□ 徐藝真

國家政策導(dǎo)向，既幫助掃清了油氣市場化改革的障礙，也成為油氣行業(yè)改革的動(dòng)力。

年末歲初，在北京舉行的中國石油集團(tuán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院《2017油氣行業(yè)發(fā)展報(bào)告》發(fā)布會(huì)上傳來消息，《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》相關(guān)細(xì)則正在制定，今年上半年或得以發(fā)布。

這條消息之所以引人關(guān)注，是因?yàn)槠毡檎J(rèn)為其透露了一個(gè)重要信息：2018年，我國油氣改革將進(jìn)入“施工高潮期”。聯(lián)想到此前媒體公布的中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，人們有理由對(duì)2018年油氣改革寄予期待。

油氣領(lǐng)域改革“高潮期”重點(diǎn)任務(wù)啟動(dòng)

去年5月中共中央、國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，是國家層面出臺(tái)的首個(gè)油氣改革頂層設(shè)計(jì)方案?！兑庖姟钒凑諊覍?duì)能源領(lǐng)域改革的總體部署，從2014年就已經(jīng)開始醞釀，2015年底擬定初稿，經(jīng)歷數(shù)次修改后而形成，體現(xiàn)了最高層加快推動(dòng)能源生產(chǎn)與消費(fèi)革命的具體要求。從《意見》的內(nèi)容看，油氣改革涉及油氣業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，具體方向包括體制改革和國企改革兩條主線，上游勘探和中游管網(wǎng)引入民營資本進(jìn)行混改，提出了八個(gè)方面的改革重點(diǎn)任務(wù)。

油氣改革涉及油氣業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈。李曉東 供圖

其一，油氣勘查開采開放，提升資源接續(xù)保障能力。作為油氣業(yè)的上游環(huán)節(jié)，勘查開采市場壟斷程度最高，理當(dāng)成為首先要突破的重點(diǎn)?！兑庖姟诽岢鲆獙?shí)行勘查區(qū)塊競爭出讓制度和更加嚴(yán)格的區(qū)塊退出機(jī)制，加強(qiáng)安全、環(huán)保等資質(zhì)管理，在保護(hù)性開發(fā)的前提下，允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場主體參與常規(guī)油氣勘查開采，逐步形成以大型國有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開采體系。據(jù)透露，目前正在研究制定相關(guān)的細(xì)則。去年6月和7月，財(cái)政部、原國土資源部出臺(tái)《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》和《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》，規(guī)定礦業(yè)權(quán)一律以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，由市場決定礦業(yè)權(quán)出讓收益，就是從政策法規(guī)上為油氣勘查開采市場進(jìn)一步開放提供支持。今年1月23日，原國土資源部面向社會(huì)發(fā)布了新疆5個(gè)油氣勘查區(qū)塊探礦權(quán)掛牌公告，公開競價(jià)。這表明，這項(xiàng)改革已經(jīng)實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。

其二，油氣管網(wǎng)機(jī)制改革，提升集約輸送和公平服務(wù)能力。中游領(lǐng)域的改革，主要是以油氣管網(wǎng)機(jī)制改革為主。按照“管住中間、放開兩頭”的原則，管網(wǎng)改革采取分步走的路徑，首先是確定管輸價(jià)格，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)獨(dú)立，與上下游分離，管網(wǎng)無歧視向第三方放開；其次是在時(shí)機(jī)成熟時(shí)實(shí)現(xiàn)法律意義上的獨(dú)立，成立獨(dú)立的管網(wǎng)公司，同時(shí)允許油氣生產(chǎn)企業(yè)保留一定的非戰(zhàn)略性管道和分支管道；最后是在時(shí)機(jī)成熟后，組建國有控股、多主體、多樣化的油氣管網(wǎng)公司。在實(shí)現(xiàn)干線獨(dú)立剝離銷售業(yè)務(wù)后，再推進(jìn)省級(jí)管網(wǎng)獨(dú)立，統(tǒng)籌規(guī)劃推進(jìn)實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)互聯(lián)互通。

