◎ 譚 銳

一、引言

自2015年提出以來(lái)，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)正在從前期的概念討論逐步進(jìn)入政策制定和落實(shí)的新階段，并開(kāi)始釋放經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)紅利。由于灣區(qū)建設(shè)能夠給城市增長(zhǎng)帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的好處，灣內(nèi)各城市無(wú)不積極響應(yīng)，為搶占發(fā)展先機(jī)競(jìng)相采取行動(dòng)。深圳表示要把前海自貿(mào)區(qū)打造成粵港澳深度合作示范區(qū)，還提議將落馬洲河套地區(qū)升級(jí)為粵港澳大灣區(qū)國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略平臺(tái)，并更名為“中國(guó)（港深）國(guó)際創(chuàng)新科技產(chǎn)業(yè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”。①珠海加快了橫琴島的開(kāi)發(fā)建設(shè)，充分利用自貿(mào)區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)與澳門緊密合作。佛山積極推進(jìn)與廣州的同城化戰(zhàn)略，2015年佛山南海、順德、三水與廣州荔灣、番禺、花都分別結(jié)對(duì)簽署廣佛同城化合作示范區(qū)共建協(xié)議。②東莞主動(dòng)融入“一廊十核多節(jié)點(diǎn)”的廣深科技創(chuàng)新走廊，將自己定位為具有全球影響力的先進(jìn)制造基地、國(guó)家級(jí)粵港澳臺(tái)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地、華南科技成果轉(zhuǎn)化中心。③而隨著深中通道、“一小時(shí)城軌交通圈”的建成運(yùn)行，中山也將加快融入粵港澳大灣區(qū)的步伐。

各城市的積極行動(dòng)無(wú)疑是大灣區(qū)建設(shè)的一個(gè)良好開(kāi)端，然而，如果沒(méi)有得到有效的整合，大灣區(qū)建設(shè)就會(huì)呈現(xiàn)出碎片化、個(gè)體化的趨勢(shì)，難以形成合力推動(dòng)大灣區(qū)躋身世界發(fā)達(dá)城市群。廣州作為大灣區(qū)內(nèi)的國(guó)家重要中心城市、華南對(duì)外開(kāi)放門戶、廣東省的行政中心，應(yīng)該在大灣區(qū)建設(shè)中起到引領(lǐng)、帶動(dòng)與整合的作用，推動(dòng)大灣區(qū)內(nèi)部形成高效分工、緊密合作的良好秩序，實(shí)現(xiàn)灣區(qū)城市間的協(xié)調(diào)發(fā)展。參與大灣區(qū)建設(shè)，不僅是廣州的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，同時(shí)也是廣州的重大發(fā)展契機(jī)。廣州必須理清思路，形成特定的發(fā)展戰(zhàn)略，使城市發(fā)展層次實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍。

二、灣區(qū)的本質(zhì)與結(jié)構(gòu)

（一）灣區(qū)的概念與特征

廣州要在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中有所作為，首先必須對(duì)灣區(qū)的本質(zhì)和內(nèi)部結(jié)構(gòu)有一個(gè)明確的認(rèn)識(shí)，因?yàn)闉硡^(qū)不同于國(guó)家、區(qū)域、城市等其他尺度的經(jīng)濟(jì)地理層級(jí)，它限定了作用對(duì)象、輻射范圍、資源稟賦、生產(chǎn)組織方式等因素，是廣州發(fā)揮作用的大背景和大前提。

