并在國發(fā)[2014]43號文推動下近年來迅速在全國普及。

目前流行的PPP通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過預設的付費模式獲得合理投資回報；政府通過特許經(jīng)營權、合理定價、財政補貼等事先公開的合同條款，使投資者獲得長期穩(wěn)定收益。政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監(jiān)管，以保證公共利益最大化[6]。PPP模式實現(xiàn)了政府角色從決策者和投資者向合作者、監(jiān)督者和管理者的轉變，擴大了項目資金來源，緩解了政府財政壓力，提高了財政運行效率，具有十分明顯的優(yōu)勢。

PPP的資金籌措模式雖然有助于政府降低債務、將部分風險轉移給社會資本，提高效率。但它不是萬能的，其主要還是解決政府建設期財政出資壓力，進入運營期后，政府支出負擔相比較傳統(tǒng)“資本金+銀團貸款”模式反而可能更重，仍然存在一定的財政風險。這主要是由于PPP項目投資回報相對公共主體融資成本而言較高，目前國內已簽約的PPP項目投資內部收益率一般都在6%～8%，但目前貸款利率不超過5%，地方債的利率不超過4%。政府采用PPP后，社會資本投資在建設期不體現(xiàn)在政府的資產(chǎn)負債表內，這只是拉長了義務期限，在一定程度上解決期限錯配問題。運營期由于較高的投資收益率控制，政府補貼未必較傳統(tǒng)“資本金+銀團貸款”模式的資金成本低。因此，政府在選擇PPP項目時，應嚴格實施物有所值評價和財政承受能力論證，在當年一般公共預算支出的10%范圍內合理安排PPP項目序列，同時進行多個PPP項目時需綜合考慮財政承受能力[7]。

3 PPP的3種付費模式

付費，通俗地說就是花錢。坐公交車或者飛機、地鐵，乘客要購票；用水用電要購買；汽車上高速公路要收過路費等都是付費的表象。對于城市軌道交通之類的公共交通工程，付費就是花錢購買軌道交通服務。誰是付費的主體呢？按照誰獲益誰付費的原則，乘客付費天經(jīng)地義，也最合理?？墒浅丝透顿M的票價里能負擔起軌道交通龐大的建設成本和運營費用么？很明顯，如果按此制定票價，普通大眾就會因無法承受高昂的票價而無法享受軌道交通帶來的便捷服務了。作為公共服務的城市軌道交通，政府必須從其財政收入中拿出一部分資金來購買服務以維持公共交通的長期運營，保障公眾的正常出行，提高整個社會的運行效率，這就是政府付費。

付費模式是政府和社會資本合作的重要基礎。其關系到PPP項目的風險分配和收益回報，因而是政府和社會資本關注的核心問題，也是PPP項目合同中最為關鍵的條款[8]。實踐中，需要根據(jù)各方的合作預期和承受能力，結合項目所涉及的行業(yè)、運作方式等實際情況，因地制宜地合理選擇付費模式。常見的付費模式見圖1。

圖1 三類付費模式

3.1 政府付費

政府付費（government payment）是指政府直接購買公共產(chǎn)品和服務。如城市綜合管廊、市政綠化、河道治理等一般難以采用其他付費模式的項目都采用這種模式。

3.2 使用者付費

使用者付費（user charges）是指由消費用戶或使用者直接購買公共產(chǎn)品和服務。特許公司直接從用戶處收取費用，以回收項目的建設和運營成本并獲得合理收益。如貸款修建需收費的高速公路、橋梁、供電、供水、供熱、供氣等公用設施項目通常都采用使用者付費模式。誰使用誰付費，其成本及收益都計算在公共服務的單價內，用戶按使用量向提供服務的PPP公司付費。

3.3 可行性缺口補助

可行性缺口補助（viability gap funding）是指消費用戶或使用者付費不足以滿足特許公司成本回收和合理回報時，由政府給予特許公司一定數(shù)額的經(jīng)濟補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分。在項目運營補貼期間，政府承擔部分直接付費責任。