管網(wǎng)改革第一步已經(jīng)邁出。2016年10月以來，國家發(fā)改委陸續(xù)發(fā)布數(shù)份文件直指輸配體制改革，并在福建開啟門站價(jià)格市場化改革試點(diǎn)，2017年全面啟動(dòng)管道運(yùn)輸企業(yè)定價(jià)成本監(jiān)審工作，研究制定天然氣干線管道價(jià)格，加快規(guī)范省級(jí)以下管網(wǎng)定價(jià)。同時(shí)，鼓勵(lì)在重慶、江蘇、上海、河北等地開展油氣體制改革試點(diǎn)。全國發(fā)展和改革工作會(huì)議透露，石油天然氣管道運(yùn)營機(jī)制改革實(shí)施方案2018年將出臺(tái)，這意味著這方面的改革將加速進(jìn)入實(shí)操階段。

其三，下游煉化優(yōu)化重組，提升優(yōu)質(zhì)油氣產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)能力?！兑庖姟诽岢?，深化下游競爭性環(huán)節(jié)改革，提升優(yōu)質(zhì)油氣產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)能力。要求制定更加嚴(yán)格的質(zhì)量、安全、環(huán)保和能耗等方面技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，完善油氣加工環(huán)節(jié)準(zhǔn)入和淘汰機(jī)制。提高國內(nèi)原油深加工水平，保護(hù)和培育先進(jìn)產(chǎn)能，加快淘汰落后產(chǎn)能。加大天然氣下游市場開發(fā)培育力度，促進(jìn)天然氣配售環(huán)節(jié)公平競爭。

集中度過低、油品升級(jí)、替代能源發(fā)展、產(chǎn)能過剩，是煉化行業(yè)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我國煉廠規(guī)模和煉化一體化率水平偏低，國內(nèi)煉油能力過剩越來越突出。資料顯示，2017年我國煉油能力7.48億噸，過剩產(chǎn)能超1.3億噸。國內(nèi)車用成品油質(zhì)量要求越來越高，2017年全面升級(jí)至國5標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)計(jì)2021年將提高到國6標(biāo)準(zhǔn)。而根據(jù)國際海事組織（IMO）規(guī)定，2020年起將在全球范圍內(nèi)對(duì)船用油實(shí)施硫含量不超過0.5%的限制。這對(duì)煉化企業(yè)的產(chǎn)品和技術(shù)都提出更高要求。

其四，改革油氣定價(jià)機(jī)制，有效釋放競爭性環(huán)節(jié)市場活力。《意見》提出，要完善成品油價(jià)格形成機(jī)制，發(fā)揮市場決定價(jià)格的作用，保留政府在價(jià)格異常波動(dòng)時(shí)的調(diào)控權(quán)。推進(jìn)非居民用氣價(jià)格市場化，進(jìn)一步完善居民用氣定價(jià)機(jī)制。依法合規(guī)加快油氣交易平臺(tái)建設(shè)，鼓勵(lì)符合資質(zhì)的市場主體參與交易，通過市場競爭形成價(jià)格。加強(qiáng)管道運(yùn)輸成本和價(jià)格監(jiān)管，按照準(zhǔn)許成本加合理收益原則，科學(xué)制定管道運(yùn)輸價(jià)格。

