■ 朱曉龍

一、英國(guó)城市發(fā)展基金

英國(guó)城市發(fā)展基金由英國(guó)環(huán)境部于1982年正式成立，是專門用于城市更新的專項(xiàng)基金，主要目的是為了推動(dòng)英國(guó)城市更新運(yùn)動(dòng)，抑制日益嚴(yán)重的內(nèi)城衰退。盡管20世紀(jì)六七十年代英國(guó)采取了多項(xiàng)更新措施試圖恢復(fù)內(nèi)城的繁華，但到了80年代，內(nèi)城的衰退現(xiàn)象依然嚴(yán)重，缺乏對(duì)投資的吸引力。資金是制約著城市更新發(fā)展的重要因素。英國(guó)在總結(jié)過(guò)去城市更新經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上采取了一系列新的更新政策，設(shè)立城市發(fā)展基金是重要的政策措施之一，其目的是引導(dǎo)投資向內(nèi)城聚集。

（一）資金來(lái)源

英國(guó)城市發(fā)展基金資金的來(lái)源全部由中央財(cái)政撥款。它的主要目的是發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”作用，吸引私人資本參與投資。英國(guó)城市內(nèi)城區(qū)域的嚴(yán)重衰退減弱了對(duì)私人資本的吸引力。城市發(fā)展基金可視為對(duì)私人資本的一種補(bǔ)償，彌補(bǔ)私人資本投資內(nèi)城與預(yù)期獲得的投資回報(bào)之間的差距，從而調(diào)動(dòng)私人資本投資的積極性。城市發(fā)展基金作為公共部門與私人部門之間的媒介，使得兩者之間建立起一種合作伙伴關(guān)系，共同完成預(yù)期的投資計(jì)劃。

（二）資金投向

城市發(fā)展基金資助的工程沒(méi)有具體的限制，包括了工業(yè)、商業(yè)、娛樂(lè)等各個(gè)方面，但更多的強(qiáng)調(diào)要支持城市內(nèi)城區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施改善工程，這些工程對(duì)內(nèi)城區(qū)域投資環(huán)境的改善有直接的促進(jìn)作用。

（三）運(yùn)作方式

城市發(fā)展基金資助采取無(wú)償資助、利潤(rùn)分成和低息貸款三種形式。對(duì)部分非盈利性，但對(duì)內(nèi)城確需必要的公共工程，城市發(fā)展基金可以進(jìn)行無(wú)償資助，促其完成。對(duì)于具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的，可以盈利的經(jīng)濟(jì)性程度較高的工程可以采取利潤(rùn)分成和低息貸款兩種方式。利潤(rùn)分成是指基金在更新工程占一定比例的股份，即進(jìn)行股權(quán)投資；低息貸款則是以優(yōu)惠利率的方式支持更新工程，即進(jìn)行債權(quán)投資。地方政府通過(guò)競(jìng)投方式獲得城市發(fā)展基金的資助?；鹩森h(huán)境部管理，由環(huán)境部指定的評(píng)估小組來(lái)確定需要基金資助的工程。為了獲得基金的資助，地方政府將擬投資計(jì)劃提交環(huán)境部，由評(píng)估小組審議。評(píng)估小組會(huì)基于投資計(jì)劃的可行性、私人部門計(jì)劃投資的數(shù)額、工程的適宜性等多方面考慮，綜合確定資助對(duì)象。這種競(jìng)投資助的方式客觀上促進(jìn)了地方政府與潛在私人開(kāi)發(fā)商的合作，選擇有價(jià)值的更新工程，從而有助于推動(dòng)城市內(nèi)城的發(fā)展。

