文 / 徐 強(qiáng)

作為為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供的一種模式，PPP的基本涵義是政府與私人機(jī)構(gòu)從投融資到運營和資金回收全程合作。英國、澳大利亞和加拿大等發(fā)達(dá)國家PPP模式的公共管理實踐探索已日趨完善，PPP模式也越來越受到發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體政府的重視。今后，全球PPP項目勢必將成為國際工程承包項目競爭的熱點市場。為此，有必要認(rèn)清當(dāng)前我國企業(yè)參與這一市場的形勢，分析問題并提出對策。

一、現(xiàn)狀

目前，只有為數(shù)不多的中資企業(yè)在與中國經(jīng)貿(mào)聯(lián)系相對緊密的部分發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體開展相關(guān)PPP工程項目的建設(shè)和運營。綜合匯總駐外機(jī)構(gòu)提供的信息和相關(guān)新聞報道，計算得出中資企業(yè)在境外承接的PPP項目總數(shù)—包括正在運營和已經(jīng)簽約（包括投資意向約定）—在30個左右。從國別市場、項目分布和企業(yè)行動等方面綜合觀察，可以發(fā)現(xiàn)，中資企業(yè)承接境外PPP項目尚處于起步階段。

1．中資企業(yè)較少參與相對活躍國別市場的PPP項目投標(biāo)

（1）發(fā)達(dá)國家市場。在發(fā)達(dá)國家中，PPP項目發(fā)包較活躍的有英國、加拿大和澳大利亞等。中資企業(yè)參與中標(biāo)的項目，見諸公開報道的有兩個。一是北京建工集團(tuán)參與英國曼徹斯特空港城項目，協(xié)議于2013年10月達(dá)成。在投資方面，北京建工集團(tuán)參股20%；在建造工程方面，北京建工集團(tuán)和英國卡麗蓮公司各承擔(dān)50%。二是中國交通建設(shè)股份有限公司在澳大利亞的子公司約翰·霍蘭德公司參股堪培拉城鐵公司，于2016年2月中標(biāo)澳大利亞首都堪培拉城市輕軌一期項目。該項目運營期20年，工程計劃于2018年完工。堪培拉城鐵公司參股方除約翰·霍蘭德公司外，還包括其他多家外國公司。

（2）發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體市場。在發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體中，PPP項目發(fā)包相對活躍的有墨西哥、巴西和秘魯?shù)葒Ｔ谀鞲?，尚未有任何中資企業(yè)曾中標(biāo)PPP項目；在巴西，中國國家電網(wǎng)公司與巴西電力公司組成的聯(lián)營體于2014年2月7日中標(biāo)巴西美麗山水電站特高壓直流輸電項目，特許經(jīng)營權(quán)期限為30年；在秘魯，首鋼集團(tuán)、山東淄博宏達(dá)公司與中國石油天然氣股份有限公司曾先后于1992年、2009年和2013年，通過企業(yè)收購獲得礦產(chǎn)資產(chǎn)，并開展附屬項目的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營。由于上述投資并沒有運營后移交資產(chǎn)的約定，因此不是真正意義上的PPP投資，不過和PPP項目有類似之處。據(jù)來自中國使館經(jīng)商處的報告，目前多個工程承包企業(yè)正密切跟蹤秘魯相關(guān)PPP項目的組織和發(fā)標(biāo)，而秘魯政府也通過多種方式，表達(dá)對中資企業(yè)參與PPP項目的愿望。

2．中資企業(yè)已開展境外PPP項目分布在少數(shù)發(fā)展中國家

目前，中資企業(yè)投資并進(jìn)入運營期的PPP項目主要分布在與我國地理位置相對臨近的東亞發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體。其中，在柬埔寨已進(jìn)入運營期的PPP水電站項目達(dá)到7個，除大唐海外投資公司承擔(dān)2個之外，其他項目都由不同中資企業(yè)承擔(dān)。分布在其他國家的運營期項目分別是：中國化學(xué)工程公司在印尼投資建設(shè)的巨港150兆瓦電站于2005年12月進(jìn)入運營期；云南華能集團(tuán)在緬甸投資建設(shè)的瑞麗江一級電站于2009年5月進(jìn)入運營期；（三峽集團(tuán)）中國水利電力對外公司在老撾投資建設(shè)的南俄5水電站于2013年1月進(jìn)入運營期。