4 最佳付費模式是可行性缺口補助

在PPP的3種付費模式中，政府承擔的責任有明顯的不同。政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責任，費用均由使用者負擔；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任。城市軌道交通項目由于其初始投資額大、后期運營成本高，票務收入和非客運服務收益顯然難以覆蓋社會資本的投入及其合理利潤，而在可行性缺口補助付費模式下政府的職責主動、靈活、可以浮動，包括投資入股、投資補助、價格補貼、土地收益、優(yōu)惠貸款等。根據(jù)我國的多年實踐，可行性缺口補助是政府付費模式與使用者付費的結合，是我國城市軌道交通PPP付費的最佳模式。

5 “車公里”是可行性缺口補助模式中的最新模式

對于采用PPP模式的軌道交通項目，政府可行性缺口補助目前有三種計算模式：1）以運輸客流量為基礎指標的“影子票價付費模式”；2）根據(jù)列車運營里程為基礎指標的“車公里付費模式”；3）根據(jù)財政部財金[2015]21號文《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》[8]第十六條規(guī)定的合理利潤扣除每年使用者付費，作為可行性缺口補助的方法。

“影子票價付費模式”：影子票價指的是在保證政府和社會資本認可的項目總投資內部收益率IRR的前提下，依據(jù)預測客流量，PPP特許公司收回投資并獲取合理回報的期望平均人次票價。在客流合理的情況下，當實際票價低于影子票價時，政府給予缺額補貼，當實際票價高于影子票價時，政府與投資人按照約定比例分成。在實際票價固定不變的情況下，該種方式往往運營初期客流量小，可行性缺口補助額較少；隨著客流量的增加，可行性缺口補助金額反而會增加，總體呈現(xiàn)“前少后多”的趨勢[9]。這種模式適用于路網(wǎng)基本成型、前期客流預測準確可信的城市，如遇較大的客流波動，將影響影子票價的合理性。

“車公里付費模式”：“車公里”是軌道交通列車運營里程的計量單位，即單位車輛運行1公里，與鐵路的運營計量單位“噸公里”很近似。前者是指單位車輛運量，后者是指單位貨物運量?！败嚬飻?shù)”是一定時期內全部列車車輛運營里程的總和[10]?！败嚬铩备顿M模式由北京市基礎設施投資有限公司最早提出，具有四大優(yōu)勢：1）度量更準確。政府關注的重點是特許經(jīng)營者向社會提供合格的公共交通運輸服務的數(shù)量，即列車服務兌現(xiàn)率。車公里數(shù)作為指標具有很強的度量準確性，在前期投標階段，政府與社會投資人容易達成一致。2）可預測性強。在城市軌道交通服務標準確定的情況下，列車車公里數(shù)更多受制于政府對地鐵列車發(fā)車間隔的要求，在一定時期內可保持相對穩(wěn)定，年車公里數(shù)相對穩(wěn)定。3）受客流變化影響小，穩(wěn)定性好。在一定發(fā)車間隔條件下，由于地鐵列車實際載客數(shù)量具有較大彈性范圍，在一個相當大的客流變化幅度內，列車車公里數(shù)仍可保持穩(wěn)定，采用車公里計價模式可有效化解客流預測風險的影響。車公里數(shù)量對客流變化具有一定包容性，受客流變化影響小，從而降低客流預測風險，可減少政府與社會投資人之間的博弈。4）政府補貼前期少，后期逐步增多，與政府財政收入增長趨勢相符，降低政府當期壓力。這種機制的缺點是對特許公司提高運營服務水平缺乏鼓勵作用。

財政部財金[2015]21號文模式：根據(jù)財政部財金[2015]21號《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的規(guī)定方法計算：即政府每年直接付費數(shù)額為社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現(xiàn)值）加上年度運營成本和合理利潤，扣除每年使用者付費的數(shù)額作為可行性缺口補助額，該模式的優(yōu)點是各年政府補貼額計算簡單明了，經(jīng)濟含義明確；將政府補貼聚焦建設投資、運營成本、重置更新等社會投資人掌控于投資項目上，在一定程度上減少了票價、客流等不確定性因素帶來的影響，但對于重置投資或增購車輛投資等較多年份，政府補貼額支出較大，增加個別年份政府支出負擔；同時該機制沒有考慮動態(tài)的現(xiàn)金流計算社會投資人合理收益，經(jīng)濟指標不直觀。

綜上可以看出，“車公里”付費模式是約定車公里服務費價格，而“影子票價”是根據(jù)雙方協(xié)議客流量約定的平均人次票價。“車公里”受客流影響小，指標涵義清晰，政府各級部門容易理解、接受度高，是目前國內創(chuàng)新的可行性缺口補助模式，具有很高的研究價值。

