王夏婷

摘 要：隨著經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和社會的急劇轉(zhuǎn)型，當前社會處在一個新舊矛盾不斷積累和轉(zhuǎn)化的階段，政府部門執(zhí)法工作的性質(zhì)和邊界都發(fā)生了巨大的變化， 基層管理隊伍建設(shè)的落后和行政管理體制的缺陷，各種社會矛盾累積演化，不斷出現(xiàn)的暴力執(zhí)法問題日益成為社會沖突的焦點，政府部門執(zhí)法方式和執(zhí)法手段的變革成為當下各級政府部門迫切需要解決的問題，法制化的制度建設(shè)勢在必行。

關(guān)鍵詞：暴力執(zhí)法；法制化建設(shè)

1 關(guān)于暴力執(zhí)法的討論

2016年5月7日，中國人民大學的碩士研究生雷洋在外出至首都機場接待親屬的途中，與其家人失去聯(lián)系，隨后，其妻被昌平東小口派出所工作人員告知，雷洋在被警方帶往派出所的途中因心臟病突發(fā)不幸逝世。該事件被媒體曝光之后，經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)的快速傳播和社會不同階層民眾的普遍關(guān)注，導致事件不斷的發(fā)酵升級，引起了一場全社會關(guān)于行政機關(guān)暴力執(zhí)法的大討論。 盡管昌平警方一直強調(diào)雷洋是在他們接到群眾舉報，對某足療店內(nèi)的賣淫嫖娼違法活動進行執(zhí)法管理的過程中因其涉事而被強制帶走的， 而且民警在將其帶走審查時，他有過抗拒執(zhí)法并企圖逃跑的行為，但不管是死者家屬還是當?shù)厝罕姡?都無法接受警方在執(zhí)法過程中致死的行為。 該事件爆發(fā)之后，并沒有像警方預(yù)料到的一樣很快淡出群眾的視野，而是引發(fā)了一場對昌平警方乃至整個政府機關(guān)的問責風暴， 所有網(wǎng)民以及群眾都在質(zhì)問到底雷洋是如何死亡的，警方公布的嫖娼事件是否是真實的， 而5月7日當晚雷洋和警方之間到底發(fā)生了什么？ 并由雷洋事件引發(fā)了民眾對于近年來一系列政府機關(guān)行政執(zhí)法過程中違法或暴力執(zhí)法導致社會沖突事件的強烈不滿。

與此相關(guān)7月7日，湖南長沙岳麓區(qū)的村民在自家被拆遷的房屋廢墟里，發(fā)現(xiàn)了已逝的60歲母親的尸體， 疑似被當?shù)卣畽C關(guān)進行強拆時不幸活埋的，雖然當?shù)毓俜綐O力強調(diào)事件正在依法處理，但公眾仍然質(zhì)疑， 依法處理為何總以人命為代價，其背后產(chǎn)生的機理和發(fā)生邏輯令人深思。 據(jù)了解，該受害者被強拆的三層房屋因拿到的拆遷補償與實際價值不符，在協(xié)商無果后， 村干部和拆遷辦工作人員采取了包圍、驅(qū)離、清場的行動，動用大型挖土機強行將房屋夷為平地。 從中可以看到的依然是被公共輿論和國家法治反復(fù)抨擊的暴力執(zhí)法行徑。這也表明，市場經(jīng)濟條件下，法治的約束力存在著某些滯后。在推進市場化的法治建設(shè)中， 政府在對待自身的問題上表現(xiàn)出明顯的法治精神不足的特點。

事實上，改革開放以來，為了更好的激發(fā)市場的創(chuàng)造力，營造一個良好有序的經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境，全面提升城市化水平， 中央和地方的政府機構(gòu)都進行了全方位的改革，以建設(shè)法治型政府和服務(wù)型政府為目標， 各級政府不斷出臺相關(guān)法律法規(guī)，以規(guī)范市場競爭和提高政府行政執(zhí)法能力，這些政策的實施確實保持了經(jīng)濟的平穩(wěn)較快發(fā)展， 限制了政府權(quán)力的濫用，但反思以上兩個案例以及近年來我國依法行政的成效，可以看出我國的依法行政特別是地方政府的依法行政仍然暴露出許多問題， 任重而道遠。