2013年后，中資企業(yè)參與的尚未進(jìn)入運營期的在建、協(xié)議、意向PPP項目的國別分布相對分散，但東南亞國家也占到一半左右。

3．個別中資企業(yè)連續(xù)開展多個境外PPP項目

截至目前，只有兩家中資企業(yè)連續(xù)超過2次以上承接PPP項目，這意味著大多數(shù)公司尚未將PPP項目作為市場開拓的戰(zhàn)略領(lǐng)域。其中，大唐海外投資公司在柬埔寨投資建設(shè)的金邊至馬德望輸變電項目、斯登沃代水電站分別于2013年1月和2014年4月進(jìn)入運營期，特許經(jīng)營期限都為15年；此外，該公司在老撾中標(biāo)投資的薩拉康水電站正處在建設(shè)期。中國交通建設(shè)股份有限公司投資建設(shè)的牙買加南北高速公路BOT項目于2016年1月底竣工，隨后進(jìn)入收費運營期。該公司投資并建設(shè)的斯里蘭卡科倫坡港口城發(fā)展項目、斯里蘭卡漢班托塔港口二期SOT項目則都處在工程建設(shè)階段。該公司自稱，目前公司正在8個國家開展PPP項目投資或?qū)ふ襊PP投資機(jī)會。

二、問題

1．大部分中國工程承包企業(yè)尚沒有在內(nèi)部收入管理和風(fēng)險控制上就適應(yīng)PPP項目投標(biāo)作出改革

當(dāng)前我國大部分工程承包企業(yè)的內(nèi)部收入和風(fēng)險管理，都是以工程項目為中心，其基本目標(biāo)是盡快獲取工程收入和減少企業(yè)營業(yè)收入入賬風(fēng)險。PPP項目投資收回期很長，項目建成后能否獲得營運收入有風(fēng)險，按照當(dāng)前我國工程承包企業(yè)的內(nèi)部風(fēng)險控制要求，大部分工程承包企業(yè)不會涉足或被要求開展PPP項目。

2．大部分工程承包企業(yè)對外直接投資沒有起步或剛起步

承接PPP項目必然意味著企業(yè)要在境外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，參與項目運營；意味著企業(yè)的組織架構(gòu)、管理流程和融資投資等都要全面啟動國際化。當(dāng)前我國企業(yè)對外直接投資相對活躍的行業(yè)是制造業(yè)和金融業(yè)，有過海外綠地、并購?fù)顿Y經(jīng)驗的中國工程承包企業(yè)仍然是少數(shù)。可以說，大部分工程承包企業(yè)的組織架構(gòu)和管理流程，并沒有為開展境外PPP項目作出充分準(zhǔn)備。

3．中資企業(yè)缺乏組建企業(yè)聯(lián)合體的意愿和經(jīng)驗

觀察PPP項目熱點市場可以發(fā)現(xiàn)，其中有相當(dāng)多比例的中標(biāo)者，是由投資商（可能來自不同行業(yè)）、金融機(jī)構(gòu)與工程承包企業(yè)組成的企業(yè)聯(lián)合體。這些聯(lián)合體組成企業(yè)通常相對穩(wěn)定，并且同一聯(lián)合體可能多次在同一發(fā)包地的系列項目中連續(xù)中標(biāo)。聯(lián)合體能實現(xiàn)企業(yè)在資金、管理和技術(shù)等方面的能力互補。截至目前，只有個別中資企業(yè)通過組建聯(lián)合體參與境外PPP項目的招投標(biāo)。