6 “車公里”付費模式的計算

政府各年補貼額即為項目達到相應收益預期而需由政府向PPP公司提供的可行性缺口補助。政府各年補貼額的確定是車公里付費模式的核心，是關系PPP項目成功的關鍵因素，必須加以重點研究。

6.1 政府年度補貼額的確定

對于每個運營年度，政府向PPP特許公司提供的補貼額可用以下公式計算[11]：

政府補貼額=約定車公里數(shù)×約定車公里服務費價格+∑其他補貼–∑各項收入 （1）

∑其他補貼=實際車公里補貼調整額+專項補貼（2）

∑各項收入=基準客運收入+超額客運收入政府分成+基準非客運服務收入+超額非客運服務收入政府分+基準非客運服務收入+超額非客運服務收入政府分（3）

以上公式中的各項內容詳細說明如下。

6.1.1 約定車公里數(shù)

年度約定車公里數(shù)是計算政府向特許公司支付年度政府補貼的基礎依據(jù)，系初步設計確定的行車組織計劃車公里數(shù)。年度約定車公里數(shù)為年度載客里程與年度空駛里程之和?！澳甓容d客里程”為年度載客列車始發(fā)站至終到站之間的行駛里程總和?！澳甓瓤振偣铩笔悄甓雀鞣N空駛里程的總和，包括兩端折返線間的里程、車輛段（場）聯(lián)絡線的里程和正線空駛里程及軌道車空駛里程、為運營業(yè)務放空到某站（段）的預備車里程、軌道兼通勤車里程等。

通常情況，雙方在特許運營期各年度的約定車公里數(shù)不再變動，這是前期招商的必要前提；如遇特殊情況，則約定車公里數(shù)可進行必要調整。

6.1.2 約定車公里服務費價格

約定車公里服務費價格是指在PPP特許合同中約定的單位運營里程價格，按“元/車公里”計量。其前身是初始車公里服務費價格，社會資本在參與PPP投標后根據(jù)項目情況和自身財務能力首先自行計算各自的初始車公里服務費價格，在PPP投標過程中根據(jù)競爭激烈程度自由競價，中標后，初始車公里服務費即成為約定車公里服務價格。確定初始車公里服務費定價的主要方法是：建立折現(xiàn)現(xiàn)金流財務模型，基于項目建設成本、特許經(jīng)營期、約定車公里數(shù)，及政府和社會資本認可的全投資內部收益率（IRR），計算項目公司收回成本及獲取合理回報下，向政府提供1車公里的運營服務所應收取的價格[12]。

建設成本指由省級發(fā)改委批復的城市軌道交通項目的初步設計概算總額，包括工程費用、工程建設其他費用、預備費、車輛購置費、建設期利息、鋪底流動資金。建設成本受項目物價水平影響，要求項目初步設計概算批復的工程價格水平應與PPP招標年價格水平一致。如某項目2014年初設批復，直到2016年才開展PPP招標，原則上該項目的建設成本應按2016年價格水平重新測算。

全投資財務內部收益率IRR（internal return rate）是在項目計算期內各年凈現(xiàn)值（現(xiàn)金流入扣減現(xiàn)金流出）累計值為零的折現(xiàn)率，從經(jīng)濟含義看，內部收益率不同于項目初始投資的收益率，它是反映項目自身盈利能力的指標，即項目占用的未回收資金（不含逐年已回收可作它用的資金）的獲利能力。對于城市軌道交通等非常規(guī)混合投資項目，項目生命周期內往往會追加投資，發(fā)生大修理費用，可能會造成項目凈現(xiàn)金流量的符號在計算期內變化多次，此時計算出的IRR可能存在多個正實數(shù)根，可以采用凈現(xiàn)值指標判斷項目財務可行性。