2 政府暴力執(zhí)法的政治經(jīng)濟學分析

關(guān)于“暴力”的解釋有以下三個方面的含義： 一是泛指侵害他人人身、財產(chǎn)的強暴行為；二是國家的強制力量，如軍隊、警察、法庭； 三是政治學名詞，指不同政治利益的團體，在不能用和平方法協(xié)調(diào)彼此的利益時，常會使用的以強制手段以達到自己目的的方法。暴力執(zhí)法的通俗解釋是指，在執(zhí)法過程中，公務(wù)人員以強硬手段對當事人的人身進行侵害或?qū)ω斘镞M行強制性的奪取、損毀等行為， 多出現(xiàn)在基層農(nóng)村和城市管理等工作中。 本文所分析的暴力執(zhí)法不僅僅指前文所說行為，更涉及執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中違反實體性法律和程序性法律規(guī)定的非法強制性行為， 尤其是在現(xiàn)階段，隨著全社會法律意識的增強，暴力執(zhí)法更多的表現(xiàn)為對程序性法律規(guī)定的踐踏。對于粗暴執(zhí)法和不透明執(zhí)法，我們不能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，要究其深層次原因，從根本上找到限制這種非正常執(zhí)法的手段。

（1）從行政執(zhí)法的對象方面來說，追求利益最大化導致個人利益與集體利益的矛盾頻發(fā)。

行政執(zhí)法指在實施公共行政管理職能的過程中，法定的行政機關(guān)或組織按照法定程序?qū)嵤┓梢?guī)范，以達到維護公共利益和服務(wù)社會目的的行政行為。行政執(zhí)法的主體一般是行政機關(guān)及其工作人員，執(zhí)法對象往往是普通的個人或個別利益群體，尤其是涉及弱勢群體利益的執(zhí)法活動中，執(zhí)法者與相對人之間的地位本就不平衡， 弱勢群體處于劣勢地位，在集體利益與個人利益發(fā)生沖突時，弱勢群體的自身權(quán)益本身就很難得到保障， 更何況他們的許多行為是為了維持基本的生存需要。 一旦在給定的制度設(shè)計下，從事經(jīng)濟活動的交易成本過大或收入與所應(yīng)支出的成本不成正比的情況下， 為了追求利益最大化，這些弱勢群體不得不選擇違法的行為來確保其收益最大化，加上長期以來，基層執(zhí)法人員在公眾心目中的形象欠佳，即使在個人利益損害了集體利益時，社會輿論也往往會傾向于弱勢群體這一方， 這在很大程度上增加了行政執(zhí)法的難度。 此外，社會公眾很多時候往往充當著利益相關(guān)者的角色，因此當違法者的行為在某種程度上便利了群眾的生活時， 群眾也有可能會為違法者進行辯護。

（2）從制度設(shè)計方面來說，缺乏良好的法制環(huán)境與完善的績效評估體系很難約束暴力執(zhí)法行為。

第一，行政法律體系的不完善，尤其是行政程序法的約束欠缺，加大了規(guī)范政府行政行為的難度。

行政程序是規(guī)定行政主體實施行政行為的方式、過程、步驟、時限，它貫穿于行政權(quán)力運行過程的始終，是行政主體在行使行政權(quán)的過程中必須遵守的行為準則。行政程序?qū)τ谛姓?quán)的行使具有特殊的約束性。同時，行政程序的法定性決定了行政主體在行使權(quán)力的過程中，違反法定程序即是違法，必須承擔相應(yīng)的法律責任。

而在我國向來重視實體法、弱化程序法的傳統(tǒng)立法觀念作用下，我國現(xiàn)有的行政法以及與其相關(guān)的法律法規(guī)中，對行政機關(guān)的權(quán)限、行政主客體之間權(quán)利和義務(wù)范圍等相關(guān)條例十分清晰，而對權(quán)利行使方式、方法和步驟等方面的規(guī)定卻有很大的討論空間。 造成我國從中央到地方的政府機構(gòu)在行政執(zhí)法的過程中普遍重視依實體法而行，而忽視了對程序法的嚴格執(zhí)行。 這就導致了基層行政管理工作缺乏公正、明確的行政規(guī)范的指導，經(jīng)常發(fā)生侵犯相對人合法權(quán)益的行政行為，嚴重阻礙著基層政府部門管理水平的提升。

