2017年以來(lái)，我國(guó)公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了新的、較快的發(fā)展。據(jù)交通運(yùn)輸部提供的初步統(tǒng)計(jì)資料，2017年完成公路建設(shè)投資21162.53億元，同比增長(zhǎng)了17.7%。2018年前兩個(gè)月，全國(guó)完成公路建設(shè)投資1822.19億元，同比增長(zhǎng)了13.8%，標(biāo)志著公路建設(shè)進(jìn)入了新的快速增長(zhǎng)期。為了有利于解決公路建設(shè)與發(fā)展中的資金短缺問(wèn)題，設(shè)立政府主導(dǎo)下的交通發(fā)展基金是一個(gè)值得關(guān)注的選擇。

設(shè)想的提出

目前，尚不存在國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)中對(duì)基金概念的界定。在社會(huì)實(shí)踐中，基金的概念涉及到各級(jí)政府用財(cái)政資金安排的專用基金（目前只有糧食風(fēng)險(xiǎn)基金一項(xiàng)）；具有專門用途的社會(huì)保險(xiǎn)基金；主要靠社會(huì)捐贈(zèng)形成的、民間非營(yíng)利組織管理的各項(xiàng)慈善性質(zhì)基金；企事業(yè)單位擁有的具有專門用途的資金（企業(yè)年金基金、事業(yè)單位的職工福利基金等）和按照市場(chǎng)化導(dǎo)向設(shè)置的投資基金，包括證券投資基金和產(chǎn)業(yè)投資基金（或創(chuàng)業(yè)投資基金，下同）。

擬用于公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的交通發(fā)展基金，現(xiàn)行財(cái)政體制下采取用各級(jí)政府財(cái)政資金安排形成的可能性微乎其微；靠社會(huì)捐贈(zèng)形成不僅金額較少，且不具有可持續(xù)性；故具有可操作性的做法是采取產(chǎn)業(yè)投資基金的形式。目前國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)中尚缺乏對(duì)產(chǎn)業(yè)投資基金的界定和規(guī)范。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，1995年9月6日中國(guó)人民銀行曾發(fā)布過(guò)《設(shè)立境外中國(guó)產(chǎn)業(yè)投資基金管理辦法》，但目前已被廢止。原國(guó)家計(jì)劃發(fā)展委員會(huì)曾制定的《產(chǎn)業(yè)投資基金試點(diǎn)管理辦法》一直處于討論中，至今尚未正式發(fā)布。

我國(guó)內(nèi)地產(chǎn)業(yè)投資基金最早出現(xiàn)在20世紀(jì)90年代。1997年12月11日設(shè)立的中瑞基金，也許是中國(guó)內(nèi)地設(shè)立的第一只產(chǎn)業(yè)投資基金。2003年5月11日設(shè)立的“中國(guó)—東盟中小企業(yè)投資基金”、2004年11月18日設(shè)立的“中國(guó)—比利時(shí)投資基金”、2005年12月設(shè)立的渤海產(chǎn)業(yè)投資基金和2007年9月設(shè)立的中新高科產(chǎn)業(yè)投資基金等，是我國(guó)內(nèi)地通過(guò)設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金籌措建設(shè)所需資金的進(jìn)一步積極嘗試。其中，渤海產(chǎn)業(yè)投資基金是我國(guó)第一只中資產(chǎn)業(yè)投資基金。

產(chǎn)業(yè)投資基金屬于風(fēng)險(xiǎn)投資基金和私募股權(quán)投資基金。用募集的資金投資非上市公司股權(quán)的主要目的是為了盈利，為基金持有者獲取最大利益。與此不同，通過(guò)設(shè)立交通發(fā)展基金募集資金的主要目的，是為了發(fā)展具有社會(huì)公益性質(zhì)的公路基礎(chǔ)設(shè)施，故交通發(fā)展基金的設(shè)立，應(yīng)當(dāng)由政府或政府交通運(yùn)輸主管部門主導(dǎo)，通過(guò)適度的財(cái)政資金投入或通過(guò)國(guó)有交通投資公司發(fā)起，設(shè)立交通發(fā)展基金來(lái)引導(dǎo)社會(huì)資本以購(gòu)買基金的方式，間接投入公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。地方政府發(fā)起設(shè)立交通發(fā)展基金，應(yīng)符合國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金暫行辦法》（發(fā)改財(cái)金〔2016〕2800號(hào)）的規(guī)定。