6.1.3 基準客運收入

指投標階段以預測客流量為基準（各年補貼支付階段以實際客流量為準），政府與社會資本約定的客運收入?！盎鶞士瓦\收入”是對特許公司需達到客運收入的基本要求[12]。

基準客運收入=預測客流量×實際人次票價額（4）

或：

基準客運收入=預測客流量×平均運距×平均運價率 （5）

此處采用“預測客流量”，體現(xiàn)了特許公司對客流風險的承擔。如項目實際客流量不及預測客流量，則其間客運收入的差額損失由特許公司承擔；如實際客流量超出預測客流量，超出部分的客運收入由政府和特許公司共享。由于項目客流發(fā)展主要受制于政府方所確定的項目規(guī)劃布局，以及沿線發(fā)展規(guī)劃，在超額客運收入分成機制方面，超出越多，特許公司分成比例越小，但總體上客流量越大，特許公司收入越高。此機制設計，有利于促進政府不斷優(yōu)化沿線交通，疏導各種公關交通體系，提高項目客流量，也有利于促進特許公司不斷提高項目客運服務水平，吸引客流，實現(xiàn)雙贏。

6.1.4 超額客運收入政府分成

指實際客流量大于預測客流量時引起的超額客運收入，按照約定所增加的政府分成。

6.1.5 基準非客運服務業(yè)務收益

年度基準非客運服務業(yè)務收益是政府對特許公司提出的項目非客運業(yè)務收益應達到的基本要求，對于超出基準部分，政府和特許公司按照約定比例分紅。

6.1.6 超額非客運業(yè)務收入政府分成

指運營年度實際非客運服務業(yè)務收益大于基準非客運服務業(yè)務收益時，按照約定所增加的政府分成。

6.1.7 實際車公里補貼調整額

指特許期內根據(jù)實際運營情況，政府對特許公司的實際車公里與約定車公里之間的差異所進行的補償。可用下式計算補貼調整額：

車公里變化調整額=車公里可變成本單價×（當年有效車公里數(shù)–當年約定車公里數(shù)）（6）

當年有效車公里數(shù)以統(tǒng)計的實際車公里數(shù)為依據(jù)，并按以下方法進行調整確定：如當年實際統(tǒng)計車公里數(shù)少于約定車公里數(shù)，則當年有效車公里數(shù)按實際統(tǒng)計計算；實際統(tǒng)計車公里數(shù)與按運營期間政府要求或批準同意的行車組織計劃所確定的計劃車公里數(shù)相比，如不超過計劃車公里數(shù)，則有效車公里數(shù)按實際統(tǒng)計車公里數(shù)確定；實際統(tǒng)計車公里數(shù)與按運營期間政府要求或批準同意的行車組織計劃所確定的計劃車公里數(shù)相比，如超過計劃車公里數(shù)，則有效車公里數(shù)按年度計劃車公里數(shù)計取。

年度計劃車公里數(shù)根據(jù)運營期間政府要求調整或批準同意的行車組織計劃按下式計算：

年度計劃車公里數(shù)=年度計劃載客里程+年度計劃空駛里程 （7）

年度計劃載客里程按下式計算：

年度計劃載客里程（車公里）=2×全年計劃發(fā)車總對數(shù)×列車車輛編組數(shù)×運行交路長度 （8）

年度計劃空駛里程按下式計算：

年度計劃空駛里程=年度計劃載客里程×空駛率（9）

項目全程運行交路長度按正線公里數(shù)計算。如項目安排大小交路運行方式，則分別確定大小交路上的計劃發(fā)車對數(shù)和相應的運行交路長度，計算年度計劃車公里數(shù)。

6.1.8 專項補貼

指針對特定事項進行的補貼調整，由政府向特許公司增加補貼或扣減補貼。專項補貼調整包括投資控制差異調整、基準利率變化調整、其他額外補償調整等。

6.1.9 約定車公里單價的調整

后續(xù)運營期成本等合理價格上漲，通過約定車公里單價的調整系數(shù)進行調整。初始約定車公里服務費價格自項目實際試運營日起執(zhí)行。無論項目提前或延期試運營，約定車公里服務費價格的首次調整皆自約定試運營日起滿3或5年按合同約定進行調價，形成新一輪價格周期的約定車公里服務費。

新一輪價格運營期間，PPP特許公司應按合同約定的服務標準（如車輛走行公里數(shù)、發(fā)車間隔、可靠度等）和政府要求制定行車組織計劃并組織運營。政府有權根據(jù)實際情況要求PPP特許公司調整行車組織計劃。