第二，職責同構(gòu)的政治體制特征和“政治錦標賽”的激勵機制導致地方政府權(quán)力濫用、執(zhí)法不公。

所謂“職責同構(gòu)”是指在政府間關(guān)系中，不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一，在政府機構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)出 “上下對口，左右對齊”。受此行政管理體制的影響，特別是現(xiàn)行政府機構(gòu)在組織、人事和監(jiān)督體制方面存在的嚴重同構(gòu)化，具體表現(xiàn)為行政管理工作中，上級部門出于個人或部門利益的考慮，會強行干涉下屬部門的業(yè)務(wù)或?qū)ο录壵畽C構(gòu)的裁減合并與增減工作人員設(shè)置人為障礙。其次，基層政府法制機構(gòu)的缺失以及在職權(quán)劃分問題上的混亂，導致基層政府部門在行使權(quán)力的過程中時常發(fā)生缺乏必要法律指導而造成的粗暴執(zhí)法問題。

“政治錦標賽”作為一種政府治理模式長期存在，是指上級政府在績效考核中，對多個下級政府設(shè)置一系列的競爭指標， 綜合下級政府的完成情況、績效排名等因素決定下級晉升與激勵的一種治理模式。 這種激勵機制注重上級指標的完成，而忽視指標的合理性與行政執(zhí)法過程中行為的合法性，特別是基層的績效考核制度，執(zhí)法人員將罰款看作是“創(chuàng)收”的手段，這種手段并不存在明顯的不符合規(guī)定的問題，并可以根據(jù)相對人違法情節(jié)酌情變更罰款額度與標準，進而成為了下級完成上級下達硬性任務(wù)的最常用最安全方式。

（3）從執(zhí)法主體方面來說，缺乏有效的強化機制對執(zhí)法人員的行為進行有利的強化，從而達到執(zhí)法人員自我約束的目的。

第一，改革開放以來，我國的城市化進程日益加快，與之相對應(yīng)的產(chǎn)業(yè)機構(gòu)的升級和消費方式的轉(zhuǎn)變，使得民眾的生活方式和認識觀念發(fā)生了翻天覆地的變化。 為了適應(yīng)復(fù)雜環(huán)境下的城市治理工作，為了更好的釋放經(jīng)濟發(fā)展的動力，我國政府進行了大規(guī)模的政治體制改革，簡政放權(quán)，建設(shè)法治型政府和服務(wù)型政府已經(jīng)成為共識。全國人大九屆二次會議更是通過了憲法修正案，正式把依法治國方略以國家根本大法的形式確定下來。雖然國家和制度層面的法制化建設(shè)正如火如荼的開展，但基層執(zhí)法人員的法治觀念雖有所增強，但人治觀念仍根深蒂固。

“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)” ，法律只有被尊重、被接受，才能被遵守。而由于我國經(jīng)歷了長期的人治統(tǒng)治，權(quán)大于法的思想根深蒂固。大部分的基層執(zhí)法人員和領(lǐng)導干部，已經(jīng)開始注重培養(yǎng)自己“用法律”的思維，但距離真正“信法律”還有很長的路要走?；鶎拥囊婪ㄐ姓逃顒映蔀橐患埧瘴暮头e極的喊口號，各級管理人員很難從自身出發(fā)，把依法行政有效落實。對于基層管理中存在的長期艱巨的矛盾和問題，仍選擇通過“集中清理”來解決，而沒有想過制定有效的法律規(guī)章以及建立完善的法律程序從源頭上解決問題。

第二，基層執(zhí)法人員綜合素質(zhì)較差、執(zhí)法方式簡單粗暴，缺少競爭和有效的激勵制度使行政管理人員產(chǎn)生提高管理水平和業(yè)務(wù)水平的動力。 美國心理學家伯爾赫斯 弗雷德里克 斯金納（Burrhus Frederic Skinner，1904-1990）認為：人或動物為了達到某種目的，會采取一定的行為作用于環(huán)境，當這種行為的后果對他有利時，這種行為就會在以后重復(fù)出現(xiàn)；而當他們發(fā)現(xiàn)這種行為可能對自己產(chǎn)生不利影響時，就會避免再次做出這種行為。因此人們可以通過某種激勵或懲罰的方法來影響他人的行為，從而達到組織想要的效果。 而從事執(zhí)法和管理工作的人員一定是理性的經(jīng)濟人，他們作為決策的主體都充滿了理性，會按照自身利益最大化的原則，自主選擇那些有利于自己的行為。