業(yè)界和學(xué)界對(duì)灣區(qū)有多種定義（劉艷霞，2014；魯志國(guó)等，2015；王宏彬，2014），張日新和谷卓桐（2017）在回顧已有觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上提出，“灣區(qū)”是由一個(gè)或若干個(gè)相連海港灣、島嶼組成，銜接眾多分布于港口或入海口城鎮(zhèn)群的區(qū)域發(fā)展系統(tǒng)。這個(gè)定義與已有定義一樣，強(qiáng)調(diào)了灣區(qū)的海灣、港口的區(qū)位屬性。李立勛（2017）認(rèn)為，在談及粵港澳大灣區(qū)時(shí)應(yīng)該把重點(diǎn)放在“粵港澳”上，而非“灣區(qū)”，也就是說(shuō)，城市群的特質(zhì)比區(qū)位屬性更重要。集聚經(jīng)濟(jì)理論（Fujita et al.，1999）認(rèn)為，港口、區(qū)位、交通樞紐只是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)誘因而非全部，城市經(jīng)濟(jì)最終會(huì)隨著交通通訊技術(shù)的進(jìn)步超越地理區(qū)位的限制，進(jìn)而演化出更豐富的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。很顯然，當(dāng)今世界上一些高度發(fā)達(dá)的沿海城市如紐約、東京、洛杉磯已不再以航運(yùn)作為其支柱產(chǎn)業(yè)，而是以金融、科技研發(fā)、文化教育、商業(yè)服務(wù)為主。臨海臨港可能是城市發(fā)展的充分條件，但不是必要條件，像以倫敦、巴黎、法蘭克福等城市為核心的城市群并不位于沿海灣區(qū)，但同樣也是生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體。因此，從城市經(jīng)濟(jì)理論的視角來(lái)看，灣區(qū)經(jīng)濟(jì)體的本質(zhì)就是多個(gè)地理相鄰、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切的城市組成的城市群。這就意味著，大灣區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)放在協(xié)調(diào)城市與城市之間的生產(chǎn)關(guān)系上，而非聚焦港口和航運(yùn)等具體產(chǎn)業(yè)。只有協(xié)調(diào)了灣區(qū)內(nèi)城市間的生產(chǎn)關(guān)系，才能實(shí)現(xiàn)灣區(qū)整體生產(chǎn)力的提升。申明浩和楊永聰（2017）對(duì)紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)、東京灣區(qū)三大世界級(jí)灣區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)，認(rèn)為生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)的灣區(qū)有四個(gè)主要特征。一是灣區(qū)內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施高度一體化，城市間出行便利，信息數(shù)據(jù)共享。二是灣區(qū)內(nèi)部核心與外圍的城市之間形成了緊密的分工合作關(guān)系，核心城市更多地承擔(dān)生產(chǎn)性服務(wù)功能，而外圍城市則承擔(dān)制造功能。三是阻礙要素在灣區(qū)城市間自由流動(dòng)的各種顯性和隱性壁壘較少，主要是市場(chǎng)力量調(diào)節(jié)著資本、勞動(dòng)、技術(shù)等要素在城市間的分布。四是寬松包容的營(yíng)商環(huán)境，即貿(mào)易和投資的便利化程度很高，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍濃厚，商事規(guī)則與國(guó)際接軌。

除了上述四個(gè)特征，還有一個(gè)特征是需要重視的，即灣區(qū)內(nèi)部的城市等級(jí)結(jié)構(gòu)。灣區(qū)是城市化進(jìn)入高級(jí)階段的產(chǎn)物，其內(nèi)部有規(guī)模不一、功能各異的城市。成功的世界級(jí)灣區(qū)通常有一個(gè)居于核心地位的城市，這個(gè)城市是規(guī)模最大、人口密度最高、經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)、輻射帶動(dòng)作用最明顯的城市，它扮演著灣區(qū)發(fā)展中樞的角色，它對(duì)灣區(qū)整體發(fā)展具有舉足輕重的作用。核心城市聚集了金融、研發(fā)、管理咨詢、法律和教育、規(guī)劃設(shè)計(jì)以及商業(yè)服務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，為負(fù)責(zé)制造業(yè)生產(chǎn)的外圍城市提供生產(chǎn)性支撐（Black & Henderson，2003）。核心城市還引領(lǐng)著灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（Scott，2008）。新的企業(yè)、行業(yè)、產(chǎn)品、商業(yè)模式、生產(chǎn)技術(shù)、管理方法源源不斷地從核心城市創(chuàng)造出來(lái)，并通過(guò)城市間的人員、資金、信息、貨物流等紐帶溢出到外圍城市?？梢哉f(shuō)核心城市就是整個(gè)灣區(qū)的領(lǐng)頭羊和發(fā)動(dòng)機(jī)，帶領(lǐng)著其他城市獲得新的發(fā)展。灣區(qū)城市群內(nèi)部的這種“主導(dǎo)-跟隨”結(jié)構(gòu)保證了灣區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有序進(jìn)行，從而形成較高的生產(chǎn)率（Fujita et al.，2004）。

（二）粵港澳大灣區(qū)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)