6.2 政府年度補貼額計算實例

某城市軌道交通采用政府與社會資本合作“投資+建設+運營”的整體PPP模式，實施特許經(jīng)營。PPP特許公司負責項目的全部投資（包括項目建設初始總投資、更新改造投資和追加投資）、建設和特許期運營任務，獲取項目客運收入、非客運業(yè)務經(jīng)營收入和政府補貼。該項目特許期滿后特許公司向市政府或其指定機構無償移交全部項目資產(chǎn)。該項目的背景資料見表1。預測客流表見表2，約定車公里數(shù)見表3。

表1 測算基礎數(shù)據(jù)

表2 預測客流

表3 約定車公里數(shù)

根據(jù)特許協(xié)議，該項目特許期為35年，其中建設期5年，運營期30年（特許公司稅率見表4）；按全部投資現(xiàn)金流量表稅后項目財務內部收益率為6.0%作為投資決策條件；下面在比較前提和邊界條件一致情況下，對比3種政府可行性缺口補助方式，分別計算政府補貼額。計算步驟如下。

表4 特許公司稅率

1）計算借款還本付息計劃表。該項目5年建設工期，分年度投資比例分別為15%，25%，30%，20%，10%，建設期貸款利息按單利計算，建設期只計息不還本，運營期按等額還本利息照付，應付利息合計104億7 757萬元。

2）計算總成本費用估算表。根據(jù)特許協(xié)議，項目完成后資產(chǎn)無償移交政府，特許經(jīng)營期末無固定資產(chǎn)余值回收。該項目維持運營投資（更新改造及追加投資）和建設投資共同計算折舊費用為242億1 843萬元，年平均運營成本為3億7 500萬元，運營期總運營成本為112億5 000萬元，總成本費用合計為459億4 599萬元。

對于影子票價和車公里，以上兩步計算結果是一致的。

3）結合利潤與利潤分配表計算項目投資現(xiàn)金流量表。該項目的現(xiàn)金流入有4部分：票務收入、非票務收入、回收鋪底流動資金和政府補貼?，F(xiàn)金流出有6部分：建設投資、流動資金、經(jīng)營成本、增值稅、稅金及附加、維持運營投資（更新改造及追加投資）。項目公司需繳納的稅費包括增值稅、城市維護建設稅、教育費附加、地方教育費附加等，政府的可行性缺口補助部分亦需要繳納稅費。

所得稅前凈現(xiàn)金流量=現(xiàn)金流入–現(xiàn)金流出（10）

根據(jù)背景資料，票務收入即為基準客運收入，代入公式（5）得122億零822萬元。需要注意的是，實際票價在運營期不是一成不變的，考慮通貨膨脹的影響，每3年調整1次，增長率為5%。非票務收入占票務收入12%，為14億6 499萬元?；厥珍伒琢鲃淤Y金1 320萬元。

對于政府補貼，下面根據(jù)“影子票價”和約定“車公里”服務費價格分別確定政府補貼額。

“影子票價”模式下：

政府補貼=預測客流量×平均運距×(影子票價–實際票價)–非票務收入 （11）

約定“車公里”服務費價格模式下：

政府補貼=車公里價格×約定車公里–票務收入–非票務收入 （12）

需要注意的是，和實際票價調整一樣，影子票價和車公里服務費都需要每隔3年調整1次。

由于目的是計算影子票價或車公里服務費，使其對應全部投資現(xiàn)金流量表上的稅后項目財務內部收益率達到預期的6.0%，以滿足投資決策。因此，需要對影子票價或車公里服務費進行試算，通過監(jiān)控IRR（所得稅后凈現(xiàn)金流量）= 6.0%，經(jīng)反復試算后，滿足要求的初期預測平均人次票價（影子票價）為2.80元/人次，初始車公里服務費價格為97.5元/車公里。

為了簡化計算，暫時不考慮當年基準非客運業(yè)務收益、年度超額非客運業(yè)務收入政府分成、專項補貼調整額及基準利率變化調整額。

4）按財金[2015]21號確定政府補貼額。根據(jù)財政部財金[2015]21號《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》[6]的規(guī)定方法計算：即政府每年直接付費數(shù)額為社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現(xiàn)值）加上年度運營成本和合理利潤，扣除每年使用者付費的數(shù)額作為可行性缺口補助額[13]，則計算公式如下：

