本刊記者 邱曉穩(wěn)

城市管理隨著城市的形成應(yīng)運(yùn)而生，城市管理也當(dāng)順應(yīng)城市的發(fā)展需求因時(shí)而異。如今我國開始進(jìn)入城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的中后期，在現(xiàn)代化的城市建設(shè)進(jìn)程當(dāng)中，如何實(shí)現(xiàn)“城市讓生活更美好”的希冀，亟需解決的是城市管理的“短板”問題。提高城市管理現(xiàn)代化水平，既是城市現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展的內(nèi)在要求，也是促進(jìn)城市現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展的內(nèi)在動力。

城市發(fā)展催生城市管理現(xiàn)代化變革

1978年改革開放初期中國城鎮(zhèn)化率約為18%，2016年末我國常住人口城鎮(zhèn)化率為57.35%。改革開放以來我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程規(guī)模空前，速度驚人，城市工作的復(fù)雜程度今非昔比。我國有一半以上的人口生活在城市，城市環(huán)境好壞與否以及城市競爭力的強(qiáng)弱，既要靠建設(shè)，更要靠管理。管理工作跟不上，城市功能和形象都會大打折扣。

要想實(shí)現(xiàn)我國國家治理現(xiàn)代化，解決好城市治理問題十分關(guān)鍵。黨的十八屆三中全會決定把創(chuàng)新社會治理體制作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，提出了“加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”的目標(biāo)要求。

2015年的中央城市工作會議中就明確指出，在“建設(shè)”與“管理”兩端著力，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，解決城市病等突出問題。

2015年12月底，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》印發(fā)，這是新中國成立以來中央層面首次對城市管理執(zhí)法工作做出全面部署。根據(jù)部署，到2017年底，實(shí)現(xiàn)市、縣人民政府城市管理領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置。到2020年，城市管理法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系基本完善，執(zhí)法體制基本理順，機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)明顯加強(qiáng)，保障機(jī)制初步完善，服務(wù)便民高效，現(xiàn)代城市治理體系初步形成，城市管理效能大幅提高，人民群眾滿意度顯著提升。深入推進(jìn)執(zhí)法體制改革、改進(jìn)城市管理工作是一項(xiàng)戰(zhàn)略性、全局性、系統(tǒng)性工程，需要立足全面和長遠(yuǎn)統(tǒng)籌謀劃?！兑庖姟饭?條、36款，明確了深入推進(jìn)執(zhí)法體制改革和改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)，并從理順管理體制、強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)、提高執(zhí)法水平、完善城市管理、創(chuàng)新治理方式、完善保障機(jī)制等方面，系統(tǒng)提出了改革的主要任務(wù)和具體措施，并部署了組織保障和落實(shí)機(jī)制。

為全面貫徹落實(shí)《意見》精神，加強(qiáng)城市管理執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，2016年11月，國家住建部印發(fā)《全國城市管理執(zhí)法隊(duì)伍 “強(qiáng)基礎(chǔ)、轉(zhuǎn)作風(fēng)、樹形象”專項(xiàng)行動方案》，該《方案》為加強(qiáng)全國城市管理執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提升城市管理和服務(wù)水平提供了行動規(guī)范。

2017年3月30日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《城市管理執(zhí)法辦法》，《辦法》從執(zhí)法范圍、執(zhí)法主體、執(zhí)法保障、執(zhí)法規(guī)范、協(xié)作與配合以及執(zhí)法監(jiān)督等六方面，全方位地對城市管理執(zhí)法活動進(jìn)行了規(guī)范。

《辦法》還明確城管執(zhí)法制服、標(biāo)志標(biāo)識應(yīng)當(dāng)全國統(tǒng)一，由住建主管部門制定式樣和標(biāo)準(zhǔn)。到2017年底，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法制式服裝和標(biāo)識統(tǒng)一。住建部、財(cái)政部已公布統(tǒng)一的城市管理執(zhí)法制式服裝和標(biāo)志標(biāo)識。城市管理隊(duì)伍的統(tǒng)一著裝，絕不僅僅是換個(gè)形式，更不是福利待遇，其根本目的是要通過統(tǒng)一服裝制式，進(jìn)一步推進(jìn)規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法，建設(shè)一支管理精細(xì)化、執(zhí)法規(guī)范化、服務(wù)人性化的城管隊(duì)伍，更好地為城市發(fā)展和民生服務(wù)。

2017年11月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在全國城市管理工作現(xiàn)場會上曾提出，在城市執(zhí)法體制改革和管理方面，已取得“破解多頭執(zhí)法問題”等進(jìn)展。同時(shí)，要求加大城市執(zhí)法體制改革推進(jìn)力度，改進(jìn)城市管理和服務(wù)，構(gòu)建共建、共治、共享的城市治理新格局。住建部相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，新時(shí)代對城市管理工作提出了新要求、賦予了新使命，加強(qiáng)城市管理工作，提高城市的承載力、包容度和宜居性，事關(guān)增進(jìn)人民群眾獲得感、安全感和幸福感。

黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要“打造共建共治共享的社會治理格局”“實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城市管理已經(jīng)成為社會治理的一個(gè)重要方面。

