丁　衛(wèi)

(西安交通大學 法學院，西安710049)

改革開放以來的40年間，中國的鄉(xiāng)村社會治理模式發(fā)生巨變，已經開辟出一條具有自身特色和比較優(yōu)勢的發(fā)展路徑——既不同于西方國家的資本主義結構模式，也不同于傳統(tǒng)意義上的社會主義模式，其特征可以概括為以下三個方面：從單一治理到多元治理，從城鄉(xiāng)分治到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，從管控型政府到服務型政府。[1]與之相適應，中國鄉(xiāng)村治理的豐富實踐不可避免地對農村司法提出了迫切需求。這種需求主要表現(xiàn)為農村公共品供給的司法保障與民間糾紛的訴訟解決兩大領域。關于前者，學界鮮有研究，但對于后者，既有文獻若以汗牛充棟來形容并不為過。顯而易見，農村司法實踐既要化解矛盾沖突，促進和諧社會建設，更要積極回應村民自治和鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的新需求，為共治共享社會治理格局的形成提供強有力的司法保障。

基于“需求—回應”這一概念分析框架，本文著重討論中國語境下農村司法與鄉(xiāng)村治理二者之間的動態(tài)關系。首先，考察當下鄉(xiāng)村治理對司法制度供給提出的迫切需求，指出地方政府對社會秩序和法律維護這類農村公共品的供給嚴重不足。其次，討論理想形態(tài)下農村司法面臨的三重困境。最后，從社會行動的主體、形式、依據(jù)和目標四方面比較鄉(xiāng)村治理和農村司法的契合與差異處，指出新時代的農村司法工作除了確保常規(guī)性的糾紛解決優(yōu)勢之外，還應該在規(guī)則之治方面更有作為，在充分供給滿足鄉(xiāng)村治理之需的社會秩序和法律維護等公共品前提下，著力為村民自治、農村自然生態(tài)保護和環(huán)境污染防治提供有效的法律保障。

一、鄉(xiāng)村治理對司法供給的迫切需求

隨著社會主義市場經濟的發(fā)展，全國各地在社會治理方面推動了形式多樣的創(chuàng)新，由此極大地改變了社會治理的基本格局，這對于我國經濟社會的穩(wěn)定發(fā)展和政治體制的完善鞏固無疑具有十分重大的意義。上述實踐成果于2013年11月12日被《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013年11月12日)所確認——對其進行理論化的表述，可以概括為“創(chuàng)新社會治理體制，堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理”。系統(tǒng)治理實際上是多元主體參與治理，強調黨委領導、政府主導、社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動。依法治理是保障、強調運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。綜合治理強化道德約束，規(guī)范社會行為，調節(jié)利益關系，解決社會問題。源頭治理強調標本兼治，重在治本，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協(xié)調人民群眾各方面各層次利益訴求。

社會治理存在城市和鄉(xiāng)村兩個向度，其中，在廣大農村地區(qū)展開的鄉(xiāng)村治理是對鄉(xiāng)村社會公共事務進行管理，以此維持鄉(xiāng)村的有序運轉。我國的鄉(xiāng)村治理先后經歷了從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳治村到人民公社治村，再到鄉(xiāng)政村治三個階段。在計劃經濟時代主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)二元分割體制下“通過人民公社的治理”——人民公社全面負責鄉(xiāng)村治理，覆蓋政治、經濟、文化和社會生活各領域，治理主體單一。20世紀80年代以降，隨著“全能主義”(Totalism)*芝加哥大學政治學系教授鄒讜援用“全能主義”一詞指稱政治機構的權力可以隨時無限制地侵入和控制社會每一個階層和每一個領域的指導思想，它與理論家所使用的“極權主義”(totalitarianism)一詞存在很大不同。參見鄒讜《二十世紀中國政治：從宏觀歷史與微觀行動角度看》，牛津大學出版社1994年版,第3、69-72頁。的式微，鄉(xiāng)村社區(qū)的基層群眾自治組織承擔了相當一部分原本由基層政府所踐履的行政管理和公共服務職能。事實上，全盤處理日趨復雜和專業(yè)化的鄉(xiāng)村社區(qū)事務是基層政府不能承受之重，這超越了它的能力，客觀上也無必要。于是，一種由農村黨組織、村民自治組織、社會組織、市場組織、村民代表等多個主體共同參與的多元鄉(xiāng)村治理結構逐步成型。[2]144這種多主體治理結構一方面減輕了基層政府行政負累，另一方面調動了其他主體參與基層公共事務的積極性，有利于達成資源稟賦共享和優(yōu)勢互補，從而大大地提高了鄉(xiāng)村治理績效。閻小駿基于華北的田野調查得出結論，慶縣以村民代表會為核心的參與式治理體系改革比中央設計的“一事一議”制度相比更為合理可行，效果更為彰顯，它“促進官與民、治理的主體與對象，以及政權與社會之間的協(xié)調、溝通和良性互動，從而提高治理的效率和質量”[3]102。顯然，鄉(xiāng)村治理的有效性是確保中國社會穩(wěn)定最為重要的結構性因素之一，這極大地增強了中國共產黨執(zhí)政的認受性和合法性基礎。[3]19-51