在經(jīng)歷數(shù)次改革之后，成品油價(jià)格和天然氣價(jià)格形成機(jī)制的市場化程度明顯提升。以天然氣價(jià)格改革為例，按照“管住中間、放開兩頭”的總體思路，2017年已經(jīng)推出天然氣長輸管道成本監(jiān)審等多項(xiàng)改革舉措：上半年，國家發(fā)改委對(duì)13家天然氣管輸企業(yè)進(jìn)行成本監(jiān)審。核定后的管道運(yùn)輸平均價(jià)格下降15%，降低了企業(yè)負(fù)擔(dān)。6月出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)配氣價(jià)格監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，準(zhǔn)許收益率不超過7%，充分體現(xiàn)了燃?xì)庑袠I(yè)屬于公用事業(yè)的特點(diǎn)。8月，在下調(diào)管輸價(jià)格及將天然氣增值稅稅率由13%下調(diào)至11%的基礎(chǔ)上，國家發(fā)改委將非居民用天然氣基準(zhǔn)門站價(jià)格下調(diào)0.1元/立方米，以此測算，每年直接降低企業(yè)用氣成本約70億元。重慶交易中心揭牌成立之后，新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)改委同意克拉瑪依市新疆油氣交易中心開展前期工作。這標(biāo)志著政府支持多交易中心格局，鼓勵(lì)良性競爭，推進(jìn)天然氣價(jià)格的市場形成機(jī)制。

其五，完善油氣進(jìn)出口管理體制，提升國際國內(nèi)資源利用能力和市場風(fēng)險(xiǎn)防范能力。《意見》提出，建立以規(guī)范的資質(zhì)管理為主的原油進(jìn)口動(dòng)態(tài)管理制度，完善成品油加工貿(mào)易和一般貿(mào)易出口政策。這項(xiàng)改革意味著對(duì)已經(jīng)有使用權(quán)的地?zé)捚髽I(yè)，國家的監(jiān)管將更加嚴(yán)格，會(huì)有相關(guān)措施來監(jiān)控企業(yè)每年的配額使用情況，然后根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。而一些沒有進(jìn)口使用權(quán)的地?zé)捚髽I(yè)，如果再想申請(qǐng)進(jìn)口原油使用權(quán)會(huì)越來越困難。

其六，深化國有油氣企業(yè)改革，充分釋放骨干油氣企業(yè)活力。國內(nèi)油氣行業(yè)的專業(yè)化重組，勢在必行?！兑庖姟饭膭?lì)具備條件的油氣企業(yè)發(fā)展股權(quán)多元化和多種形式的混合所有制，完善國有油氣企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。同時(shí)推進(jìn)國有油氣企業(yè)專業(yè)化重組整合，包括工程技術(shù)、工程建設(shè)和裝備制造等業(yè)務(wù)進(jìn)行專業(yè)化重組，以獨(dú)立的市場主體參與競爭。這方面的改革必須堅(jiān)持混改和專業(yè)化重組相結(jié)合，其目的在于優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)，改善國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，提高國有資本配置效率，為社會(huì)資本和民營資本創(chuàng)造新的投資機(jī)會(huì)。

其七，完善油氣儲(chǔ)備體系，提升油氣戰(zhàn)略安全保障供應(yīng)能力?！兑庖姟芬蠼⑼晟普畠?chǔ)備、企業(yè)社會(huì)責(zé)任儲(chǔ)備和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營庫存有機(jī)結(jié)合、互為補(bǔ)充的儲(chǔ)備體系。完善儲(chǔ)備設(shè)施投資和運(yùn)營機(jī)制，加大政府投資力度，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與儲(chǔ)備設(shè)施投資運(yùn)營。改革的目標(biāo)是完善法律，建立相對(duì)完善的多層次油氣戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系，以確保安全、充足、穩(wěn)定的能源供應(yīng)。

其八，建立健全油氣安全環(huán)保體系，提升全產(chǎn)業(yè)鏈安全清潔運(yùn)營能力。加強(qiáng)油氣開發(fā)利用全過程安全監(jiān)管，建立健全油氣全產(chǎn)業(yè)鏈安全生產(chǎn)責(zé)任體系，完善安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和防范機(jī)制。

油氣改革“高潮”推進(jìn)正當(dāng)其時(shí)