粵港澳大灣區(qū)也是一個(gè)城市群，它由11個(gè)城市組成，包括珠三角九市——廣州、深圳、東莞、珠海、佛山、江門、惠州、中山、肇慶，以及香港、澳門兩個(gè)特區(qū)。它是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，具備建立世界級(jí)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)體的良好條件。盡管如此，大灣區(qū)內(nèi)部尚未形成一個(gè)清晰的“主導(dǎo)-跟隨”結(jié)構(gòu)。其中，廣州、深圳和香港是三個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)的大城市，但由于各種原因，沒(méi)有一個(gè)可以主導(dǎo)整個(gè)大灣區(qū)的發(fā)展。盡管近年來(lái)GDP總量已被廣深趕超，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度也有所放緩，但香港的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量還是很高的，人均收入水平都在廣深之上，早已躋身發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體行列；香港是全球金融中心、貿(mào)易自由港；它還連續(xù)23年被評(píng)為全球最自由的經(jīng)濟(jì)體。從這些指標(biāo)來(lái)看，它的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國(guó)際化水平、城市治理水平都相當(dāng)高，理應(yīng)成為大灣區(qū)的主導(dǎo)型城市，但由于“兩制”的存在，香港對(duì)內(nèi)地九市的引領(lǐng)帶動(dòng)僅限于產(chǎn)業(yè)投資這一渠道，影響有限。深圳是中國(guó)最成功的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，已經(jīng)成為改革開(kāi)放的標(biāo)桿性城市。長(zhǎng)期作為各項(xiàng)新政策的試點(diǎn)城市，深圳獨(dú)享了許多政策紅利。它擁有副省級(jí)城市的行政權(quán)限，其計(jì)劃單列市身份使之享受省內(nèi)其他城市沒(méi)有的財(cái)稅分成特權(quán)。借助毗鄰香港的地理優(yōu)勢(shì)，自1970年代末以來(lái)發(fā)展迅速，近年來(lái)更是被作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的成功范例而廣泛宣傳。然而，深圳的經(jīng)濟(jì)特區(qū)性質(zhì)、外向型經(jīng)濟(jì)特征，以及服務(wù)于香港的定位，使它的對(duì)外輻射帶動(dòng)面較為有限。廣州是國(guó)家重要中心城市，承擔(dān)著國(guó)家的許多重大戰(zhàn)略部署，如“一帶一路”、自貿(mào)區(qū)、泛珠三角區(qū)域合作等。廣州還是全省的政治中心，處于統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)全省各地平衡發(fā)展的中樞地位，憑借這些優(yōu)勢(shì)，廣州較容易獲得各種政策上的傾斜，從而維持其核心城市地位。但固有的行政、財(cái)稅、金融體制，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢抑制了它對(duì)周邊城市的輻射帶動(dòng)作用。

三者之間的競(jìng)爭(zhēng)合作關(guān)系也較為復(fù)雜。作為一個(gè)全球城市，在世界城市體系中，香港和廣深并不在同一個(gè)等級(jí)上。香港外向型經(jīng)濟(jì)特質(zhì)保證了自身發(fā)展動(dòng)力來(lái)源的多元化，內(nèi)地市場(chǎng)對(duì)它很重要，但不是全部。香港作為特別行政區(qū)享有高度自治的權(quán)利，這也是內(nèi)地城市無(wú)法企及的。綜合這些因素，香港和穗深更多的是合作關(guān)系而不是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。由于地方官員存在為晉升而競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)，內(nèi)地同等級(jí)城市之間的關(guān)系基本上都是競(jìng)爭(zhēng)大于合作，廣州和深圳也不例外，這兩個(gè)近在咫尺的超大城市在人才、資本、建設(shè)項(xiàng)目、特殊政策上的爭(zhēng)奪非常激烈，城市間的合作較少。結(jié)果地方保護(hù)主義盛行，限制要素自由流動(dòng)的制度規(guī)定比比皆是，合理的城市間產(chǎn)業(yè)分工合作體系也難以形成，這些都極大地降低了整個(gè)城市群的生產(chǎn)效率。至于其他珠三角城市，它們的策略是根據(jù)地理上的相近程度積極吸收三大城市的溢出效應(yīng)，加速自身發(fā)展。廣佛同城、莞深同城等實(shí)踐就是一些明顯的例子。而一些離三大城市較遠(yuǎn)的珠三角城市，如江門、肇慶、惠州等則難以獲得太多的惠澤。

三、廣州在大灣區(qū)建設(shè)中的定位

大灣區(qū)主導(dǎo)者的缺失勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致城市群內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)大于合作，造成大灣區(qū)生產(chǎn)率的耗散。如前所述，目前的許多體制障礙限制了香港和深圳扮演主導(dǎo)者的角色，廣州亦困難重重。然而，廣州有責(zé)任也有條件擔(dān)當(dāng)這個(gè)角色。從責(zé)任上說(shuō)，廣州是國(guó)家重要中心城市，需要承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略任務(wù)，廣州是廣東省的政治中心，省政府駐地，肩負(fù)著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展的重任。從條件上說(shuō)，廣州人口規(guī)模超過(guò)深圳和香港，2017年GDP總量達(dá)到2.15萬(wàn)億，2016年GDP排名全國(guó)第四，具備較強(qiáng)的輻射帶動(dòng)作用基礎(chǔ)；在地理位置上，廣州處于大灣區(qū)的中心，方便與灣內(nèi)各個(gè)城市的互動(dòng)和溝通；廣州是大灣區(qū)的交通樞紐，也是南中國(guó)對(duì)外開(kāi)放的大門戶；在交通基礎(chǔ)設(shè)施上，廣州已經(jīng)建立了四通八達(dá)的海港、空港、鐵路網(wǎng)、城際軌道網(wǎng)、高速公路網(wǎng)俱全的立體交通網(wǎng)絡(luò)。更重要的是，廣州一直以來(lái)都是改革開(kāi)放的試驗(yàn)田，能夠獲得國(guó)家賦予的制度創(chuàng)新、政策先行先試的權(quán)力。因此，廣州要努力破除體制障礙，積極爭(zhēng)取國(guó)家的重大政策，把自己塑造成大灣區(qū)發(fā)展的主導(dǎo)者，利用貿(mào)易、航運(yùn)、物流、科技創(chuàng)新樞紐的地位，把大灣區(qū)各市緊密地聯(lián)系在一起，通過(guò)輻射帶動(dòng)作用，引領(lǐng)整個(gè)大灣區(qū)的發(fā)展進(jìn)程。