二、澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金

澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金是資本市場(chǎng)表現(xiàn)活躍的一種金融產(chǎn)品，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。截至2006年11月，澳大利亞共有22個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金在證券交易所上市，其中規(guī)模在10億澳元以上的上市基金有麥格理基礎(chǔ)設(shè)施基金（Manquarie Infrastructure）、Babcock& Brown基礎(chǔ)設(shè)施基金（Babcock & Brown Infrastructure）、Spark基礎(chǔ)設(shè)施基金（Spark Infrastructure）、和SP Aus Net。發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金能夠吸引私人資本，有效改善基礎(chǔ)設(shè)施狀況，降低財(cái)政投入壓力，使有限的財(cái)政收入能夠提供更多的社會(huì)服務(wù)。目前，澳大利亞政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出已經(jīng)從原來(lái)占預(yù)算的14%下降到5%左右，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金的出現(xiàn)是其中的重要原因。

（一）資金來(lái)源

在2006年末，澳大利亞管理的基金總額達(dá)到了224億澳元。海外未分類這一類資金主要是國(guó)外養(yǎng)老金和其他機(jī)構(gòu)投資者，占到了總數(shù)的23%，是最主要的資金來(lái)源。家庭和個(gè)人資金來(lái)源緊隨其后，比例是20%。排在第三位的是中介機(jī)構(gòu)（Intermediaries），比例是15%。澳大利亞法律強(qiáng)制規(guī)定就業(yè)人員將收入的9%繳存養(yǎng)老基金，養(yǎng)老基金是澳大利亞資本市場(chǎng)最重要的機(jī)構(gòu)投資者之一，各養(yǎng)老基金機(jī)構(gòu)達(dá)到7812家，養(yǎng)老基金是基礎(chǔ)設(shè)施投資基金的重要資金來(lái)源。

表1 澳大利亞私募股權(quán)投資基金的資金來(lái)源單位：100萬(wàn)澳大利亞元（2006年6月30日）

（二）退出方式

澳大利亞私募股權(quán)基金有首次公開(kāi)發(fā)行（IPO）、并購(gòu)、回購(gòu)等多種退出方式，其中并購(gòu)是主要退出渠道，2005年以并購(gòu)方式退出的基金有33個(gè)，約占總數(shù)的70%。

表2 澳大利亞各年度私募股權(quán)投資基金退出方式統(tǒng)計(jì)表

（三）監(jiān)管框架

澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金監(jiān)管是在產(chǎn)業(yè)投資基金監(jiān)管的框架下進(jìn)行的。澳大利亞的產(chǎn)業(yè)投資基金監(jiān)管是主要由澳大利亞儲(chǔ)備銀行、審慎監(jiān)管局和證券及投資管理委員會(huì)三個(gè)部門負(fù)責(zé)。

審慎監(jiān)管局負(fù)責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的審批和監(jiān)管，以及對(duì)銀行、保險(xiǎn)公司、養(yǎng)老基金等產(chǎn)業(yè)投資基金投資者進(jìn)行監(jiān)管。審慎監(jiān)管局主要工作是保護(hù)存款人、保單持有人及基金受益人的權(quán)益，主要從風(fēng)險(xiǎn)角度對(duì)銀行、保險(xiǎn)及養(yǎng)老金的投資進(jìn)行監(jiān)管。基金投資者在滿足審慎監(jiān)管的條件下，對(duì)基金的投資將不受比例限制。

證券及投資管理委員會(huì)負(fù)責(zé)基金產(chǎn)品、基金管理人以及基金交易市場(chǎng)的監(jiān)管。澳大利亞最通行的基金組織形式為管理投資計(jì)劃（Managed Investment Schemes，MIS），是澳大利亞的單位信托，由澳大利亞證券及投資管理委員會(huì)注冊(cè)，并且基金管理人需要取得證券及投資管理委員會(huì)頒發(fā)的執(zhí)照。如果管理投資計(jì)劃不面向零售投資者發(fā)行，且合格的機(jī)構(gòu)投資者少于20人，則可以免除注冊(cè)手續(xù)。