產(chǎn)業(yè)投資基金的投資對(duì)象主要為非上市企業(yè)的股權(quán)，并且一般具有明確的投資領(lǐng)域，故產(chǎn)業(yè)投資基金的形式符合設(shè)立交通發(fā)展基金為公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供所需資金的初衷。產(chǎn)業(yè)投資基金一般具有有限的投資期限，在所投資企業(yè)發(fā)展到一定程度后，最終都要退出所投資企業(yè)。公路基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特殊性，決定了交通發(fā)展基金也許需要建立不同于一般產(chǎn)業(yè)投資基金的退出機(jī)制。

由于投資基金的基本特征是信托投資，對(duì)此可以認(rèn)為，嚴(yán)格意義上的產(chǎn)業(yè)投資基金的組織形式應(yīng)當(dāng)是契約型。企業(yè)型產(chǎn)業(yè)投資基金，無(wú)論是公司型還是有限合伙型，其實(shí)質(zhì)是企業(yè)投資，而不是信托投資。故建議交通發(fā)展基金采取契約型的組織形式。

交通發(fā)展基金的國(guó)內(nèi)外借鑒

自2010年以來(lái)，鑒于高速公路項(xiàng)目具有一定的現(xiàn)金流入可持續(xù)性，以及可預(yù)期的較理想的遠(yuǎn)期財(cái)務(wù)效益，國(guó)際投資基金越來(lái)越多地傾向于對(duì)高速公路項(xiàng)目的股權(quán)投資。例如，澳大利亞投資基金IFM Investors在2015年收購(gòu)了擁有總里程為156.28英里（253公里）美國(guó)印第安納收費(fèi)公路的印第安納收費(fèi)公路項(xiàng)目公司（ITRCC）100%的股權(quán)和擁有總里程43公里的英國(guó)六號(hào)高速公路（M6）的中部高速公路有限公司（Midlands Expressway Limited）100%的股權(quán)；2016年2月，加拿大三家養(yǎng)老金基金（Borealis Infrastructure, Canada Pension Plan Investment Board和Ontario Teachers’Pension Plan）通過(guò)支付總共28億美元，分別取得了美國(guó)芝加哥市的芝加哥高架公路（Chicago skyway）項(xiàng)目公司：高架公路特許經(jīng)營(yíng)有限公司（Skyway Concession Company，LLC）三分之一的股權(quán)。

在國(guó)內(nèi)，為推動(dòng)山西省綜合交通運(yùn)輸建設(shè)，山西省交通運(yùn)輸廳與交通銀行簽訂協(xié)議共同設(shè)立“山西交通產(chǎn)業(yè)投資基金”，首期規(guī)模300億元，用于PPP模式的重點(diǎn)公路建設(shè)?！笆濉逼陂g，交通銀行將提供總額600億元的綜合授信額度，支持山西省交通運(yùn)輸廳基礎(chǔ)設(shè)施和重大項(xiàng)目建設(shè)。

為切實(shí)落實(shí)“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展”戰(zhàn)略，推動(dòng)交通產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，山西路橋建設(shè)集團(tuán)有限公司從全省交通行業(yè)發(fā)展大局出發(fā)，按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”原則，進(jìn)一步加大創(chuàng)新力度，與北京銀行共同出資成立的、規(guī)模為49.16億元、存續(xù)期間為21年的北京絲路陽(yáng)蟒高速建設(shè)投資中心（有限合伙）產(chǎn)業(yè)基金，于2017年6月14日正式落地，成為山西省首支落地的交通產(chǎn)業(yè)基金，募集資金主要用于陽(yáng)城至濟(jì)源高速公路（陽(yáng)城至蟒河段）建設(shè)。