有效提供公共品，滿足農村社會和農民個人需求，是鄉(xiāng)村治理的重要內容和目標。盡管中國的鄉(xiāng)村治理取得了斐然成績，但治理機制進一步民主化、法治化卻面臨阻力和挑戰(zhàn)，還有很長的路要走。進入20世紀90 年代，鄉(xiāng)村治理逐漸松散，尤其是廢除農業(yè)稅之后，鄉(xiāng)村治理結構發(fā)生了較大變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級逐漸退出鄉(xiāng)村治理，村委會組織渙散，很多鄉(xiāng)村甚至出現(xiàn)黑惡勢力抬頭的現(xiàn)象。例如，就村民自治而言，村委會選舉中拉票、賄選現(xiàn)象嚴重。每逢村委會選舉，村內的氣氛就開始緊張，宗族、黑社會等各種勢力以不同形式干擾民主選舉的過程和結果，村莊矛盾凸顯。[4]98-99近年來，隨著國家對農村公共品供給逐年增加，在農村基礎設施建設、支農惠農資金分配審批管理發(fā)放、農村公共服務事業(yè)、農村土地開發(fā)征用及征地補償款管理等領域，違法犯罪行為大量發(fā)生，嚴重侵犯村民的合法權益。此外，由于地方政府對落實農村環(huán)保政策重視不夠，粗放型經濟發(fā)展方式慣性運作，地方政府績效考核制度偏差，企業(yè)治污成本的外部化，以及村民與污染企業(yè)博弈能力不足等多方面因素，導致鄉(xiāng)村污染問題日趨嚴重。近年來，中央政府制定了一系列農村生態(tài)環(huán)境保護政策，但全國仍有20多個省出現(xiàn)因環(huán)境嚴重污染而導致的“癌癥村”。村民的人身和財產權利受到了嚴重威脅，然而卻沒有可靠的權利救濟渠道為他們提供法律保護。[5]自然生態(tài)破壞和環(huán)境污染所導致的人身和財產損害對鄉(xiāng)村治理提出了嚴峻挑戰(zhàn)。上述種種亂象迫切需要司法機關介入方能及時破解，然而，我國長期以來形成的司法職能城市化運作模式卻難以回應這一現(xiàn)實需求，由此更進一步凸顯建立與加強農村司法制度的必要性和重要性。[6]毋庸置疑，農村司法制度屬于農村公共品“公共品保障機制”一類，鄉(xiāng)村治理對司法制度供給具有非常迫切的需求，這種涉及國家司法權力配置的制度供給已經超出村民自治議決的能力，必須由地方政府直接面向鄉(xiāng)村社區(qū)提供“社會秩序和法律維護、政府的公共支出、社會保障等”公共品(見表1)。

表1　農村公共品三級分類

在中國經濟轉型過程中，地方政府對提供農村公共品一直缺乏應有的熱情。雖然中國經濟持續(xù)快速增長，但農村公共品長期供給不足卻是一個不爭的事實。[7]究竟應該如何向農村社會提供司法制度供給從而進一步完善中國的鄉(xiāng)村治理狀況呢？有學者提出建議，可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置基層檢察機關的派出機構，并賦予其相應的職權。原則上，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置一個檢察室，以便于在刑事、民事和行政訴訟中依法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公安派出所、人民法庭、司法所的立案偵查、審判或執(zhí)行活動進行監(jiān)督，對侵犯農民合法權益而無人起訴的案件，依法向人民法庭提起民事公益訴訟或行政公益訴訟。[6]目前，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設置有公安機關的派出所以及司法行政機關的司法所，大約三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置一個人民法庭，唯獨鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級不設置檢察機關的派出機構。隨著國家司法體制綜合配套改革的深化和鄉(xiāng)村社會治理結構轉型，司法機構缺位和司法能力不足的狀況有望得到改善。