由于我國傳統(tǒng)人事制度的影響，行政管理人員只要通過國家或地方的公務(wù)員考試，不管是否具有本崗位的專業(yè)知識背景， 都可以直接進入公務(wù)員行列隊伍，天生缺少競爭和激勵的制度設(shè)計無法使行政管理人員產(chǎn)生提高管理水平和業(yè)務(wù)水平的動力， 這就會給所有公務(wù)員一個明顯信號，一旦進入行政管理隊伍，無需再加強自身素質(zhì)修養(yǎng)也能輕松的混下去。而當前社會正處于矛盾與利益相互沖撞的復(fù)雜時期，對執(zhí)法隊伍的管理水平也提出了新的考驗。那些依靠“官威”和“恐嚇”的管理方式已經(jīng)不能適應(yīng)當前社會環(huán)境的要求， 迫切需要通過設(shè)立獎金、改善工作條件和給予學習和成長的機會等方式，強化激勵那些具有創(chuàng)新管理意識、充滿正能量的執(zhí)法部門或個人，通過批評、處分、降級等方式約束警示暴力執(zhí)法人員。

3 解決暴力執(zhí)法問題的對策

（1）從外部環(huán)境和主體以及相對人來說，社會良好的法制環(huán)境的建立，科學的績效評估體系的建立，可以從根本上改變“人治”的治理理念。

首先，建設(shè)良好的法治氛圍，樹立法律和責任意識。 文化能夠以其強大的影響力促使思想和行為朝著事物有利的方向發(fā)展，并逐步成為一種自覺的意識。 改變“人治”的思維模式，需要全體社會成員真正的生活在法治的環(huán)境下，認同和敬畏法律，能夠積極的運用和維護法律的尊嚴?，F(xiàn)實情況是，我國行政體系的權(quán)力行政價值觀深入人心，在執(zhí)法管理活動中存在只對上級負責，維護上級的權(quán)威，這種封建的權(quán)力價值觀在當前的官僚體系中仍大行其道。然而，隨著我國市場經(jīng)濟的高速發(fā)展，現(xiàn)代社會日益形成，這種封建的權(quán)力價值觀越來越引起人們的反思。民眾越來越認可一種新的行政觀念，即政府行政的最大目的是提供公共服務(wù)，政府行政服務(wù)的精神意味著政府實施符合大多數(shù)人的愿望與利益，不斷滿足公民的切實需求。

從權(quán)力行使主體來看，在政府管理過程中，人是最積極、最重要的因素。所有的執(zhí)法和管理工作最終都要落實到具體的執(zhí)行人員身上，執(zhí)行人員的素質(zhì)和工作方式直接關(guān)系到相對人的利益和政府工作的方方面面，這就需要一套科學的績效考核體系。在網(wǎng)絡(luò)社會高度發(fā)達的今天，計算機技術(shù)的提高和互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的普及，使得享受了政府服務(wù)的民眾可以實時地反饋政府工作的效果，而承擔了社會責任的行政人員的執(zhí)法行為和執(zhí)法過程也可以通過各種技術(shù)手段隨時得到監(jiān)控，大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段為建立科學的考核體系奠定了堅實的基礎(chǔ)。 通過綜合服務(wù)對象對執(zhí)法工作的滿意度和執(zhí)法部門內(nèi)部的專業(yè)評比等方法，可以逐步實現(xiàn)部門專業(yè)評估與外部評估并重的考核制度。