廣州要承擔(dān)起在大灣區(qū)的主導(dǎo)作用，需要五大定位予以支撐（圖1），即廣州要成為（1）粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的引領(lǐng)者，（2）粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)者，（3）粵港澳大灣區(qū)管理體制改革的先行者，（4）粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)融合的推動(dòng)者，（5）粵港澳大灣區(qū)城市群空間形態(tài)的優(yōu)化者。

圖1 廣州在大灣區(qū)建設(shè)中的五個(gè)定位

第一個(gè)定位是發(fā)揮廣州的比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)與港深錯(cuò)位發(fā)展的策略性選擇。廣州聚集了廣東省近70%的普通高校、科技人才，97%的國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科和全部國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室。2015年廣東省科技創(chuàng)新大會(huì)全面部署組建新的省科學(xué)院、建設(shè)高水平大學(xué)、實(shí)施重大科技專項(xiàng)、培育高新技術(shù)企業(yè)、加快科技企業(yè)孵化器建設(shè)等16 項(xiàng)重點(diǎn)項(xiàng)目也大多落地在廣州。把廣州打造成大灣區(qū)的科技創(chuàng)新“大腦”，將極大地提升廣州的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。只有廣州實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)之后，才能將其傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)移，使周邊城市的引進(jìn)驅(qū)動(dòng)成為可能。

第二個(gè)定位是廣州平衡區(qū)域增長(zhǎng)，縮小各地發(fā)展差異的重任所在。在大灣區(qū)三大城市中，“一國(guó)兩制”和獨(dú)立關(guān)稅區(qū)導(dǎo)致香港對(duì)其他城市的輻射打了很多折扣。深圳由于其特殊的政治和經(jīng)濟(jì)地位，超然于廣東省的許多協(xié)調(diào)政策。廣州是全省的政治中心，可以通過(guò)財(cái)政統(tǒng)籌調(diào)配，制定重大規(guī)劃，分配建設(shè)項(xiàng)目，向中央爭(zhēng)取試點(diǎn)政策的方式惠及全省，而不僅僅是珠三角，因此要比港深更多地分擔(dān)了核心城市的輻射帶動(dòng)功能。廣州的這種平衡功能有助于廣州在大灣區(qū)中樹立威信，也有助于爭(zhēng)取大灣區(qū)的各種行政協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)落戶廣州，把廣州打造成大灣區(qū)的“秘書處”。

第三個(gè)定位是為了保持廣州銳意改革、積極進(jìn)取的精神不褪色，永遠(yuǎn)爭(zhēng)當(dāng)改革開(kāi)放的排頭兵。廣州應(yīng)以南沙新區(qū)、南沙自貿(mào)片區(qū)等國(guó)家級(jí)體制機(jī)制試驗(yàn)平臺(tái)為載體，以CEPA（2003）及其補(bǔ)充協(xié)議，《粵港合作框架協(xié)議》（2010），以及最近的《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》（2017）為制度創(chuàng)新依據(jù)，以要素自由流動(dòng)、社會(huì)保障體系建設(shè)、政府“放管服”改革、現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建等領(lǐng)域?yàn)楦母锏耐黄泣c(diǎn)和落腳點(diǎn)，在制度創(chuàng)新上下工夫，真抓實(shí)干，讓省和中央看出廣州改革的勇氣和智慧，積極探索出一條適應(yīng)于新常態(tài)的發(fā)展之路，為其他大灣區(qū)城市樹立標(biāo)桿，發(fā)揮示范效應(yīng)。

第四個(gè)定位是要求廣州以大灣區(qū)融合為大局，充分發(fā)揮凝聚作用，將各城市的力量整合到一起，將粵港澳大灣區(qū)打造為世界級(jí)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)體。2008年國(guó)際金融危機(jī)沖擊了粵港澳大灣區(qū)原有的“前店后廠”的融合模式，原有模式解體的負(fù)面效應(yīng)已經(jīng)擴(kuò)散到社會(huì)和政治領(lǐng)域，致使香港的地區(qū)分裂勢(shì)力崛起。內(nèi)地與香港的隔閡給社會(huì)的穩(wěn)定與國(guó)家統(tǒng)一帶來(lái)了挑戰(zhàn)。因此，廣州要深化與港澳的全面合作關(guān)系，努力讓港澳與珠三角城市進(jìn)一步強(qiáng)化在投資、就業(yè)、金融、社會(huì)組織、社會(huì)保障、文化交流、教育合作等方面的紐帶關(guān)系才能緊密地融合在一起。