式（13）中財政運營補貼周期指財政提供運營補貼的年數(shù)。由于前期競爭的關系，合理利潤率此處以全部投資現(xiàn)金流量表稅后項目財務內部收益率為6.0%作為低限來控制。年度折現(xiàn)率參照同期地方政府債券收益率合理確定為4.0%。當年使用者付費數(shù)額即為票務收入與非票務收入之和。計算結果見表5。

表5 不同客流在3種模式下政府補貼對比

從表5可以看出，按預測客流計算，在比較前提和邊界條件一致的情況下，政府全部補貼額和年度補貼額最高的是財金[2015]21號文，最低的是影子票價。年度補貼財金[2015]21號文較車公里高4.99%，車公里較影子票價高1.49%。

財金[2015]21號文最敏感的因素是年折現(xiàn)率，其每上漲10%，政府全部補貼額增加11.1%。該方法計算政府補貼額的主要難點在于：①項目全部建設成本在建設期各年確認時點；②各年度運營成本較為合理考慮價格上浮因素后確定方式；③當年使用者付費數(shù)額合理預測；④年折現(xiàn)率的確定。

影子票價模式最敏感的因素是影子票價，其每上漲10%，政府全部補貼額增加12.23%，其次是客流量，如果實際客流較預測客流量增長10%，政府全部補貼額等比例增加10%。也就是說，隨著客流的增加，政府補貼額將持續(xù)增加。該方法在客流爆發(fā)式增長時，利潤大部分被特許公司獲得，對于客流不穩(wěn)定的線路，應慎重選擇該模式。

車公里模式最敏感的因素是初始車公里價格，其每上漲10%，政府全部補貼額增加12.20%。如果實際客流較預測客流量增長10%，政府全部補貼額將減少2.20%。隨著客流的增加，政府補貼額將持續(xù)減少。當客流波動越大時，車公里的優(yōu)勢越明顯。當實際客流較預測客流量增長20%時，政府全部補貼額將減少4.41%，此時財金[2015]21號文年度補貼額為17億8 055萬元，影子票價政府年度補貼額為20億9 717萬元，車公里政府年度補貼額為16億9 557 萬元，車公里較影子票價低19.15%，車公里較財金[2015]21號文低4.77%。政府在整個運營期的補貼額車公里較影子票價低140億5 592萬元，較財金[2015]21號文低29億7 429萬元，經(jīng)濟效益明顯。

從表5可以看出，在比較前提和邊界條件一致的情況下，當客流量增長20%時，政府全部補貼額和年度補貼額最低的是車公里，最高的是影子票價。這充分體現(xiàn)了車公里付費模式在抵御客流沖擊方面的優(yōu)勢。

7 結語

“車公里”付費模式以政府向PPP公司購買軌道交通公共服務為核心理念，是可預測性、穩(wěn)定性和可監(jiān)管性方面更具優(yōu)勢的新型模式，替代了“預測客流”的傳統(tǒng)方式。創(chuàng)新構建了PPP項目補貼模式，使軌道交通PPP項目機制建立在更為穩(wěn)定可靠的計量基礎之上，不但大幅緩解了客流預測風險對政府和社會資本雙方的風險影響，而且在PPP項目招商階段使雙方更易達成共識；在運營階段，更體現(xiàn)公正公平和共同的風險承擔。該模式還有利于公眾對軌道交通公共服務形成穩(wěn)定預期，有利于促進沿線區(qū)域和客流發(fā)展的良性互動，值得在我國全面推廣。本文系統(tǒng)闡述了“車公里”付費模式的政府補貼計算方法，對比了與影子票價和財金[2015]21號文計算方法的區(qū)別，供政府有關部門和PPP咨詢服務方借鑒和參考。

[1] 鄭曉莉, 陳峰. 城市軌道交通PPP模式中的政府角色定位[J]. 都市快軌交通, 2009, 22(4): 10-14.

ZHENG Xiaoli, CHEN Feng. Orientation of the govern-ment role in public-private partnership for urban rail transit[J]. Urban rapid rail transit, 2009, 22(4): 10-14.

[2] 國家發(fā)展改革委. 關于開展政府和社會資本合作的指導意見: 發(fā)改投資[2014]2724號[A]. 北京, 2014.

[3] 中華人民共和國財政部. 關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知: 財金[2014]76號[A]. 北京, 2014.