二、農村司法面臨的困境

與“鄉(xiāng)村司法”相比，“農村司法”是一個極少被學者使用的詞匯。在新聞報道和一般性的學術研究中，它們幾乎被視為同義詞。若從語義上辨析，二者其實存在較為明顯的差異。聚落分為城市和鄉(xiāng)村，所謂城鄉(xiāng)二元或城鄉(xiāng)雙軌。其中，鄉(xiāng)村又包括農村、牧村、漁村、林場等類型，可見農村是鄉(xiāng)村的一種類型。依據(jù)形式邏輯，詞項的內涵與外延之間存在反變關系，顯然，農村的內涵較鄉(xiāng)村豐富而其外延收窄。依此類推，農村司法所指稱的概念范圍要比鄉(xiāng)村司法更為狹窄。

鄉(xiāng)村司法通常被理解為在鄉(xiāng)村的基層司法，主要是指基層人民法院和派出法庭及其工作人員運用法律處理案件的專門活動。[8]35[9]361有學者對鄉(xiāng)村司法做廣義上的理解，認為將其理解為法院或派出法庭在鄉(xiāng)村的“基層司法”并不完全合適，因為中國鄉(xiāng)村的糾紛解決有其特殊性，很難避免涉及鄉(xiāng)村干部對鄉(xiāng)村法官糾紛解決過程的介入，鄉(xiāng)村干部的“司法”也應被定義為鄉(xiāng)村司法。[10][11]18無論學者對鄉(xiāng)村司法作狹義還是廣義理解，農村司法在本文中被界定為基層法院(人民法庭)和基層檢察院及其工作人員依照法定職權和程序處理案件的專門活動。與之相應，包括公安、司法行政在內的行政機關及其他社會團體和群眾組織處理個案的活動則不在農村司法實踐之列。檢索過往的文獻不難發(fā)現(xiàn)，研究者極少討論基層檢察機關及其工作人員在鄉(xiāng)村司法實踐中的作為，常常習慣性地回避人民檢察院是國家司法機關的有機組成部分這個事實。本文之所以收窄“農村司法”這一概念的內涵，是為了更清晰地呈現(xiàn)司法實踐活動的職業(yè)性與專業(yè)化，進而把握鄉(xiāng)村治理所需求的司法知識與司法技術。

討論“農村司法”，避不開對“農村”的分析判定——既不能將中國廣袤的農村社區(qū)視為一個無差別的整體，對其作簡單地化約式處理；也不能不類型化，擇其要者而為之。大致來說，今天的中國存在三種理想類型的農村：一種是仍然以農業(yè)生產為主的普通農村，一種是被城市化和工業(yè)化所型塑的農村，還有一種是少數(shù)民族聚居的邊疆農村。[12]102本文所考察的對象主要是第一種農村，它們大都位于中西部地區(qū)，基本上是漢族村落，農業(yè)人口密集，精耕細作，生活來源主要依靠農業(yè)收入和外出打工收入。

就轉型時期的鄉(xiāng)土中國而言，農村司法既受國家權力的影響，又受到傳統(tǒng)鄉(xiāng)村宗族關系、習俗和秩序所形成的多元微觀權力文化網絡的影響。[13]在總結傳統(tǒng)中國社會的秩序維系機制時，費正清曾經睿智地指出：“正式的法律主要為國家和社會的利益服務，在這種法律制度下，司法一直得不到發(fā)展。因此，民間糾紛常常通過各種非正式的渠道來解決……鄰居間的爭吵，可由村長、鄉(xiāng)鄰友好或士紳來調解……總之，法律是政體的一部分，它始終是高高地超越農村日常生活水平的、表面上的東西。所以，大部分糾紛是通過法律以外的調停以及根據(jù)舊風俗和地方上的意見來解決的?！盵14]113然而，“送法下鄉(xiāng)”[8]的故事意味著中國的現(xiàn)代化建設對于農村司法的需求極為迫切，現(xiàn)代法律在中國的興起與國家政權建設密不可分，這是一個國家力量不斷向鄉(xiāng)村社會延伸滲透的過程，以自立圖強為開端的中國現(xiàn)代化尤其需要從鄉(xiāng)村汲取資源，并將鄉(xiāng)村迅速整合到現(xiàn)代國家體系中去。正是在國家政權強力下沉和鄉(xiāng)村權力自洽生長的縫隙地帶，農村司法面臨理論、理據(jù)和實踐上的三重困境。