第五個(gè)定位是針對(duì)大灣區(qū)發(fā)展所需要的物理空間設(shè)立的。空間是城市群發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，無(wú)序的空間狀態(tài)會(huì)極大地降低城市群的經(jīng)濟(jì)效率。世界級(jí)灣區(qū)城市群無(wú)不有合理的土地利用規(guī)劃和便捷的交通網(wǎng)絡(luò)。為達(dá)到這個(gè)目的，廣州一方面要優(yōu)化城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，形成一個(gè)多功能、高效率的空間整體。另一方面要大力開(kāi)展與灣內(nèi)各城市之間的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作，為大灣區(qū)城市群的經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造高效、便捷、安全的綜合運(yùn)輸條件。

四、廣州的“雙向四維一體”發(fā)展戰(zhàn)略

（一）粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略之源

確立廣州在大灣區(qū)的定位之后，需要進(jìn)一步明確實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的方法和路徑，亦即制定相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略。廣州在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中的發(fā)展戰(zhàn)略（簡(jiǎn)稱大灣區(qū)戰(zhàn)略）必然是對(duì)既有重要發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略的傳承，只有這樣才能保證政策的連續(xù)與穩(wěn)定，才不會(huì)偏離原有的工作部署，否則新的戰(zhàn)略就會(huì)變成無(wú)源之水、無(wú)根之木而難以實(shí)施。在傳承的基礎(chǔ)上，大灣區(qū)戰(zhàn)略又是對(duì)既有重要發(fā)展規(guī)劃的延伸，并形成一個(gè)相對(duì)完整且具有自身邏輯的系統(tǒng)，也就是說(shuō)，大灣區(qū)戰(zhàn)略源于既有重要發(fā)展規(guī)劃，又自成體系。

大灣區(qū)戰(zhàn)略之源來(lái)自兩大重要發(fā)展規(guī)劃，即《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020）》（簡(jiǎn)稱《綱要》）和《廣州市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》（簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）。這兩大規(guī)劃是國(guó)家和地方政府深思熟慮之后做出的重大決定，具有提綱挈領(lǐng)，指明發(fā)展方向，考核政策實(shí)施的重要作用。內(nèi)容涵蓋了產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市建設(shè)、社會(huì)事業(yè)、機(jī)制體制改革、港澳合作、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方方面面，具有方向性、綜合性、長(zhǎng)期性的特點(diǎn)。

《綱要》以珠三角地區(qū)作為一個(gè)整體進(jìn)行規(guī)劃布局，強(qiáng)調(diào)珠三角城市之間的分工合作，互聯(lián)互通，協(xié)同發(fā)展，以地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域的一體化為終極目標(biāo)。區(qū)域一體化同樣也是大灣區(qū)建設(shè)的精髓，與珠三角一體化不同的是，大灣區(qū)建設(shè)要把港澳特區(qū)也納入到一體化的范圍當(dāng)中，因此，廣州參與大灣區(qū)建設(shè)，除了要凝聚珠三角城市之外，還要推進(jìn)與港澳的多領(lǐng)域合作，使港澳深度融合到大灣區(qū)的發(fā)展進(jìn)程當(dāng)中。

《規(guī)劃》出臺(tái)的主要目的是明確2016至2020年間廣州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏偉目標(biāo)、主要任務(wù)和重大舉措，是廣州謀求自身發(fā)展的中期計(jì)劃?！兑?guī)劃》提出的總目標(biāo)是建設(shè)國(guó)家重要中心城市，實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)的導(dǎo)向是建設(shè)“三中心一體系”（國(guó)際航運(yùn)中心、物流中心、貿(mào)易中心和現(xiàn)代金融服務(wù)體系），建設(shè)國(guó)家創(chuàng)新中心城市。相關(guān)重大戰(zhàn)略部署包括：建設(shè)三大戰(zhàn)略樞紐（國(guó)際航運(yùn)樞紐、國(guó)際航空樞紐和國(guó)際科技創(chuàng)新樞紐）、一江兩岸三帶（珠江兩岸經(jīng)濟(jì)帶、創(chuàng)新帶、景觀帶）、大交通綜合樞紐，形成多點(diǎn)支撐格局，構(gòu)建高端高質(zhì)高新現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新體系和高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體系。

（二）“雙向四維一體”發(fā)展戰(zhàn)略的結(jié)構(gòu)