共建共享開創(chuàng)城市治理新格局

城市是人群、機(jī)構(gòu)、資源和財(cái)富的積聚之處，也是問題、矛盾、風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的積聚之處，城市管理水平關(guān)乎民生、發(fā)展、宜居，集中體現(xiàn)城市政府的行政能力。在日常語境中，“城市管理”有不同的含義。狹義的“城市管理”，也常表述為“城管執(zhí)法”，是針對城市生活中影響市容市貌的“臟、亂、差”問題，對占道經(jīng)營、污染環(huán)境、妨礙鄰里等問題行使街頭執(zhí)法權(quán)的行為，具有鮮明的地域特色。最廣義的“城市管理”，也被稱為“城市治理”，是對城市管理最寬泛的認(rèn)知，它強(qiáng)調(diào)多主體共治的作用，認(rèn)為城市管理主體不僅是政府，社會團(tuán)體、公私企業(yè)、自治組織、市民也應(yīng)在城市管理中發(fā)揮積極作用。十八屆三中全會以來， “治理”一詞逐漸取代了“管理”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要健全城市管理體制，提高城市管理水平，尤其要加強(qiáng)市政設(shè)施運(yùn)行管理、交通管理、環(huán)境管理、應(yīng)急管理，推進(jìn)城市管理目標(biāo)、方法、模式現(xiàn)代化。這為城市的現(xiàn)代化治理指明了方向，明確了思路。

中國城鎮(zhèn)化加速過程中，城市承載功能越來越多，原有管理模式已不能適應(yīng)發(fā)展需求。在過去的城市管理工作中，由于部門分工過細(xì)，職責(zé)交叉、各自為政、推諉扯皮等問題突出。如何化解這些城市問題成為難題。在這一背景下，城市治理日益成為整個(gè)社會非常關(guān)注的問題。我國城市治理重點(diǎn)是服務(wù)、共享、融合。城市治理作為多元主體共治行為，需要政府、市民、企業(yè)、社會組織、社區(qū)組織等共同參與，打造共建共治共享的城市治理新格局。

2015年中央城市工作會議提出，“轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力”。2016年《中華人民共和國第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出，“創(chuàng)新城市治理方式，改革城市管理和執(zhí)法體制，推進(jìn)城市精細(xì)化、全周期、合作性管理”。2017年黨的十九大明確指出，“從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化……人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利得到充分保障，法治國家、法治政府、法治社會基本建成，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)……現(xiàn)代社會治理格局基本形成，社會充滿活力又和諧有序……”

2017年3月5日，習(xí)近平總書記在全國人大十二屆五次會議上海代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，走出一條符合超大城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會治理新路子，是關(guān)系上海發(fā)展的大問題。城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)。城市精細(xì)化管理，必須適應(yīng)城市發(fā)展。要持續(xù)用力、不斷深化，提升社會治理能力，增強(qiáng)社會發(fā)展活力。

精細(xì)化無疑是城市治理的發(fā)展方向。以城市治理網(wǎng)格化、信息化為抓手，通過統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，厘清“為誰治、誰來治、和誰治”三個(gè)層面的問題，鼓勵(lì)企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設(shè)治理工作，實(shí)現(xiàn)城市共同建設(shè)、共同治理、共同分享。

黨的十九大開啟新時(shí)代城市治理偉大征程。十九大報(bào)告指出，要“打造共建共治共享的社會治理格局”。從城市管理走向城市治理，是國內(nèi)外城市管理發(fā)展的共同趨勢?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》還從引入市場機(jī)制、推進(jìn)網(wǎng)格管理、發(fā)揮社區(qū)作用、動員公眾參與、提高文明意識等角度，提出推動形成多元共治的城市治理模式，逐步形成現(xiàn)代城市治理體系。

城市治理和城市管理最主要的差別就是主體的變化，城市治理強(qiáng)調(diào)社會力量參與管理，可以說城市管理向城市治理轉(zhuǎn)型是中國城市管理向前推進(jìn)的必由之路。城市治理體現(xiàn)了“共建共享的”管理理念，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人民城市人民建，人民城市人民管。

探索城市治理創(chuàng)新模式

城市治理能力是衡量新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的重要標(biāo)志之一，習(xí)近平總書記在中央城市工作會議上指出，要“完善城市治理體系，提高城市治理能力”。我國正在經(jīng)歷世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，并逐步實(shí)現(xiàn)由城市管理向城市治理的跨越。近年來，數(shù)字城市、感知城市、無線城市、智慧城市等新概念層出不窮，“互聯(lián)網(wǎng)+”正在付諸實(shí)踐，這為解決城市治理的難點(diǎn)和痛點(diǎn)提供了難得機(jī)遇。

大數(shù)據(jù)的發(fā)展為城市治理提供了新的工具和手段，在城市治理中的作用越來越明顯。全球已有很多國家將大數(shù)據(jù)上升為國家戰(zhàn)略，中國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要中明確提出要實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，把大數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，全面實(shí)施促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動，加快推動數(shù)據(jù)資源共享開放和開發(fā)應(yīng)用，助力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和社會治理創(chuàng)新。

