文 《法人》特約研究員 劉興

中國(guó)的金融監(jiān)管，尺度一直把握不好，尺度松了金融市場(chǎng)就會(huì)混亂，尺度緊了金融市場(chǎng)就會(huì)僵化

2018年2月2日，道·瓊斯指數(shù)突然下跌665點(diǎn)，2月5日指數(shù)又大跌1175.28點(diǎn)，跌幅4.61%，創(chuàng)2011年以來(lái)最大單日跌幅。

美股的下跌引發(fā)了全球金融市場(chǎng)的恐慌，波及全球股市“黑色一星期”，其跌速快、跌幅大、范圍廣，預(yù)示著2018年金融市場(chǎng)的不平靜，考驗(yàn)著世界各國(guó)的金融監(jiān)管，影響著中國(guó)金融監(jiān)管的理念和走向。

金融監(jiān)管在于防范灰犀牛和黑天鵝

由于一直以來(lái)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展GDP導(dǎo)向，以及隨之而來(lái)的防范經(jīng)濟(jì)硬著陸，經(jīng)濟(jì)管理層不斷推出各種“穩(wěn)增長(zhǎng)”措施，令經(jīng)濟(jì)中的負(fù)債率和杠桿率不斷上升，金融風(fēng)險(xiǎn)日益加劇。2017年穆迪和標(biāo)準(zhǔn)普爾相繼下調(diào)中國(guó)主權(quán)信用評(píng)級(jí)，就是一個(gè)警示。為了應(yīng)對(duì)日益臨近的金融風(fēng)險(xiǎn)，十八屆六中全會(huì)把降杠桿和控制金融風(fēng)險(xiǎn)列為今后經(jīng)濟(jì)金融工作的重點(diǎn)，2017年7月召開(kāi)的中央金融工作會(huì)議上專門成立了金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，防止發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)成為金融工作的底線。

金融風(fēng)險(xiǎn)分為暴露的風(fēng)險(xiǎn)和隱藏的風(fēng)險(xiǎn)，兩種金融風(fēng)險(xiǎn)都值得擔(dān)心和防范。金融市場(chǎng)把暴露的風(fēng)險(xiǎn)比喻為“灰犀?！保央[藏的風(fēng)險(xiǎn)比喻為“黑天鵝”?；蚁Ｊ桥c黑天鵝互補(bǔ)的概念，“灰犀牛事件”是常見(jiàn)的以至于人們習(xí)以為常的風(fēng)險(xiǎn)，“黑天鵝事件”則是極其罕見(jiàn)的、出乎人們意料的風(fēng)險(xiǎn)。

生長(zhǎng)于非洲草原的灰犀牛，體形笨重、反應(yīng)遲緩，人們能看見(jiàn)它在遠(yuǎn)處，卻毫不在意，一旦它向人狂奔而來(lái)，憨直的路線、爆發(fā)性的攻擊力定會(huì)讓人猝不及防，有把人撲倒和踩踏的風(fēng)險(xiǎn)。 因此，灰犀牛用來(lái)比喻大概率且影響巨大的潛在危機(jī)。灰犀牛是由美國(guó)學(xué)者米歇爾·渥克于2013年在達(dá)沃斯全球論壇上提出，旨在提醒人們不要忽視“必然會(huì)發(fā)生的重大危機(jī)”。

中國(guó)金融市場(chǎng)的灰犀牛有影子銀行、房地產(chǎn)泡沫、國(guó)有企業(yè)高杠桿、地方債務(wù)、貨幣貶值、銀行不良資產(chǎn)增加、資金外流、違法違規(guī)集資等。

黑天鵝事件是指非常難以預(yù)測(cè)且不尋常的事件，通常會(huì)引起市場(chǎng)連鎖負(fù)面反應(yīng)甚至顛覆。在發(fā)現(xiàn)澳大利亞之前，17世紀(jì)之前的歐洲人認(rèn)為天鵝都是白色的。由于歐洲人沒(méi)有見(jiàn)過(guò)黑天鵝，“所有的天鵝都是白的”就成了一個(gè)沒(méi)有人懷疑的事實(shí)，一直到人們?cè)诎拇罄麃啺l(fā)現(xiàn)黑天鵝，歐洲人的想法有了一百八十度的大轉(zhuǎn)彎。