廣州必須形成與自身地位、功能、條件相符合的戰(zhàn)略思路，才能在《綱要》和《規(guī)劃》的框架下實(shí)現(xiàn)面向大灣區(qū)建設(shè)的五大定位?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)強(qiáng)調(diào)的是灣區(qū)城市通過(guò)互補(bǔ)分工、緊密合作，共同構(gòu)建一個(gè)高生產(chǎn)率的城市群。因此我們認(rèn)為，以廣州的主體視角來(lái)看，這個(gè)戰(zhàn)略有“兩個(gè)向度”和“四個(gè)維度”。兩個(gè)向度是指廣州要面向兩個(gè)客體和任務(wù)，即對(duì)內(nèi)面向珠三角其他城市，實(shí)現(xiàn)珠三角一體化；對(duì)外面向港澳，推進(jìn)粵港澳深度融合。與其他城市的合作必須要有實(shí)際內(nèi)容支撐，這些內(nèi)容可分為四個(gè)維度，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革、城市空間布局，以及交通基礎(chǔ)設(shè)施。“一體”的含義就是，由廣州做“催化劑”“黏合劑”把大灣區(qū)整合為一個(gè)要素自由流動(dòng)、政府間合作無(wú)縫對(duì)接的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。我們把這個(gè)思路稱為“雙向四維一體”發(fā)展戰(zhàn)略（圖2）。

圖2 “雙向四維一體”發(fā)展戰(zhàn)略

（三）“雙向四維一體”發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)涵

“雙向四維一體”發(fā)展戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)內(nèi)”與“優(yōu)外”的雙重結(jié)合，即對(duì)內(nèi)強(qiáng)化自身經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)素質(zhì)和發(fā)展能力，對(duì)外優(yōu)化與灣區(qū)城市的各項(xiàng)聯(lián)系。同時(shí)，在優(yōu)先順序上，“強(qiáng)內(nèi)”要先于“優(yōu)外”。“強(qiáng)內(nèi)”戰(zhàn)略包括四個(gè)方面：向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)型，推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革，優(yōu)化城市空間布局以及構(gòu)建立體交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)?！皟?yōu)外”戰(zhàn)略則涵蓋兩個(gè)模塊，即帶動(dòng)珠三角城市群一體化與促進(jìn)粵港澳的深度融合。廣州只有首先提高自身的經(jīng)濟(jì)集聚力才能釋放出更強(qiáng)的輻射帶動(dòng)效應(yīng)，將自己與灣區(qū)城市緊密聯(lián)系在一起，進(jìn)而產(chǎn)生優(yōu)化外部聯(lián)系的動(dòng)力。當(dāng)然，廣州與灣區(qū)城市在各個(gè)領(lǐng)域的合作關(guān)系并不會(huì)自然而然地順暢，也需要積極主動(dòng)地開(kāi)拓合作領(lǐng)域，創(chuàng)新合作方式。

1.“強(qiáng)內(nèi)”戰(zhàn)略：四個(gè)建設(shè)維度

在“強(qiáng)內(nèi)”戰(zhàn)略中，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)增長(zhǎng)模式是首要任務(wù)。2008年國(guó)際金融危機(jī)的影響延續(xù)至今，世界經(jīng)濟(jì)周期的深度下行打破了短期內(nèi)恢復(fù)增長(zhǎng)的預(yù)期，同時(shí)也讓人們意識(shí)到依靠虛擬經(jīng)濟(jì)過(guò)度膨脹拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不可持續(xù)，推動(dòng)新一輪的技術(shù)革命實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換是唯一出路。近年來(lái)，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛提出“再工業(yè)計(jì)劃”，目的是在鞏固已有產(chǎn)業(yè)高附加值環(huán)節(jié)的控制權(quán)的基礎(chǔ)上再催生一批新興產(chǎn)業(yè)作為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。未來(lái)，新技術(shù)和新產(chǎn)品的涌現(xiàn)會(huì)極大地改變消費(fèi)結(jié)構(gòu)，從而深刻地改變世界的生產(chǎn)和貿(mào)易格局。素有“千年商都”美譽(yù)的廣州也同樣面臨著這樣的轉(zhuǎn)型。當(dāng)前，廣州產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨著轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)刻，必須大力引導(dǎo)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)的集聚。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的本質(zhì)就是要不斷涌現(xiàn)新產(chǎn)品、新技術(shù)、新行業(yè)、新的管理方法和商業(yè)模式，以獲得持續(xù)的增長(zhǎng)動(dòng)力，而這些都有賴于創(chuàng)新活動(dòng)。當(dāng)廣州具備較強(qiáng)的創(chuàng)新能力時(shí)，不僅自身能夠獲得源源不斷的增長(zhǎng)動(dòng)力，同時(shí)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、投資溢出、金融服務(wù)擴(kuò)散、人員往來(lái)等途徑帶動(dòng)灣內(nèi)其他城市發(fā)展。