一重困境來自司法理論的叩問，農村司法的理論建構究竟基于“法治論”還是“治理論”？或者說其目標導向是“規(guī)則之治”還是“糾紛解決”？在基層法官具體的法律實踐中，治理化司法形態(tài)隨處可見，法治化形態(tài)卻也日益呈現(xiàn)。盡管治理化司法終將喪失其經濟基礎和社會需求，其形態(tài)會逐漸弱化，但在此之前很長一個時期，治理化司法還有相當?shù)暮侠硇??？傊?，農村司法尚需保持“雙二元結構”，以求在治理化和法治化之間達成某種平衡。[15]46不用說，規(guī)則的統(tǒng)治極為重要，它幾乎是現(xiàn)代法治的核心，但是，當代中國農村基層法院確實具有以解決糾紛為中心的特點。[16]這意味著，越是基層的司法運作實踐，越能夠清晰地凸顯法治在形式主義和實質主義兩端之間所形成的巨大張力。[17]311農村司法尤其重視案件審理的結果及其社會效果，強調治理社會的一面，相對忽視規(guī)則的普遍適用，似乎更符合“反司法”的特質。[18]可以說，標舉制度化、規(guī)范化與普遍化的“形式主義法治”在鄉(xiāng)土中國的擴張，更大程度上是一種宣示性意義上而非實質性意義上的存在。隨著當代中國鄉(xiāng)村社會的變遷，特別是新農民階層的出現(xiàn)，有學者主張重構當代中國的農村司法理論。簡言之，就是復歸普適化的鄉(xiāng)村法治軌道，從“司法特殊主義”轉向“司法普遍主義”，通過程序化解作為地方性司法知識的“結構性利益沖突”，特別是，“鄉(xiāng)村法官只能盡力從法律規(guī)則和原則中找出正確的答案，而不是像行政官吏那樣根據(jù)所在的具體情境找出最有利、最理想的答案”。[19]這不啻宣布全面擯棄“治理論”。事實上，農村司法不可能像法治論者所主張的那樣，建立在法律與政治完全分離的基礎上，如何提升農村司法的知識水平和技術能力，是其目前必須應對的挑戰(zhàn)。

二重困境來自農村司法的理據(jù)，即基層法官司法究竟依憑國家法還是“民間法”*在本文中，“民間法”嚴格限定于學理層面，作為一個分析性概念使用?！懊耖g法”可以視作習慣法，是由鄉(xiāng)民在長期生活勞作過程中逐漸形成的一套地方性規(guī)范，被用來分配鄉(xiāng)民之間的權利義務，調整彼此間的利益沖突；它并未形諸文字，但并不因此而缺乏效力和確定性。民間法的效力來源于鄉(xiāng)民對此種地方性知識的熟悉和信賴，主要依靠一套與特殊主義關系結構有關的輿論機制來維護。官府的認可和支持有助于加強其效力。參見梁治平《清代習慣法：社會與國家》，中國政法大學出版社1996年版，第166頁。？在村民自治的理想狀況下，國家通常以兩種方式介入鄉(xiāng)村的生活世界，一是以立法的方式介入，國家頒布法律法規(guī)作為規(guī)范鄉(xiāng)村社會秩序的標準；二是以司法的方式介入，在村莊因其內部糾紛無法通過自身的力量予以消解時訴諸國家，由行使國家審判權力的機關依照既定的理據(jù)(國家法或“民間法”)居中進行裁判，決斷是非。不可否認，國家法是治理社會最為重要的理據(jù)，然而，在農村司法實踐中，我們并沒有完全將體現(xiàn)鄉(xiāng)土地區(qū)的習慣、習俗、倫理道德等的“民間法”邊緣化，甚至在日常生活中，當國家法和鄉(xiāng)規(guī)民約形成強烈沖突的時候，如果后者得到多數(shù)農民的支持，常常是勝多敗少，原因是它在基層秩序中處于基石地位，村民日常生活中的保護和懲罰都以它為根據(jù)。[20]如果國家法與村民心目中的“民間法”不相符合乃至于相互抵牾，那么，村民們就很有可能無視國家法，轉而從村莊的習俗和慣例中去尋求問題的解決之道。在這里，“民間法”代表著一種知識傳統(tǒng)，是“地方性知識”的集合而非實定法。如果說二重困境是司法理據(jù)“選擇”的困境，即“選A”還是“選B”的困境；那么，諸如“案件制作術”*“案卷制作術”意味著“名”與“實”的分離，在農村司法實踐中較為常見。作為一種實用的司法技術，其技術標準是訴訟卷宗的全部內容必須符合法律對程序、實體、證據(jù)等方面的形式主義合法性審查要求。參見丁衛(wèi)《秦窯法庭：基層司法的實踐邏輯》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2014年版，第220-224頁。之類的農村司法實踐則體現(xiàn)了理據(jù)“否棄”的困境，即“明面A”但“暗面否棄A”，可算是二重困境的升級版。