4．大多數(shù)中資企業(yè)難以通過保險產(chǎn)品規(guī)避項目經(jīng)營風(fēng)險

就中資企業(yè)承接境外PPP項目而言，不論是項目融資過程，還是項目運營和資金回收過程，中資企業(yè)都難以在當(dāng)?shù)鼗蛟谀竾鴮ふ业胶线m的擔(dān)?；虮ｋU產(chǎn)品，以規(guī)避項目投融資和項目營運期的相關(guān)風(fēng)險。這就使得相當(dāng)多的中資企業(yè)，特別是原來主營業(yè)務(wù)只有工程承接的中資企業(yè)，因風(fēng)險顧慮而不愿涉足境外PPP項目。

三、對策

境外PPP項目的投資和承接是企業(yè)工程技術(shù)、項目融資、對外投資、企業(yè)聯(lián)盟及管理組織等方面綜合素質(zhì)的體現(xiàn)，也直接關(guān)系到國內(nèi)部分機(jī)電、建材產(chǎn)品的出口市場份額。建議從六個方面采取積極措施，提升中資企業(yè)境外PPP項目的市場占有率。

1．改革工程承包企業(yè)的風(fēng)險防控體系

建議工程承包企業(yè)適應(yīng)性地改革企業(yè)原來以工程營業(yè)收入為中心的風(fēng)險防控體制。新的風(fēng)險防控體系要考慮到項目融資、以EPC（指公司受業(yè)主委托，按照合同約定對工程建設(shè)項目的設(shè)計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包）方式承接大型復(fù)雜項目、以股份投資方式投標(biāo)和運營PPP項目的需要。

2．提升工程承包企業(yè)的組織管理水平和對外投資能力

工程承包企業(yè)越來越深入?yún)⑴c工程項目的投融資過程是全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的趨勢和潮流。為此，國內(nèi)工程承包企業(yè)應(yīng)敏銳適應(yīng)這一趨勢，不斷增強(qiáng)自身投融資能力和提升組織管理水平。

3．加強(qiáng)企業(yè)投標(biāo)聯(lián)合體組建的引導(dǎo)

不論是工程承包企業(yè)投資管理能力的提升，還是投融資企業(yè)工程承接能力的提升，都是一個漸進(jìn)、漫長的過程。而我們不應(yīng)該因為這個過程漫長而喪失市場機(jī)遇。建議政府、商會與企業(yè)積極引導(dǎo)組建企業(yè)投標(biāo)聯(lián)合體，讓工程承包、項目融資企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來，共同開展境外PPP項目的投標(biāo)，并積累和推廣經(jīng)驗，逐漸提升中資企業(yè)市場份額。

4．創(chuàng)新境外PPP項目融資和投資保險服務(wù)

我國國內(nèi)大型金融機(jī)構(gòu)，如各大商業(yè)銀行和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)、各大保險機(jī)構(gòu)，應(yīng)面向境外PPP項目的工程承接和對外投資，設(shè)計和創(chuàng)新融資產(chǎn)品、保險產(chǎn)品，以解決部分中資企業(yè)參與境外PPP項目的后顧之憂。

5．為企業(yè)捕捉境外PPP項目商機(jī)提供全方位公共服務(wù)

建議經(jīng)常性編制“境外PPP項目分國別市場環(huán)境指南”。該指南應(yīng)該全面反映各國PPP項目實施的法規(guī)環(huán)境、融資要求及市場準(zhǔn)入等各方面條件要求。由于境外PPP項目商機(jī)一般都來自各國政府部門，因此，駐外使領(lǐng)館經(jīng)商機(jī)構(gòu)和商會駐外機(jī)構(gòu)應(yīng)及時捕捉信息，并積極在當(dāng)?shù)亻_展相關(guān)的聯(lián)絡(luò)溝通活動。

6．通過商會體系加強(qiáng)與先行企業(yè)的經(jīng)驗交流

建議今后所有成功承接到境外PPP基礎(chǔ)設(shè)施項目的企業(yè)，都就其招投標(biāo)過程、項目實施過程撰寫用于企業(yè)之間相互交流的工作報告。報告要說明整個工作歷程，交代每個操作環(huán)節(jié)的經(jīng)驗教訓(xùn)，以供國內(nèi)后續(xù)準(zhǔn)備參與境外PPP項目的企業(yè)參考。