此外，如果管理投資計(jì)劃需要再上市，則受到澳大利亞證券交易所的監(jiān)管，交易所對(duì)管理投資計(jì)劃進(jìn)行一系列的合規(guī)性審查。

GIF與EMDEs政府客戶合作，支持基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目通過(guò)設(shè)計(jì)吸引大量的社會(huì)資本。GIF可由私人部門具體實(shí)際執(zhí)行（采用PPP模式），或者在市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)上由公共部門實(shí)際執(zhí)行。無(wú)論項(xiàng)目采用何種運(yùn)作方式，只要項(xiàng)目是將基礎(chǔ)設(shè)施用于公共服務(wù)，在市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)上，就極可能實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)的可行性和可持續(xù)性，從而吸引長(zhǎng)期私人資本。

三、全球基礎(chǔ)設(shè)施基金（GIF）

盡管新興市場(chǎng)和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體（EMDEs）在過(guò)去十年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)勢(shì)頭強(qiáng)勁，基礎(chǔ)設(shè)施狀況得到了很大程度的改善，但仍有很多人無(wú)法獲得優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施提供的可靠且可負(fù)擔(dān)的基本服務(wù)。這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求因公共資金使用存在諸多限制、私人資本投資缺乏暢通渠道而無(wú)法得到滿足。基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展。解決EMDEs基礎(chǔ)設(shè)施融資難的問(wèn)題，需要各國(guó)政府、金融機(jī)構(gòu)和私人投資機(jī)構(gòu)加強(qiáng)多邊合作，整合各自掌握的資本、技術(shù)等資源，吸引更多私人資本參與投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，提高EMDEs的基礎(chǔ)設(shè)施水平。在此背景下，世界銀行為在全球基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)揮影響力，致力于與主要多邊開(kāi)發(fā)銀行（MDB）通過(guò)中國(guó)、日本、澳大利亞、加拿大等捐助國(guó)政府合作而共同建立。其中，中國(guó)向GIF出資2000萬(wàn)美元。GIF的工作重點(diǎn)是擴(kuò)大可能動(dòng)員私人投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目范圍。GIF致力于設(shè)計(jì)、籌備可行且可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。這些項(xiàng)目將盡可能的吸引私營(yíng)部門的長(zhǎng)期投資資金。GIF的私營(yíng)部門咨詢合作伙伴擁有約12萬(wàn)億美元資產(chǎn)，包括了主權(quán)財(cái)富基金、保險(xiǎn)公司、基金管理公司、商業(yè)銀行、以及養(yǎng)老基金等。

（一）投資領(lǐng)域

GIF可為以下基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)和子行業(yè)的項(xiàng)目提供支持：

能源：發(fā)電、電力輸送或分配、天然氣輸送或分配。

水和衛(wèi)生設(shè)施：供水、廢水和污染處理、灌溉和排水；固體廢棄物管理。

交通：機(jī)場(chǎng)、港口、鐵道、軌道交通、公路。

電信：固定電話、海底電纜。

在這些符合條件的行業(yè)中，GIF重點(diǎn)支持與以下兩個(gè)主題領(lǐng)域相一致的項(xiàng)目：

氣候性智能型項(xiàng)目：低碳排放、提高能源效率或碳效率、或能增強(qiáng)氣候適應(yīng)能力的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。例如低碳排放發(fā)電、能提高能源市場(chǎng)效率的電力或氣體輸送項(xiàng)目；有巨大潛力降低損耗的電力分配項(xiàng)目；包括地鐵、客運(yùn)鐵路和快速公交系統(tǒng)在內(nèi)的大容量公共交通項(xiàng)目；能解決水資源短缺、安全、洪水管理及其他氣候適應(yīng)能力問(wèn)題的水生產(chǎn)或供應(yīng)項(xiàng)目。

貿(mào)易促進(jìn)項(xiàng)目：促進(jìn)或加強(qiáng)互聯(lián)互通及貿(mào)易的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，包括貨運(yùn)鐵路網(wǎng)、海港和內(nèi)河碼頭、機(jī)場(chǎng)和收費(fèi)公路。