智慧城市對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、城市職能管理優(yōu)化起著重要的推動作用，同時(shí)在面向大眾提供智慧服務(wù)方面前景廣闊，促使人與城市更加協(xié)調(diào)。智慧城市是基于物聯(lián)網(wǎng)與城市數(shù)字化的現(xiàn)實(shí)世界與數(shù)字世界的融合，大數(shù)據(jù)的運(yùn)用在智慧城市建設(shè)中起著引導(dǎo)性與決定性的作用。近年來，全國各地紛紛推出“數(shù)字城管”提升城市管理水平，把城市管理向現(xiàn)代化、信息化、規(guī)范化、法治化推進(jìn)，在“以人為本、服務(wù)至上”的基礎(chǔ)上，引進(jìn)先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，加快城市數(shù)字化建設(shè)，向“智慧城市”轉(zhuǎn)型升級。

2004年，北京東城區(qū)首創(chuàng)“網(wǎng)格化城市管理新模式”，被國家住建部界定為“數(shù)字化城市管理”實(shí)踐并大力推廣，全國各地積極響應(yīng)；2005年8月，國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部召開專題會議，安排部署網(wǎng)格化城市管理試點(diǎn)及推廣工作。據(jù)住建部最新統(tǒng)計(jì)，截止2017年7月份，全國通過住建部驗(yàn)收的數(shù)字化城管試點(diǎn)城市達(dá)45個(gè)，江蘇、浙江、河北、北京、上海、天津、重慶等12個(gè)省市已實(shí)現(xiàn)地級城市全覆蓋，已有251個(gè)地級以上城市實(shí)行了數(shù)字化城市管理，占全國地級城市數(shù)量（343個(gè)）的73%（經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中東部地區(qū)已占95%以上）；全國356個(gè)縣級市、1220個(gè)行政區(qū)、1580個(gè)縣中，已有146個(gè)縣級市、854個(gè)行政區(qū)和332個(gè)縣實(shí)行了數(shù)字城管，分別占全國數(shù)量的41%、70%和21%。

2015年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2015〕37號）強(qiáng)調(diào)指出，要“積極推進(jìn)城市管理數(shù)字化、精細(xì)化、智慧化，到2017年底，所有市縣都要整合形成數(shù)字化城市管理平臺，綜合運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，拓展數(shù)字化城市管理平臺功能”。

2016年5月19日和2017年6月30日，中共山西省委、山西省人民政府先后印發(fā)了《山西省開展城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作推進(jìn)方案》和《深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的實(shí)施方案》，明確提出“加快推進(jìn)城市管理數(shù)字化，到2017年年底，各市、縣（市、區(qū)）都要整合形成數(shù)字化城市管理平臺，整合城市管理相關(guān)電話服務(wù)平臺，加快數(shù)字化城市向智慧化升級，推進(jìn)智慧城市創(chuàng)建工作”。

2016年11月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城市管理監(jiān)督局發(fā)布《關(guān)于推行城市管理執(zhí)法全過程記錄工作的通知》，其中強(qiáng)調(diào)推進(jìn)城市管理信息化建設(shè)，積極利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，結(jié)合數(shù)字化城市管理平臺建設(shè)和辦公自動化系統(tǒng)建設(shè)等，探索成本低、效果好、易保存、不能刪改的音像記錄方式，提高執(zhí)法記錄的信息化水平。做好執(zhí)法文書和視音頻資料的管理和存儲，逐步實(shí)現(xiàn)與數(shù)字化城市管理信息系統(tǒng)關(guān)聯(lián)共享。

數(shù)字化城市管理在城市管理中發(fā)揮著重要的作用，關(guān)鍵在于數(shù)字。其有利于提高城市管理效率。在城市規(guī)模不斷擴(kuò)大、城市管理難度不斷加大的情況下，數(shù)字城管有效克服管理職能交叉，將相關(guān)單位部門資源進(jìn)行有效整合，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。有利于降低城市管理成本。數(shù)字城管能夠有效促進(jìn)市政、規(guī)劃、環(huán)保、園林、市容、執(zhí)法等部門力量共同參與，改變各部門獨(dú)立奮戰(zhàn)的局面。有利于創(chuàng)新城市管理模式。借助標(biāo)準(zhǔn)化的管理流程和工作模式，依托網(wǎng)格巡查員實(shí)現(xiàn)城市管理區(qū)域無縫拼接，消除了城市管理盲區(qū)，實(shí)現(xiàn)城市管理流程再造和制度重構(gòu)；有利于調(diào)整城市管理體制。通過信息資源共享、協(xié)同辦公等方式，打破“小城管”模式，建立“大城管”格局，從制度上解決了部門之間職責(zé)不清、多頭管理、推諉扯皮等問題。

推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，順應(yīng)新時(shí)代人民對美好生活的新期待，頂層設(shè)計(jì)通過綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律、科技、文化等手段，構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、服務(wù)為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市治理體制，打造共建共治共享的城市治理新格局，從而向?qū)崿F(xiàn)人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的解決更近一步。