（2）從外在約束力方面來說，科學的法律體系建設(shè)必不可少，實體法與程序法并重，完善和出臺相關(guān)的法規(guī)制度，真正做到有法可依。

從新中國憲法頒布實施到如今，我國制訂了大量的行政法規(guī)和規(guī)章，但由于價值傾向上的偏差，造成政府部門普遍將立法看作促進管理的手段而積極出臺法律法規(guī)規(guī)范相對人的行為，導致了現(xiàn)有的行政立法中，規(guī)范相對人行為的法律相對較多，而監(jiān)督政府權(quán)力實施的法律卻寥寥無幾；在行政立法中，規(guī)范行政主體具體和抽象行政行為的比重較多，而規(guī)范權(quán)力運行過程的程序法較少。在行政權(quán)力的實際運作中，往往會出現(xiàn)行政機關(guān)或領(lǐng)導干部為了擴大本部門或自己的職權(quán)范圍，通過立法手段增設(shè)本部門或下級部門的審批權(quán)、處罰權(quán)，而為這些權(quán)力的合法行使增設(shè)的程序規(guī)范卻往往被自動的忽略?？v觀我國的立法工作，不難發(fā)現(xiàn)目前的立法還存在著質(zhì)量不高，可操作性差的問題。我國的最高行政機關(guān)享有世界上許多國家都無法比擬的廣泛的立法權(quán)，可以根據(jù)憲法的規(guī)定對行政職權(quán)范圍內(nèi)的事項進行立法。但在立法授權(quán)時，卻存在著對授權(quán)的控制力度不足的問題，上級在進行立法授權(quán)時，并未規(guī)定授權(quán)范圍和授權(quán)效力，這種默認下級自己裁量的程序，具有很大的靈活性和可操作性，導致了下級政府獨攬全部的立法權(quán)，更加方便下級政府利用法律手段為自己或本部門謀取私利。其次，我國的行政立法缺乏民主科學的程序。由于立法過程中民主參與程序的長期缺失，行政機關(guān)在立法時本位主義嚴重，部門利益和個人利益相互交織，派系林立，立法過程中局部利益和部門利益的滲入，嚴重影響了法律的公正性和整體性，在沒有監(jiān)督的情況下，許多參與立法的行政人員就會利用手中的職權(quán)，犧牲本地區(qū)民眾的公共利益來擴大和強化本部門的利益，長久的民主缺失為謀取私利的行為大開了方便之門，這也滋長了越來越多的集體腐敗行為，嚴重影響著社會的穩(wěn)定，損害著政府的形象。

（3）從制度層面來說，需要加強對行政行為的監(jiān)督與管理，從制度上保障侵犯公民權(quán)益的行政違法行為受到應(yīng)有的制裁。

第一，建立行政執(zhí)法責任制。行政執(zhí)法責任制的核心是將各部門的行政職權(quán)清晰地界定，并明確規(guī)定其應(yīng)承擔的相應(yīng)職責。通過責任制來約束行政權(quán)力的濫用，這既是執(zhí)法主體權(quán)責統(tǒng)一的表現(xiàn)，又可以促進從權(quán)力本位向責任本位的轉(zhuǎn)變。行政執(zhí)法責任制的內(nèi)涵在于將行政執(zhí)法主體對外承擔的法定職責確立內(nèi)部考核目標。 市場不僅呼喚有效的執(zhí)法，更呼喚嚴格執(zhí)法的機制來保障市場經(jīng)濟的健康發(fā)展，實行行政執(zhí)法責任制機制，便于對行政行為進行監(jiān)督和管理，也有利于從制度上約束侵犯公民權(quán)益的行政違法行為的發(fā)生。

其次，建立公幵、公正的評議考核制和執(zhí)法過錯責任追究制。對違法的執(zhí)法單位與執(zhí)法人員，在確定其違法成立后，根據(jù)其執(zhí)法違法的性質(zhì)和情節(jié)，依法追究其責任。建立并實施執(zhí)法違法追究制度，使執(zhí)法過程中的權(quán)力得到最大限度的合法運用。按照行政機關(guān)的法定職責，有利于明確執(zhí)法權(quán)限、量化執(zhí)法標準，進一步規(guī)范執(zhí)法的程序。執(zhí)法過錯責任追究制，迫使依法行政落到實處，使得行政執(zhí)法人員增強工作中的責任感和使命感，有效推動法律、法規(guī)在具體的實際執(zhí)法過程中正確合理的實施，大大提升執(zhí)法的成效。

三是推行行政執(zhí)法信息公開透明。行政執(zhí)法信息的公幵，主要是以政務(wù)公開的形式表現(xiàn)出來的，這對于提高政府部門政務(wù)透明度，保障相對人的知情權(quán)，促進依法行政有重要意義。推進執(zhí)法的公開和透明，需要制定相應(yīng)的程序，保證民眾的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓權(quán)力監(jiān)督權(quán)力。還可以通過首問責任、限時辦結(jié)等制度，進一步抓好執(zhí)法公示工作；同時，行政機關(guān)應(yīng)當為公眾查閱政府信息提供便利條件，擴大政務(wù)公開的范圍，例如把與公眾密切相關(guān)的重大事項，涉及到大量公共資金使用的事項，其負責的部門和相關(guān)責任人的職責權(quán)限和聯(lián)系方式，應(yīng)該對民眾全面公開公示，將行政權(quán)力的行使置于社會監(jiān)督之下，使得行政執(zhí)法和管理真正做到公開、公平、公正。

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