（二）運(yùn)作模式

GIF支持各國(guó)政府將具有融資吸引力、結(jié)構(gòu)合理的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投放市場(chǎng)，GIF作為全球性的合作伙伴開(kāi)放平臺(tái)，整合和協(xié)調(diào)多方力量（多邊開(kāi)發(fā)銀行、政府、私人部門的投融資機(jī)構(gòu)等），幫助單個(gè)開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)無(wú)法獨(dú)立完成的復(fù)雜項(xiàng)目。GIF基本工作流程如下：

項(xiàng)目定義和創(chuàng)造有利環(huán)境：前期工作主要是確定投資的優(yōu)先順序，通過(guò)“預(yù)可行性”分析項(xiàng)目概念；為必要的監(jiān)管或制度改革提供支持，從而使私人長(zhǎng)期資本能夠成功參與特定項(xiàng)目的融資結(jié)構(gòu)。

項(xiàng)目籌備和投資的可行性分析：為必要的項(xiàng)目籌備和評(píng)估提供支持，使政府具備充分的信息，制定理性的抉擇，進(jìn)而執(zhí)行交易。支持范圍包括技術(shù)、投資收益和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、社會(huì)和環(huán)境影響評(píng)估，以及構(gòu)建公私合作伙伴關(guān)系（PPP）。

交易的設(shè)計(jì)和執(zhí)行：為制作交易文件和管理競(jìng)爭(zhēng)性交易流程提供支持，包括風(fēng)險(xiǎn)緩釋、信用增強(qiáng)工作的初步設(shè)計(jì)。

融資：在項(xiàng)目商務(wù)流程開(kāi)始到資金到位期間，為政府提供持續(xù)支持，其中包括協(xié)調(diào)公共部門和私人部門的融資安排、安排或設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)緩釋工具，協(xié)助商業(yè)融資參與。

GIF項(xiàng)目將分階段實(shí)施，確保每一個(gè)階段的風(fēng)險(xiǎn)、成本、效益都能得到充分考量。這一做法與GIF風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)償還模式（資金到位后從中標(biāo)者收回成本）相結(jié)合，意味著GIF為政府客戶大幅度降低了項(xiàng)目籌備的“失敗風(fēng)險(xiǎn)”。

四、國(guó)外城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金經(jīng)驗(yàn)分析

（一）基金化是投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要方式

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金在國(guó)外有較為成熟的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，有效提高了城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金應(yīng)是我國(guó)政府引導(dǎo)基金的重點(diǎn)發(fā)展方向。在我國(guó)當(dāng)前城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域不充分、不平衡的背景下，發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金具有多重積極意義。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金通過(guò)吸引大量社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，可以有效滿足當(dāng)前巨大的基礎(chǔ)設(shè)施融資需求，能夠?yàn)殚L(zhǎng)期資本提供風(fēng)險(xiǎn)、周期等相匹配的穩(wěn)定收益。此外，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金通過(guò)引入專業(yè)化的基金管理者，可以克服公共部門管理的官僚主義弊端，提高基礎(chǔ)設(shè)施管理的效率，降低建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本，能夠更加靈活的根據(jù)市場(chǎng)需求提供相應(yīng)的服務(wù)。

（二）重視法律法規(guī)體系建設(shè)，規(guī)范基金運(yùn)行

科學(xué)、完善的法律法規(guī)體系是規(guī)范、指導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的根本保障，對(duì)有效發(fā)揮社會(huì)資本效能、提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)管效率具有重要意義。澳大利亞在基金的設(shè)立、運(yùn)作和退出等環(huán)節(jié)都制定了完善的法律法規(guī)體系，擁有完善的監(jiān)管框架，基金監(jiān)管部門職責(zé)明晰。