過(guò)去20年發(fā)生的九大黑天鵝事件被認(rèn)為是金融危機(jī)或引發(fā)了金融風(fēng)險(xiǎn)：亞洲金融危機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)泡沫破裂、九一一恐怖襲擊事件、全球金融危機(jī)、歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)、福島核事故、油價(jià)暴跌、中國(guó)股災(zāi)、英國(guó)脫歐。

中國(guó)的金融監(jiān)管既要防范灰犀牛事件，又要防范黑天鵝事件，金融監(jiān)管的對(duì)象有“三違反”：違反金融法律、違反監(jiān)管規(guī)則、違反內(nèi)部規(guī)章；有“三套利”：監(jiān)管套利、空轉(zhuǎn)套利、關(guān)聯(lián)套利；有“四不當(dāng)”：不當(dāng)創(chuàng)新、不當(dāng)交易、不當(dāng)激勵(lì)、不當(dāng)收費(fèi)；有“十亂象”：股權(quán)和對(duì)外投資、機(jī)構(gòu)及高管、規(guī)章制度、業(yè)務(wù)、產(chǎn)品、人員行為、行業(yè)廉潔風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管履職、內(nèi)外勾結(jié)違法、涉及非法金融活動(dòng)十方面的金融市場(chǎng)亂象。

確立穩(wěn)定金融、發(fā)展金融和人文金融的金融監(jiān)管目標(biāo)，有利于金融市場(chǎng)防范灰犀牛和黑天鵝。穩(wěn)定金融，確保金融體系的安全和穩(wěn)健應(yīng)成為金融監(jiān)管的首要目的。發(fā)展金融，提升金融機(jī)構(gòu)的效率，促進(jìn)金融市場(chǎng)的平等競(jìng)爭(zhēng)，提高金融為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)的能力，應(yīng)成為金融監(jiān)管的終極目標(biāo)。人文金融，在金融市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)以人民為中心，重點(diǎn)發(fā)展普惠金融，最大限度地避免消費(fèi)者免受金融欺詐，有效防止因過(guò)度舉債造成的信用危機(jī)，落實(shí)金融消費(fèi)者保護(hù)，應(yīng)成為金融監(jiān)管的初心和使命。穩(wěn)定金融、發(fā)展金融和人文金融三位一體，相輔相成，不可或缺。

金融監(jiān)管尺度應(yīng)以法律為準(zhǔn)繩

2017年中國(guó)的金融監(jiān)管取得了顯著成績(jī)。根據(jù)中央銀行官網(wǎng)公布的行政處罰公示結(jié)果，2017年央行做出的行政處罰共計(jì)903項(xiàng)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的罰沒(méi)金額共計(jì)為7980萬(wàn)元，行政處罰內(nèi)容涉及支付結(jié)算、征信管理、反洗錢、票據(jù)業(yè)務(wù)、經(jīng)理國(guó)庫(kù)、消費(fèi)者保護(hù)等方面。

銀監(jiān)會(huì)系統(tǒng)在官網(wǎng)上公布的2017年度罰單共計(jì)2725張，罰款金額總計(jì)27.53億元，沒(méi)收違法所得8.59億元，包括對(duì)機(jī)構(gòu)/個(gè)人處以警告、取消一定期限高管任職資格、禁止一定期限銀行從業(yè)資格。2017年，證監(jiān)會(huì)做出行政處罰決定224件，罰沒(méi)款金額74.79億元，同比增長(zhǎng)74.74%，市場(chǎng)禁入44人，同比增長(zhǎng)18.91%，行政處罰決定數(shù)量、罰沒(méi)款金額、市場(chǎng)禁入人數(shù)再創(chuàng)歷史新高。據(jù)保監(jiān)會(huì)新聞發(fā)言人披露，2017年，保監(jiān)會(huì)系統(tǒng)一共處罰機(jī)構(gòu)720家，人員1,046人次，其中罰款1.5億元，同比增長(zhǎng)56.1%，責(zé)令停止接收新業(yè)務(wù)24家，撤銷任職資格18人，行業(yè)禁入4人。