三重困境來自于農村司法實踐，就是“判決”和“調解”何者優(yōu)先的問題。此處的“調解”應作狹義上的調解，特指“訴訟調解”或“法庭調解”。調解在當代中國的民事司法制度中扮演著極為重要的角色，盡管它和傳統(tǒng)意義上的調解具有一定的聯(lián)系，但二者的制度框架很不一樣，法庭調解幾乎完全是現(xiàn)當代時期的一項發(fā)明。[21]法庭調解與判決的一個重要區(qū)別是，判決必須嚴格遵守法律，而調解可以靈活適用法律，或可稱之為“在法律的陰影下談判”[22]。例如，農村土地糾紛的解決，涉案內容多數(shù)是耕地分配或者是征用補償糾紛，政策性和地域性極強，加上其中的法律界限模糊不清，無論明法析理抑或據(jù)實裁斷，對受訴法院和法官來說實在是一個莫大的考驗。由于調解建立在自愿妥協(xié)的基礎上，無須明確界定法律上的是與非，因此，通過調解而非判決化解糾紛就成為農村司法實踐中兼顧法律效果與社會效果的一個“次優(yōu)”選擇。然而，我國近20年來的農村司法實踐表明，調解在糾紛解決中的占比越來越高，調解優(yōu)先于判決乃至調解替代判決結案的趨勢日益顯現(xiàn)。調解結案率成為基層法院業(yè)務庭室最重要的崗位目標考核指標之一，標準逐年攀升。例如鄂西南錦鎮(zhèn)人民法庭2011年的調解率要求達到55%以上[23]93，而陜西關中地區(qū)秦窯人民法庭2003年的調解率即高達65%，2005年更增至70%。[17]124“調解優(yōu)先于判決”的政策偏好成為常態(tài)*從最高人民法院的年度工作報告中可以看出，當代中國的司法政策日益偏向于調解。例如，2008 年的工作報告強調堅持“能調則調、當判則判、調判結合、案結事了”的原則。2009 年提出“調解優(yōu)先、調判結合”原則。2010年“把化解矛盾、案結事了、促進和諧、確保公正作為審判工作目標”，堅持“調解優(yōu)先、調判結合”的工作原則，將調解貫穿于立案、審判、執(zhí)行、信訪工作的全過程。2011年強調“各級法院更好地運用調解手段化解矛盾，努力實現(xiàn)案結事了人和”，與此同時，還提出“大調解”的概念，建立“三個調解”(司法調解、人民調解、行政調解)相結合的機制。，致使農村司法漸入困境，其帶來的消極影響可能表現(xiàn)為：破壞調解的自愿原則，調解的制度成本更大，削弱法律和法院的權威性，致使處于夾縫之中的法官難以做到中立。[24]很多基層法官尤其是年輕的法官對“調解結案優(yōu)先”政策頗多詬病，既因其不經濟，久調不決，耗時費力效果差；更因其無助于推動司法活動的職業(yè)化和專業(yè)化進程?；蛟S，在國家法與“民間法”矛盾交織的情況下，中國的基層司法機關無法真正發(fā)揮它們被世人期許的職能，多重角色的壓力恰是它們強調調解的主要原因，試圖通過調解方式回避剛性矛盾，以此保全自身存在的合法性。事實上，如果法院無法解決規(guī)則之治問題，那么它就只是糾紛解決這漫長征途中的一個臨時驛站，永無可能真正達到糾紛解決的理想境界。[22]