[4] 梁素枝. 城市軌道交通PPP投融資模式研究[J]. 天津建設科技, 2015, 25(Z1): 73-77.

LIANG Suzhi. Research on the PPP investment and financing mode of urban rail transit[J]. Tianjin constru-ction science and technology, 2015, 25(Z1): 73-77.

[5] 北京市基礎設施投資有限公司. 城市軌道交通PPP投融資模式[J]. 都市快軌交通, 2008, 22(1): 94-95.

Beijing Infrastructure Investment Co., Ltd.. PPP investment and financing model of urban rail transit[J]. Urban rapid rail transit, 2008, 21(1): 94-95.

[6] 中華人民共和國國務院. 國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知: 國辦發(fā)[2015]42號[A]. 北京, 2015.

[7] 樊軼俠. 運用PPP治理地方政府債務需注意的問題[J]. 中國發(fā)展觀察, 2016(5): 20-21.

FAN Yixia. Pay attention to using PPP to govern local government debt[J]. China development observation, 2016(5): 20-21.

[8] 中華人民共和國財政部. 關于印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知: 財金[2015]21號[A]. 北京, 2015.

[9] 常勝利, 王貴國, 杲曉鋒. 城市軌道交通PPP項目可行性缺口補助測算模型研究[J]. 工程經(jīng)濟, 2016, 26(1): 74-78.

CHANG Shengli, WANG Guiguo, GAO Xiaofeng. Re-sear-ch on calculating model on viability gap subsidy for PPP project in urban rail transit[J]. Engineering economy, 2016, 26(1): 74-78.

[10] 任宇航, 肖靚. 把握PPP 理念科學構建項目補貼機制: 軌道交通PPP 項目車公里補貼模式簡介[J]. 中國投資, 2016(3): 82-85.

REN Yuhang, XIAO Jing. Grasp the concept of PPP science build the subsidy system of project: introduction to the model of subsidy for car kilometers in rail transit PPP projects[J]. China investment, 2016(3): 82-85.

[11] 李明陽, 邢燕婷, 廖雅雙. 城市軌道交通PPP 模式付費機制對比研究[J]. 都市快軌交通, 2016, 29(5): 26-31.

LI Mingyang, XING Yanting, LIAO Yashuang. Compa-rative research on payment mechanisms applied in the urban rail transit PPP projects[J]. Urban rapid rail transit, 2016, 29(5): 26-31.

[12] 常勝利, 金春日. 城市軌道交通PPP項目可行性缺口補助機制研究[J]. 工程經(jīng)濟, 2016, 26(6): 25-27.

CHANG Shengli, JIN Chunri. Research on viability gap subsidy mechanism for PPP projects in urban rail transit[J]. Engineering economy, 2016, 26(6): 25-27.

（編輯：曹雪明）

Vehicle Kilometer Payment Mode in Railway Transportation Project

LI Xiangdong

(CCCC Railway Consultants Group Co., Ltd., Beijing 100088)

The construction cost of urban rail transit is high, its investment demand is strong, and as an important public welfare product, its operation and maintenance requires continual financial support. The traditional government-oriented fund-raising mode has apparently become unsuitable for the sustainable development of urban rail transit. Therefore, the advantages of the public-private partnership (PPP) financing are discussed in this paper. A comparison among the three PPP payment models demonstrates that the feasible gap subsidy can be used as the basis for the optimal payment mode of urban rail transit. A calculation method based on the latest "car kilometer" payment model in the feasible gap subsidy model is introduced, and the meaning and acquisition method of the key parameters are expounded. Under the same conditions and boundary conditions, the government subsidy amount under the three feasible subsidy modes, that is, the shadow fares, car kilometers, and the Ministry of Finance [2015] document No. 21, is calculated. The advantages and disadvantages of the three methods are presented, and the satisfactory gap subsidy payment method is recommended to the local governments.

urban rail transit; PPP; feasibility gap subsidy; payment model; car kilometers; shadow fares; annual subsidy

F530.7

A

1672-6073(2018)02-0045-08

10.3969/j.issn.1672-6073.2018.02.008

2017-05-27

2017-08-15

李向東，男，學士，高級工程師，主要從事高速鐵路和城市軌道交通工程經(jīng)濟設計與研究工作，550220953@ qq.com