翟國(guó)方

城市群是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主體形態(tài)，在我國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，城市群具有頂層設(shè)計(jì)、全局視野和戰(zhàn)略核心的地位。當(dāng)前，伴隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，我國(guó)城市群建設(shè)取得了令人矚目的成就。截至2017年3月底，國(guó)家發(fā)改委先后批準(zhǔn)落地長(zhǎng)江中游城市群、哈長(zhǎng)城市群、成渝城市群、長(zhǎng)江三角洲城市群、中原城市群、北部灣城市群6個(gè)國(guó)家級(jí)城市群的發(fā)展規(guī)劃。城市群作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要載體，作用日益彰顯。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2015年，京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以5.2%的國(guó)土面積集聚了23.0%的人口，創(chuàng)造了39.4%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，成為帶動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作與競(jìng)爭(zhēng)的主要平臺(tái)。但是，我國(guó)城市群發(fā)展中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，亟需加以關(guān)注。

一是城市群標(biāo)準(zhǔn)缺失。當(dāng)前我國(guó)城市群的命名以及范圍相對(duì)隨意，給人的感覺(jué)似乎是只要通過(guò)劃條線(xiàn)圈在一起就是城市群了。標(biāo)準(zhǔn)的缺失，導(dǎo)致城市群內(nèi)部難以協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是城市群空間尺度普遍偏大。舉例而言，我國(guó)的蘭西城市群，又稱(chēng)為“蘭西銀經(jīng)濟(jì)區(qū)”，是指以蘭州市為中心，主要包括蘭州市、銀川市、西寧市等22個(gè)地州市的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，總面積接近40萬(wàn)平方公里。而長(zhǎng)江中游城市群是以武漢、長(zhǎng)沙、南昌、合肥四大城市為中心的超特大城市群組合，占地面積約31.7萬(wàn)平方公里。這兩個(gè)城市群的空間尺度遠(yuǎn)大于國(guó)際公認(rèn)的大都市帶規(guī)模（5-15萬(wàn)平方公里）。

三是大部分城市群是尚處于發(fā)展中的城市群。我國(guó)除了長(zhǎng)三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群等比較成熟的城市群外，大部分的城市群還是發(fā)展中的城市群。這些發(fā)展中的城市群中心城市首位度低，輻射能力以及區(qū)域聯(lián)系薄弱，支撐城市群發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)水平需要加強(qiáng)。

四是城市群規(guī)劃的規(guī)范性和權(quán)威性有待提升。由于城市群規(guī)劃是非法定規(guī)劃，盡管其經(jīng)過(guò)中央政府或省政府的批準(zhǔn)，具有了一定的權(quán)威性，但由于目前我國(guó)城市群規(guī)劃編制還沒(méi)有完善的、具體的規(guī)定，所以，其規(guī)范性和權(quán)威性在一定程度上受到了影響。

五是城市群規(guī)劃的具體實(shí)施效果難以保證。有的城市群規(guī)劃發(fā)展遠(yuǎn)景非常好，規(guī)劃水平也非常高，受到各方一致好評(píng)，但由于受到地方保護(hù)主義思想的影響，區(qū)域協(xié)調(diào)較為困難，規(guī)劃實(shí)施效果差強(qiáng)人意。另外，城市群建設(shè)大多重規(guī)劃、輕行動(dòng)，缺少對(duì)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程的監(jiān)控和評(píng)估，容易出現(xiàn)“腳踏西瓜皮，滑到哪里算哪里”等問(wèn)題。

黨和政府歷來(lái)高度重視城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升和品質(zhì)城市群的建設(shè)。2005年黨的十六屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，要“增強(qiáng)城市群的整體競(jìng)爭(zhēng)力”，“有條件的區(qū)域，以特大城市和大城市為龍頭，通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃，形成若干用地少、就業(yè)多、要素集聚能力強(qiáng)、人口分布合理的新城市群”。2006年第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》指出，“要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，逐步形成以沿海及京廣京哈線(xiàn)為縱軸，長(zhǎng)江及隴海線(xiàn)為橫軸，若干城市群為主體，其他城市和小城鎮(zhèn)點(diǎn)狀分布，永久耕地和生態(tài)功能區(qū)相間隔，高效協(xié)調(diào)可持續(xù)的城鎮(zhèn)化空間格局”。

2015年12月22日舉行的中央城市工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要“貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，堅(jiān)持以人為本、科學(xué)發(fā)展、改革創(chuàng)新、依法治市，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問(wèn)題，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競(jìng)爭(zhēng)力，建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，提高新型城鎮(zhèn)化水平，走出一條中國(guó)特色城市發(fā)展道路”。黨的十九大報(bào)告指出，“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”。

由此可知，城市群作為我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要載體，其規(guī)模和質(zhì)量決定了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平和質(zhì)量。在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的今天，品質(zhì)城市群的規(guī)劃建設(shè)管理尤為重要。要充分認(rèn)識(shí)、遵循城市發(fā)展規(guī)律，把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)和廣大人民群眾對(duì)美好生活的需求，科學(xué)規(guī)劃城市群發(fā)展藍(lán)圖。

（作者為南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授）

責(zé)編/孫渴 美編/于珊