2016年11月30日，齊魯交通發(fā)展集團(tuán)有限公司和山東通匯資本管理有限公司共同發(fā)起設(shè)立山東省基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金，總規(guī)模約500億元。2017年3月17日，一期產(chǎn)業(yè)基金已完成工商注冊(cè)，成功募集資金30億元。2017年3月24日，第一筆投資基金10億元已投放到位，全部用于青蘭高速公路東阿至聊城段（魯冀界）建設(shè)。

2017年 7月7日，甘肅省交通建設(shè)集團(tuán)有限公司在蘭州與上海浦東發(fā)展銀行股份有限公司簽署了《合作設(shè)立甘肅省交通產(chǎn)業(yè)投資基金框架協(xié)議》。

甘肅省交通產(chǎn)業(yè)投資基金由省交通運(yùn)輸廳牽頭，申請(qǐng)省級(jí)財(cái)政出資，聯(lián)合上海浦東發(fā)展銀行股份有限公司共同發(fā)起設(shè)立。具體由甘肅省交通投資管理有限公司作為政府出資人代表，與浦發(fā)銀行及上海浦耀信曄投資管理有限公司、甘肅交建投資基金管理有限公司共同發(fā)起，以有限合伙制形式設(shè)立，基金一期規(guī)模暫定200億元，是甘肅省交通運(yùn)輸領(lǐng)域設(shè)立的一支政府投資基金。甘肅省交通產(chǎn)業(yè)投資基金主要投向納入甘肅省“十三五”及中長(zhǎng)期交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃和甘肅省交通提升實(shí)施方案，且按照PPP模式建設(shè)的國(guó)家高速、省級(jí)高速公路（一級(jí)）、普通國(guó)省道、農(nóng)村公路、水運(yùn)項(xiàng)目、交通支撐系統(tǒng)及其他交通項(xiàng)目的資本金。

對(duì)設(shè)立交通發(fā)展基金融資的初步分析

設(shè)立和投資者出資購(gòu)買投資基金的主要目的，是通過(guò)投資基金的進(jìn)一步投放，獲取投資收益。投資基金的主要投放對(duì)象，是公司制企業(yè)的股權(quán)資金，也包括部分公司債券。與證券投資基金的投放對(duì)象是上市公司的股權(quán)和債券不同，產(chǎn)業(yè)投資基金主要用于投資收購(gòu)非上市公司的股權(quán)。要發(fā)揮交通發(fā)展基金籌措公路建設(shè)資金的作用，就需要為投資基金投資購(gòu)買公路項(xiàng)目公司的股權(quán)，以及公路項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓設(shè)計(jì)相對(duì)完整的方案。例如，要保證在山西設(shè)立的交通發(fā)展基金對(duì)陽(yáng)城至濟(jì)源高速公路（陽(yáng)城至蟒河段）建設(shè)項(xiàng)目的投入，就需要山西路橋集團(tuán)將所持有的陽(yáng)城至蟒河段項(xiàng)目公司股權(quán)的一部分，有償轉(zhuǎn)讓給該基金，并將轉(zhuǎn)讓股權(quán)取得的收入，用于其他高速公路建設(shè)項(xiàng)目。如果該項(xiàng)目具有理想的投資效益，山西路橋集團(tuán)具有轉(zhuǎn)讓該項(xiàng)目公司股權(quán)的意愿并且不存在相關(guān)法律法規(guī)上的障礙，則通過(guò)設(shè)立交通發(fā)展基金增加對(duì)高速公路建設(shè)的投入就具有可行性和可操作性。

同理，設(shè)立山東省基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金來(lái)加大對(duì)青蘭高速公路東阿至聊城段的投入，所需的相關(guān)條件是：該項(xiàng)目屬于經(jīng)營(yíng)性高速公路而不是政府收費(fèi)高速公路；該項(xiàng)目具有較理想的投資效益，因此對(duì)交通發(fā)展基金的投放具有吸引力；不存在轉(zhuǎn)讓該項(xiàng)目公司股權(quán)法律法規(guī)上的障礙。