（三）擴(kuò)大基金投資人隊(duì)伍、拓展資金來(lái)源

基金投資人的種類、數(shù)量是決定基金市場(chǎng)規(guī)模和多樣性的重要因素。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金的資金來(lái)源廣泛，包含了保險(xiǎn)、銀行、養(yǎng)老金、家庭和個(gè)人財(cái)富等等。以澳大利亞為例，截至2006年6月30日，在私募股權(quán)投資基金資金來(lái)源中，銀行資金占8.64%，保險(xiǎn)資金占6.14%，家庭或個(gè)人資金占19.75%、養(yǎng)老金占15.6%。在澳大利亞，政府不會(huì)對(duì)機(jī)構(gòu)投資者的投資范圍進(jìn)行實(shí)質(zhì)限制。目前，養(yǎng)老基金是各種澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施基金的重要資金來(lái)源。澳大利亞就業(yè)人員收入的9%須繳存養(yǎng)老基金。澳大利亞雖然人口不到3000萬(wàn)，但是已經(jīng)成為全球五大養(yǎng)老金市場(chǎng)之一，為產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。政府對(duì)養(yǎng)老基金的投資組合限制較小，但對(duì)于養(yǎng)老基金的資質(zhì)審查很嚴(yán)格（如需要有資質(zhì)和有經(jīng)驗(yàn)的基金經(jīng)理等），同時(shí)還有對(duì)養(yǎng)老基金實(shí)施再保險(xiǎn)的機(jī)制，這又從另一方面控制了養(yǎng)老基金的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）依靠專家管理，提升投資效益

作為產(chǎn)業(yè)投資基金在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金必須發(fā)揮基金的投資優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持專家管理、長(zhǎng)期持有以及共同投資，才能提高投資效益，降低投資風(fēng)險(xiǎn)?；鸸芾砣嗽趯?duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行篩選和評(píng)估時(shí)，要特別關(guān)注所投項(xiàng)目是否具備長(zhǎng)期、穩(wěn)定的現(xiàn)金流，要以長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光來(lái)衡量項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)與收益。全球基礎(chǔ)設(shè)施基金的工作重點(diǎn)就是通過(guò)專業(yè)管理，致力于設(shè)計(jì)、籌備可行且可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。GIF項(xiàng)目將分階段實(shí)施，確保每一個(gè)階段的風(fēng)險(xiǎn)、成本、效益都能得到充分考量。澳大利亞麥格理基礎(chǔ)設(shè)施的每一支基金都有各自的投資重點(diǎn)，專業(yè)化的投資基金使得基金能夠最大程度地利用行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，選擇投資對(duì)象，更好地為投資人提供回報(bào)。

（五）拓寬基金退出渠道，增強(qiáng)流動(dòng)性

大多數(shù)私募股權(quán)投資基金并不是精耕細(xì)作的實(shí)業(yè)家，他們更多關(guān)心的是如何獲得財(cái)務(wù)收益。因此，在基金的存續(xù)結(jié)束之前，需要將投資的項(xiàng)目變現(xiàn)，同時(shí)將投資收益分配給基金投資者。成功退出不僅是基金相關(guān)各方能夠獲取投資收益的關(guān)鍵，還影響到基金后續(xù)資金的募集。理論上，傳統(tǒng)私募股權(quán)基金的退出方式都可以應(yīng)用到基礎(chǔ)設(shè)建設(shè)基金。澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施基金退出包括了IPO、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、清算、回購(gòu)等多種方式，特別是澳大利亞的麥格理基金往往還將基金本身的公開(kāi)上市作為基金的退出方式，為原始投資者提供退出和實(shí)現(xiàn)資本利得的機(jī)會(huì)。因此，拓寬基金投資退出渠道，對(duì)于增強(qiáng)吸引基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的流動(dòng)性，提升所投項(xiàng)目?jī)r(jià)值，吸引私人資本具有重要作用。