我國整體上進(jìn)入工業(yè)化后期要求油氣業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。進(jìn)入工業(yè)化后期，國家經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入新常態(tài)，從高速度增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，能源需求增速將會(huì)相應(yīng)持續(xù)下降，加之技術(shù)進(jìn)步帶來新能源成本快速下降，新能源和可再生能源在能源結(jié)構(gòu)中的占比將逐漸提升，包括油氣在內(nèi)的傳統(tǒng)化石能源的未來增長空間有限，不可能再保持過往那樣高速發(fā)展的態(tài)勢。油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方式因此必須實(shí)現(xiàn)根本性的轉(zhuǎn)變，盡快由量的增長向質(zhì)的提升轉(zhuǎn)變。體制與機(jī)制改革加速，成為必然。

國家的政策導(dǎo)向?yàn)橛蜌庑袠I(yè)體制改革提供了動(dòng)力。作為油氣體制的系統(tǒng)性改革頂層設(shè)計(jì)，《意見》體現(xiàn)了國家最高層加快推動(dòng)能源生產(chǎn)與消費(fèi)革命的具體要求，所以必然得到國家政策的有力支持。2017年，國家發(fā)改委先后發(fā)布《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》和《能源生產(chǎn)與消費(fèi)革命戰(zhàn)略2016～2020》，進(jìn)一步明確了油氣體制改革的目標(biāo)和方向。

中國油氣改革將進(jìn)入“施工高潮期”。吳之如 作

國內(nèi)外市場形勢變化為油氣體制改革提供了有利條件。在多種因素的沖擊和影響下，國內(nèi)外油氣供需寬松、價(jià)格低迷、能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型加速，能源安全形勢明顯好轉(zhuǎn)。在全球相對(duì)寬松的供應(yīng)格局下，國有石油公司收入和利潤下降、生產(chǎn)經(jīng)營形勢嚴(yán)峻，長期存在的一些問題也暴露出來，這促使油氣行業(yè)主動(dòng)改革的意愿和動(dòng)力上升。

最近，中國石化提出要抓緊形成深化改革“1+N”政策體系并推進(jìn)實(shí)施，推進(jìn)三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)，抓好科技體制機(jī)制改革試點(diǎn)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制改革。

中國石油的市場化探索也在推進(jìn)。繼集團(tuán)審議通過《集團(tuán)公司市場化改革指導(dǎo)意見》和《集團(tuán)公司混合所有制改革指導(dǎo)意見》后，又出臺(tái)了《大慶油田電力集團(tuán)深化改革升級(jí)發(fā)展框架方案》《昆侖能源有限公司擴(kuò)大經(jīng)營自主權(quán)改革實(shí)施方案》和《中心醫(yī)院社會(huì)化改革試點(diǎn)方案》。中國石油線上交易實(shí)現(xiàn)全國七大區(qū)域交易全覆蓋。

中國海油也在積極推進(jìn)煉化板塊整合和海油發(fā)展上市。

改革的“施工高潮期”正在到來，改革的“施工高潮期”值得期待。但是，必須看到，油氣行業(yè)是一個(gè)國家的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略性行業(yè)，在國家經(jīng)濟(jì)安全中占據(jù)重要地位，具有影響面廣、產(chǎn)業(yè)鏈長、利益主體眾多的特點(diǎn)，與一般競爭性行業(yè)不同，加之我國油氣市場需求量大，對(duì)外依存度高，改革的復(fù)雜性和艱巨性更為突出，因此必須在具體推進(jìn)過程中穩(wěn)步推進(jìn)，采取小步慢走、穩(wěn)中求進(jìn)的策略。

為此，國家層面不僅要做好體制機(jī)制改革的頂層設(shè)計(jì)，還應(yīng)當(dāng)加快制定改革的實(shí)施細(xì)則，協(xié)調(diào)各方致力推動(dòng)構(gòu)建公平、開放、高效的油氣市場；在力推能源商品屬性回歸的同時(shí)，樹立適應(yīng)新形勢的能源安全、能源市場、能源儲(chǔ)備觀念，讓政策更具有前瞻性和戰(zhàn)略性，努力促進(jìn)“競爭主體多元化、產(chǎn)品來源多樣化、行業(yè)管理規(guī)范化”的市場格局形成，從更高層次上引導(dǎo)油氣市場健康發(fā)展。