相比較之下，甘肅省通過(guò)設(shè)立甘肅省交通發(fā)展基金來(lái)增加對(duì)公路建設(shè)投入的可行性就值得商榷。首先，到2017年年底為止，甘肅省的收費(fèi)公路全部為不以營(yíng)利為目的的政府收費(fèi)公路。其次，普通國(guó)省公路和農(nóng)村公路屬于公益性項(xiàng)目，不實(shí)行車輛通行費(fèi)制度，這意味著這些項(xiàng)目是沒有收益的。對(duì)此如果缺乏創(chuàng)新性的制度設(shè)置與合理安排，難以按照市場(chǎng)化的導(dǎo)向吸引交通發(fā)展基金投入這些公路建設(shè)項(xiàng)目。

對(duì)政府主導(dǎo)下的交通發(fā)展基金融資的思考

設(shè)立交通發(fā)展基金需要具備的條件

具有令交通發(fā)展基金出資人滿意的公路投資項(xiàng)目

要令交通發(fā)展基金的出資人滿意，以利于吸引基金的出資人，公路建設(shè)項(xiàng)目需要滿足以下要求：

屬于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。2016年年底全國(guó)已建成公路網(wǎng)中，收費(fèi)高速公路所占比重為48%，呈逐年上升趨勢(shì)。如果希望間接地通過(guò)利用交通發(fā)展基金出資人的資金建設(shè)高速公路，意味著高速公路現(xiàn)行建設(shè)與管理模式需要進(jìn)一步向經(jīng)營(yíng)性公路方面傾斜。

具有令投資者滿意的投資回報(bào)率。按照現(xiàn)代財(cái)務(wù)理論，投資者期望的投資回報(bào)率，應(yīng)當(dāng)由無(wú)風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬率加上風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償率構(gòu)成。如果將銀行貸款利率視為無(wú)風(fēng)險(xiǎn)利率，基準(zhǔn)利率為5%，則在考慮風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償率的基礎(chǔ)上，8%以上的投資回報(bào)率，才有可能對(duì)基金投資者有吸引力。

2010年以來(lái)，全國(guó)高速公路建設(shè)項(xiàng)目普遍呈現(xiàn)投資額不斷攀升、財(cái)務(wù)效益日趨低下的特點(diǎn)。僅靠項(xiàng)目本身而缺乏必要的政府補(bǔ)助，可能難以產(chǎn)生對(duì)基金投資者的吸引力。

設(shè)立管理交通發(fā)展基金的公司制企業(yè)

交通發(fā)展基金是通過(guò)其管理人：交通發(fā)展基金管理公司，來(lái)從事交通發(fā)展基金的投放、投資收益的取得與分配、基金份額贖回等業(yè)務(wù)的。

現(xiàn)代企業(yè)制度下交通發(fā)展基金的管理人：產(chǎn)業(yè)投資基金管理公司，應(yīng)當(dāng)屬于公司制企業(yè)。管理公司的出資人，可以是基金發(fā)起人或基金認(rèn)購(gòu)人，也可以是其他出資人。

具有可供交通發(fā)展基金進(jìn)行投資的公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)或項(xiàng)目公司

與證券投資基金不同，交通發(fā)展基金的性質(zhì)是股權(quán)投資，只能通過(guò)投資設(shè)立非上市的公路項(xiàng)目公司，或者注資現(xiàn)有的公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)，間接地投資公路建設(shè)與經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。

目前，陜西、甘肅、廣西、福建、新疆、湖北、湖南、江西等多個(gè)省和自治區(qū)投資設(shè)立的國(guó)有公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)（或者可采取“地方政府公路融資平臺(tái)公司”的稱謂），主要承擔(dān)的是建設(shè)與管理政府收費(fèi)高速公路的職責(zé)。按照《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的規(guī)定，政府收費(fèi)公路不以營(yíng)利為目的，收取車輛通行費(fèi)主要是為了償還建設(shè)債務(wù)本息。對(duì)此，這些公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)無(wú)法爭(zhēng)取盈利，并向投資者分配利潤(rùn)，也就不具備吸引交通發(fā)展基金建設(shè)高速公路的基本條件。因此，需要通過(guò)設(shè)立新的公司制企業(yè)，作為投資建設(shè)經(jīng)營(yíng)性高速公路的載體。