三、農村司法如何回應鄉(xiāng)村治理需求

一如前述，在轉型時期的當代中國語境下，鄉(xiāng)村治理對作為農村公共品的司法制度供給具有迫切需求，而農村司法亦面臨困境。那么，農村司法與鄉(xiāng)村治理二者存在哪些交集？在構建共治共享社會治理格局的新時代背景下，農村司法究竟如何回應鄉(xiāng)村治理需求？

首先，我們從社會行動的主體、方式、依據(jù)和目標四方面對鄉(xiāng)村治理和農村司法的契合與差異處進行比較(見表2)。從行動主體看，廣義的基層政府、村委會、村民皆為鄉(xiāng)村治理的主體，而農村司法的主體范圍則狹窄許多，主要包括基層法院(作為其派出機構的人民法庭)、基層檢察院(在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級未設派出機構)和廣義的農民當事人，其中，前兩者均為廣義的基層政府的子集。從行動方式看，鄉(xiāng)村治理包括自治、共治和法治三種方式。自治主要指村民自治，實行自我管理、自我教育、自我服務；共治強調治理主體的多元性、民主協(xié)商與扁平化的網絡組織結構體系；法治則是鄉(xiāng)村治理與農村司法的共同子集，強調程序正義與依法辦事。[2]110-113就行動依據(jù)來說，農村司法的理據(jù)是國家法，本地鄉(xiāng)民在長期生活勞作過程中潛移默化形成的地方性規(guī)范也是極為重要的參照系；而天理、人情、國法皆可在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用。鄉(xiāng)村治理追求實現(xiàn)一般性的、無差別化的普遍正義目標，而農村司法則通過個案牽引最終達致特殊正義。由上述簡單討論不難察知，作為司法機關的基層法院和基層檢察院可以法治方式在村民自治、民主協(xié)商下的多元共治等領域回應鄉(xiāng)村治理的迫切需求。

表2　鄉(xiāng)村治理與農村司法

表3　理想型鄉(xiāng)村治理結構

再看鄉(xiāng)村治理結構，其行動主體包括廣義的基層政府、村委會和村民(見表3)。農民作為初始委托人把治理權威上交給廣義的基層政府*關于鄉(xiāng)村治理結構的委托—代理關系理論模型共有“國家/中央政府—地方政府—村委會—農民”4個層級，即農民作為初始委托人把部分治理權(共治權、法治權)上交國家，部分治理權(自治權)委托給村委會，由此，國家和村委會均為農民的代理人。國家再授權地方政府對農村社會進行治理，地方政府變成國家的代理人。地方政府保留部分治理權(法治權)，其他部分委托給村委會并與其分享行使(共治權)。此處分析從簡，將國家和地方政府兩個層級化約為廣義的基層政府一個圈層。，作為農民的代理人，基層政府依法執(zhí)政，為農民提供公共服務，確保社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展，讓農民獲得尊嚴和幸福，由此增強自身的合法性基礎。村委會作為地方政府和農民的雙重代理人，根據(jù)村規(guī)民約(“民間法”)行使村民自治權，分享行使共治權，同時滿足雙方委托人的政治需求，由此增強自身存在的正當性。農民作為治理權的初始委托人，理應對代理人進行監(jiān)督和控制，但是，農民總體上居住分散，加上集體行動的“搭便車”[25]8-13行為和自給自足小農經濟氛圍下養(yǎng)成的“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”思想，致使他們難以找到真正的代言人。由于信息不對稱，在廣義的基層政府、村委會與農民三者之間所展開的多次反復博弈中，作為權力委托人的農民反而處于不利地位，其利益很容易受到侵犯和損害。面對這種不利境地，農民可以做出多種選擇，包括退出、呼吁和忠誠[26]81-111。退出就是行動者消極不參與，呼吁表示積極參與，忠誠則意味著深度參與——無論外界條件是否險惡，出自情感始終不離不棄。無疑，建立在忠誠基礎之上的民意可以極大地增強政府執(zhí)政的合法性和村委會自治的正當性。如果村民自治運行情況良好，農民應該主動積極地參與到村委會組織的活動之中，要善于利用各種媒介來獲取相關政治信息，表達較為實際可行的意愿；要善于學習各種知識和技能，降低退出成本，提高意愿表達本領。[27]