創(chuàng)新活動(dòng)既是市場(chǎng)主體逐利的自發(fā)行為，同時(shí)也有賴于政府的作為，特別是在城市政府掌控著大量經(jīng)濟(jì)資源、并手握制定規(guī)制大權(quán)的情況下更是如此。政府針對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的財(cái)稅、金融、人才、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、投資等政策調(diào)節(jié)著創(chuàng)新活動(dòng)收益的大小，從而放大或者縮小市場(chǎng)主體進(jìn)行創(chuàng)新活動(dòng)的積極性。廣州市政府應(yīng)該圍繞著創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)這一核心任務(wù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和調(diào)整不適宜的政策規(guī)制，滿足創(chuàng)新行為的制度需求；健全創(chuàng)新服務(wù)金融支撐體系，完善多層次資本市場(chǎng)，推進(jìn)金融、科技、產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展；進(jìn)一步完善科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化機(jī)制，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，推進(jìn)研發(fā)、孵化、專利和產(chǎn)品交易等各類平臺(tái)建設(shè)；加快專業(yè)化中介服務(wù)組織發(fā)展，提高科技創(chuàng)新向產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用的轉(zhuǎn)化效率，最大限度地釋放創(chuàng)新活力。另外，相對(duì)于市場(chǎng)的分散化決策而言，政府在協(xié)調(diào)各方力量，凝聚創(chuàng)新合力方面具有優(yōu)勢(shì)，尤其是在建立官產(chǎn)學(xué)研相互協(xié)同的區(qū)域創(chuàng)新體系方面，政府角色不可或缺。未來(lái)市政府要以市場(chǎng)為導(dǎo)向，加快構(gòu)建“企業(yè)主導(dǎo)、院校協(xié)作、成果分享、政策保障”的模式。

由于城市空間是相對(duì)有限的，不能脫離空間維度來(lái)考慮城市發(fā)展問(wèn)題。創(chuàng)新型城市需要有與之相匹配的空間形態(tài)，合理利用城市空間關(guān)乎創(chuàng)新的效率。政府的城市規(guī)劃決策對(duì)城市空間形態(tài)優(yōu)化至關(guān)重要，政府必須根據(jù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)特性及其變化趨勢(shì)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。例如，創(chuàng)新活動(dòng)具有集聚特性，地理上靠近高校和科研機(jī)構(gòu)，要求適宜的人口密度，對(duì)城市的自然人文環(huán)境比較敏感等等，這些都需要政府在做城市規(guī)劃時(shí)有所考量。以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為導(dǎo)向的城市規(guī)劃不僅僅是在原有城市空間格局下安排科技創(chuàng)新的空間需求，而是對(duì)整個(gè)城市空間的重新布局，無(wú)論是舊城改造還是新區(qū)建設(shè)都將著重考慮科技創(chuàng)新的空間需求，相應(yīng)地，其他產(chǎn)業(yè)、居住、商業(yè)、綠地、娛樂(lè)等用地需求都要隨之調(diào)整，最終城市面貌將煥然一新。當(dāng)前，廣州國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)、廣深科技創(chuàng)新走廊等建設(shè)方案陸續(xù)出臺(tái)和落實(shí)，這將進(jìn)一步推進(jìn)“一江兩岸三帶”的成型，重塑廣州的產(chǎn)業(yè)、人居、生態(tài)的空間布局。

大灣區(qū)城市群一體化成功的關(guān)鍵，是灣區(qū)內(nèi)城市間的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)聯(lián)、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)和企業(yè)關(guān)聯(lián)增強(qiáng)，生產(chǎn)要素和商品的流動(dòng)性提高。從物質(zhì)條件上說(shuō)，這些都依賴于交通基礎(chǔ)設(shè)施的變革。通過(guò)一體化交通設(shè)施和物流網(wǎng)建設(shè)，灣區(qū)內(nèi)部城市體系和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局能夠被合理引導(dǎo)；通過(guò)不斷提升灣內(nèi)的運(yùn)輸能力和服務(wù)水平，安全可靠、便捷高效的交通運(yùn)輸服務(wù)體系能夠使“一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”得以形成，加速城市化進(jìn)程。而當(dāng)中心區(qū)域發(fā)展到一定程度后，又通過(guò)一體化的交通運(yùn)輸實(shí)施反向的擴(kuò)散作用，形成對(duì)周邊地區(qū)的影響和拉動(dòng)，促進(jìn)周邊地區(qū)相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而推動(dòng)整個(gè)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。廣州位于大灣區(qū)的中心，連接著珠江東西兩岸的城市群，有著得天獨(dú)厚的地理通達(dá)性，借助這個(gè)優(yōu)勢(shì)，廣州正在進(jìn)行的樞紐型網(wǎng)絡(luò)城市建設(shè)將是對(duì)灣區(qū)交通一體化的重大推進(jìn)。