中國(guó)的金融監(jiān)管，尺度一直把握不好，尺度松了，金融市場(chǎng)就會(huì)混亂；尺度緊了，金融市場(chǎng)就會(huì)僵化。監(jiān)管尺度把握不好的原因，在于過(guò)去養(yǎng)成了人治的習(xí)慣，尚未養(yǎng)成法治的好習(xí)慣。法律是不松不緊的尺度，也不偏不倚的公正尺度，法律應(yīng)成為金融監(jiān)管尺度的圭臬。當(dāng)然，具體的法律法規(guī)規(guī)定不合理或在金融市場(chǎng)不合時(shí)宜時(shí)，應(yīng)對(duì)法律法規(guī)及時(shí)進(jìn)行修改。中國(guó)應(yīng)當(dāng)形成法治的金融監(jiān)管模式，才能防范灰犀牛和黑天鵝，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融危機(jī)的底線。

法治的金融監(jiān)管模式，意味著誠(chéng)信和依法規(guī)范經(jīng)營(yíng)的金融主體能夠得到發(fā)展激勵(lì)，監(jiān)管機(jī)關(guān)能夠?qū)ν稒C(jī)取巧和不擇手段的金融違法行為進(jìn)行糾正和制裁，金融消費(fèi)者的合法權(quán)益得到有效保護(hù)，從而引導(dǎo)金融主體公平競(jìng)爭(zhēng)，合法創(chuàng)新，提高效率，靠服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的真功夫盈利并做強(qiáng)做大。

法治的金融監(jiān)管模式要求監(jiān)管機(jī)關(guān)：法律授權(quán)必作為，法無(wú)授權(quán)即禁止。法無(wú)授權(quán)即禁止容易做到，法無(wú)授權(quán)的亂作為，監(jiān)管人員涉嫌濫用職權(quán)，被監(jiān)管者有權(quán)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的亂作為行為提起行政訴訟，行政法律和刑事法律對(duì)亂作為能夠形成有效監(jiān)督。

法律授權(quán)必作為難以做到，金融監(jiān)管容易出現(xiàn)不作為的問(wèn)題。對(duì)不作為形成有效監(jiān)督，成為金融監(jiān)管的制度短板。與此相關(guān)的現(xiàn)象是，除了環(huán)境保護(hù)法律以外，中國(guó)有最多的金融監(jiān)管法律法規(guī)，但金融監(jiān)管法律法規(guī)被頻繁運(yùn)用的少，被束之高閣的多。

中國(guó)金融監(jiān)管方面的法律主要有：《中國(guó)人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《票據(jù)法》《擔(dān)保法》《保險(xiǎn)法》《證券法》《信托法》《證券投資基金法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和行政法、刑法關(guān)于金融監(jiān)管的規(guī)定等。

金融法規(guī)和規(guī)章主要有：《儲(chǔ)蓄管理?xiàng)l例》《企業(yè)債券管理?xiàng)l例》《外匯管理?xiàng)l例》、《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》《金融違法行為處罰辦法》《人民幣管理?xiàng)l例》《國(guó)有重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會(huì)暫行條例》《個(gè)人存款賬戶實(shí)名制規(guī)定》《金融資產(chǎn)管理公司條例》《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》《外資保險(xiǎn)公司管理?xiàng)l例》《外資銀行管理?xiàng)l例》《期貨交易管理?xiàng)l例》《中央企業(yè)債券發(fā)行管理暫行辦法》《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》《證券公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》等。

看來(lái)，中國(guó)的金融監(jiān)管法律體系基本成型，但投資促進(jìn)法、民間借貸法、期貨交易法、金融消費(fèi)者保護(hù)法、互聯(lián)網(wǎng)金融法等基礎(chǔ)法律法規(guī)仍然處于空白狀態(tài)，有待相關(guān)立法機(jī)關(guān)根據(jù)金融市場(chǎng)的需要和金融監(jiān)管的實(shí)踐，進(jìn)一步完善金融監(jiān)管法律體系。

盡管2017年中國(guó)的金融監(jiān)管取得了顯著成績(jī)，但黨和國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)、金融市場(chǎng)、金融消費(fèi)者、新聞媒體，在依法監(jiān)督金融監(jiān)管不作為方面，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)努力行使各自的權(quán)利。

只要金融監(jiān)管的法律、法規(guī)和規(guī)章能得到切實(shí)運(yùn)用，金融監(jiān)管執(zhí)法的執(zhí)行力能得到提升，專業(yè)監(jiān)管、混業(yè)監(jiān)管、功能監(jiān)管、行為監(jiān)管就能逐步實(shí)現(xiàn)，實(shí)質(zhì)重于形式的監(jiān)管原則就能夠得到確立，就會(huì)收獲法治的金融監(jiān)管模式的良好效果。