上述理論分析表明，鄉(xiāng)村治理績效取決于村民自治、政府法治以及多方共治能否順利實施。近年來，隨著國家對“三農”建設財政投入的不斷加大，村干部職務犯罪案件呈現(xiàn)逐年上升趨勢，這在某種程度上成為制約農村經濟社會發(fā)展的一大“瓶頸”，村民自治領域發(fā)生的腐敗不僅直接損害農民的合法權益，而且對鄉(xiāng)村治理造成嚴重損害。此外，由于基層政府對鄉(xiāng)村法治公共品供給嚴重不足，致使村莊黑惡勢力坐大。黑惡勢力非法操控選舉，利用職務便利攫取非法利益，使用暴力手段形成非法控制，通過利益輸送尋求政治庇護，對農村政權組織的正常運行造成嚴重危害。此外，農村的自然生態(tài)保護與環(huán)境污染防治形勢嚴峻。目前農村環(huán)境污染主要源自工礦企業(yè)污染和畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染等方面，工礦企業(yè)排放的“三廢”對農村環(huán)境污染的累積效應日益凸顯，危害結果觸目驚心，最直接的體現(xiàn)是農民的身體健康損害，例如全國很多地方出現(xiàn)的“癌癥村”、各地頻發(fā)的“血鉛”事件以及對村莊環(huán)境造成的嚴重破壞。單純依靠村莊自治和多方共同治理顯然不能很好地解決上述治理難題，政府充足供給社會秩序和法律維護方面的農村公共品，建立健全農村司法組織機構并確保其良性運轉，是促進鄉(xiāng)村治理績效的有效途徑。

村民自治過程中的“賄選”、農村干部職務犯罪頻發(fā)、農村政權組織的涉黑現(xiàn)象、農村自然生態(tài)破壞和環(huán)境污染防治形勢嚴峻……這些都是農村自治與民主實踐中難以完全避免的社會問題，國家正式控制力量減弱與農村社會治安及環(huán)保管理制度供給不足正是誘發(fā)種種亂象的重要原因。故此，政府應在法律層面完善村委會選舉和村民自治等法律制度并加強農村社會治安環(huán)保管理制度供給。[28]

農村司法究竟如何回應鄉(xiāng)村治理的新需求呢？應當在農村地區(qū)或針對農村地區(qū)建立健全專門的司法組織機構，為鄉(xiāng)村治理投放必需的公共品，以此為社會提供高質量的法治服務。具體來說，進一步建設好人民法庭，在做好糾紛解決工作之余，進一步強化規(guī)則之治，真正做到“當判就判，能調方調；判調并重，案結事了”。在基層法院建立環(huán)保法庭，專門負責審理環(huán)境公益訴訟案件，使環(huán)境公益訴訟真正成為維護農民環(huán)境權益的有力武器[29]；或者成立專門的環(huán)保合議庭，強化合議庭成員的業(yè)務素質和專業(yè)化水平。建立基層人民檢察院在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的派出機構——檢察室，對轄區(qū)派出所、司法所、人民法庭的執(zhí)法司法活動進行法律監(jiān)督，做好受理轄區(qū)群眾控告、申訴、求助、申請、來信來訪等服務基層的綜合性工作以及協(xié)助開展調查取證情況排查等與訴訟辦案密切相關的檢察業(yè)務工作，延伸法律監(jiān)督觸角，服務人民群眾。暢通基層檢察院民事行政檢察職能部門介入農村公益訴訟的工作機制，充分發(fā)揮其法律監(jiān)督職能，全力保障村民的合法權益?？偠灾r村司法實踐既要著眼于化解民間矛盾沖突，服務和諧社會建設，更需積極回應鄉(xiāng)村治理的新需求，努力推進規(guī)則之治，為新時代共治共享社會治理格局的形成提供強有力的法律保障。

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