2.“優(yōu)外”戰(zhàn)略：兩個(gè)合作向度

“優(yōu)外”戰(zhàn)略分為兩個(gè)模塊，一是帶動(dòng)珠三角城市群一體化。廣州有責(zé)任把自己的經(jīng)濟(jì)輻射力覆蓋到灣內(nèi)其他從屬型城市，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)靠后的肇慶、清遠(yuǎn)、韶關(guān)等城市，分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果，縮小地區(qū)貧富差距。廣州要把區(qū)域一體化建立在合理的城市群分工基礎(chǔ)之上，依托投資、產(chǎn)業(yè)配套、政府間合作實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力、資金、信息、產(chǎn)權(quán)更頻繁地在灣區(qū)城市間自由流動(dòng)，同時(shí)，在交通基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)上也要實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接。只有具備帶領(lǐng)灣區(qū)城市共同發(fā)展的能力，廣州才能獲得它們對(duì)核心城市地位的認(rèn)可。帶動(dòng)其他城市發(fā)展不僅是廣州的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，同時(shí)也是廣州謀求自身發(fā)展的內(nèi)在需求。當(dāng)今的城市經(jīng)濟(jì)已經(jīng)從單個(gè)城市獨(dú)立發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄠€(gè)相鄰的城市組團(tuán)發(fā)展的模式，大而全、小而全的單體城市生產(chǎn)系統(tǒng)已經(jīng)讓位于大小城市各專其職、相互配合、密切相連的城市群。廣州要實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)模式，就要配置更多的人力、空間、資金、資源專注于科技創(chuàng)新活動(dòng)，因而不可能保留所有的產(chǎn)業(yè)及生產(chǎn)自身需要的所有產(chǎn)品和服務(wù)，否則城市經(jīng)濟(jì)效率將大大降低，也不可能成為創(chuàng)新型城市。唯一的出路就是要與周邊的城市形成有效的分工合作。

粵港澳大灣區(qū)概念的創(chuàng)新之處就在于倡導(dǎo)珠三角與港澳的一體化，因而廣州與港澳深度融合是另一個(gè)重要的合作向度。在過(guò)去近40年里，廣州能夠保持快速增長(zhǎng)無(wú)不得益于港澳的產(chǎn)業(yè)投資和貿(mào)易。廣州吸收的FDI中超過(guò)七成來(lái)自香港，同時(shí)香港也是廣州的第一大貿(mào)易伙伴。港澳在航運(yùn)物流、商業(yè)服務(wù)、金融、教育、文化、出版、創(chuàng)意設(shè)計(jì)、旅游等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域有著較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，與之合作有利于廣州的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。與港澳的緊密合作關(guān)系在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間仍然是廣州重要的增長(zhǎng)來(lái)源之一。目前，廣州已啟動(dòng)新一輪的城市總體規(guī)劃（2021—2030），目標(biāo)定位為全球城市。港澳是國(guó)際化的人才、資金、技術(shù)、商品流通的大平臺(tái)，廣州想要躋身頂級(jí)全球城市，借助港澳發(fā)力是必經(jīng)之路。成為全球城市不僅要有基礎(chǔ)設(shè)施硬環(huán)境，還要有良好的制度軟環(huán)境，香港連續(xù)23年被評(píng)為世界最自由的經(jīng)濟(jì)體，其優(yōu)良的營(yíng)商環(huán)境和高效的公共服務(wù)體系為世人稱道，這些方面非常值得廣州借鑒和學(xué)習(xí)。廣州與港澳深度融合不能僅僅停留在產(chǎn)業(yè)投資方面，以后要逐步擴(kuò)展到社會(huì)、法治、行政、文化、教育等領(lǐng)域，廣州要利用現(xiàn)有的政策優(yōu)勢(shì)，先行先試，探索出行之有效的合作機(jī)制，為內(nèi)地與港澳開(kāi)展合作提供可復(fù)制推廣的案例。

注釋：

①“建議將河套地區(qū)升級(jí)為國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略平臺(tái)”，2017年9月1日，《深圳商報(bào)》，A03版：http：//szsb.sznews.com/PC/content/201709/01/c162629.html。

②“廣佛同城再結(jié)新‘對(duì)子’共建廣佛同城化合作示范區(qū)”，2015年10月10日，金羊網(wǎng)：http：//news.ycwb.com/2015-10/10/content_20746804.htm。

③“積極融入廣深科技創(chuàng)新走廊 東莞向創(chuàng)新型一線城市挺進(jìn)”，2017年10月13日，金羊網(wǎng)：http：//news.ycwb.com/2017-10/13/content_25586131.htm。

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