設(shè)立交通發(fā)展基金的思考

全國(guó)各級(jí)地方交通運(yùn)輸主管部門有必要按照中共十九大和全國(guó)人大十三屆一次會(huì)議明確的相關(guān)政策導(dǎo)向，積極申請(qǐng)交通運(yùn)輸部和國(guó)家開發(fā)銀行聯(lián)合設(shè)置的交通專項(xiàng)基金，增加對(duì)本地區(qū)交通建設(shè)項(xiàng)目的資本金投入，緩解重大公路項(xiàng)目的資本金籌措壓力，確保今后公路基礎(chǔ)設(shè)施的合理投資規(guī)模。

各級(jí)地方人民政府有必要認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院的有關(guān)精神以及《政府投資基金暫行管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕210號(hào)）的規(guī)定，通過(guò)用各級(jí)財(cái)政資金并聯(lián)合相關(guān)社會(huì)資本設(shè)立交通發(fā)展基金的方式，為所在地區(qū)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供所需的項(xiàng)目資本。

設(shè)置產(chǎn)業(yè)基金籌措的資金，一部分來(lái)自于發(fā)起人的投入；一部分來(lái)自于其他基金投資人的投入?；就顿Y人投資購(gòu)買基金的主要目的是為了獲取投資收益，故通過(guò)設(shè)置基金籌措的資金，只能投入具有一定盈利能力的經(jīng)營(yíng)性公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。對(duì)于目前主要發(fā)展政府收費(fèi)高速公路的地區(qū)，如果打算通過(guò)設(shè)置交通發(fā)展基金的方式籌措高速公路建設(shè)所需資金，則有必要將未來(lái)建設(shè)的高速公路，重新界定為經(jīng)營(yíng)性高速公路，并通過(guò)新組建的非國(guó)有獨(dú)資性質(zhì)的公司制企業(yè)，作為項(xiàng)目公司來(lái)承擔(dān)建設(shè)與管理的職責(zé)。

如果一些地區(qū)目前尚無(wú)法改變現(xiàn)行的以政府收費(fèi)高速公路為主的高速公路管理體制，或打算利用交通發(fā)展基金發(fā)展普通公路建設(shè)事業(yè)，則有必要在交通發(fā)展基金的設(shè)置上體現(xiàn)新的思路。例如，可通過(guò)一些國(guó)有大型交通企業(yè)與一些金融類中介機(jī)構(gòu)（例如國(guó)家開發(fā)銀行等）聯(lián)合出資發(fā)起設(shè)立交通發(fā)展基金和基金管理公司，吸引其他社會(huì)資本通過(guò)投資購(gòu)買基金份額籌措資金；通過(guò)基金管理公司將發(fā)行基金份額募集的資金，作為資本金投入新設(shè)立的承擔(dān)建設(shè)與管理高速公路項(xiàng)目的項(xiàng)目公司。

如果項(xiàng)目公司建設(shè)與管理的高速公路屬于政府收費(fèi)公路，則無(wú)法滿足投資基金的投資回報(bào)要求，故有必要采取由參與發(fā)起設(shè)立的國(guó)有交通企業(yè)，在發(fā)起協(xié)議中做出按照固定利率按期給予基金持有人確定金額的投資回報(bào)、并在約定期限屆滿后回購(gòu)基金份額的承諾。這實(shí)際上是一種變相的債務(wù)融資行為，并且有可能加大未來(lái)參與發(fā)起設(shè)立基金的交通企業(yè)還本付息的負(fù)擔(dān)。

針對(duì)“十三五”期間后三年我國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)項(xiàng)目資本的迫切需求，這無(wú)疑是一種有助于緩解項(xiàng)目資本短缺的可行舉措。至于承擔(dān)發(fā)起設(shè)立交通發(fā)展基金職責(zé)的交通企業(yè)在未來(lái)如何應(yīng)對(duì)還本付息的資金壓力，則可以結(jié)合“十三五”期間后三年國(guó)家相關(guān)政策的變化及其最新政策導(dǎo)向，在“十四五”期間乃至以后統(tǒng)籌予以解決。