陶陽(yáng)

自2002年國(guó)家開始自上而下地推行近期建設(shè)規(guī)劃后，近期建設(shè)規(guī)劃作為指導(dǎo)城市近期建設(shè)的務(wù)實(shí)性規(guī)劃，成為規(guī)劃編制體系中必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)。但是經(jīng)過(guò)十幾年的實(shí)踐，其實(shí)際指導(dǎo)作用一般已逐漸淪為城市規(guī)劃體系中的應(yīng)對(duì)性規(guī)定動(dòng)作。與此相反，近期建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃近年來(lái)作為一種新興的規(guī)劃類型，在地方得到了自發(fā)性的廣泛推廣。目前關(guān)于近期建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃的理論研究相對(duì)滯后，本文試圖結(jié)合規(guī)劃實(shí)踐從理論層面探索近期建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃的規(guī)劃路徑及內(nèi)容體系，以期為該類型規(guī)劃的編制提供思路。

一、從近期建設(shè)規(guī)劃到近期建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃的延伸

1.近期建設(shè)規(guī)劃：自上而下的規(guī)定性要求

（1）近期建設(shè)規(guī)劃的提出

在我國(guó)城市規(guī)劃編制體系中，總體規(guī)劃屬于宏觀層面的戰(zhàn)略性規(guī)劃，其規(guī)劃期限20年，重點(diǎn)在于對(duì)城市中遠(yuǎn)期發(fā)展的控制和引導(dǎo)，其對(duì)近期規(guī)劃實(shí)施的指導(dǎo)性較差。

為落實(shí)總體規(guī)劃的宏觀目標(biāo)，指導(dǎo)城市近期發(fā)展建設(shè)，2002年5月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》，首次明確了近期建設(shè)工作的重要性。2008年頒布的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，以立法形式確定了城市、縣、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)制定近期建設(shè)規(guī)劃，報(bào)總體規(guī)劃審批機(jī)關(guān)備案，規(guī)定了近期建設(shè)規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容及規(guī)劃期限。近期建設(shè)規(guī)劃被視為落實(shí)總體規(guī)劃的重要步驟，成為一種自上而下的指令性規(guī)劃編制要求。

（2）近期建設(shè)規(guī)劃的實(shí)施效果

近期建設(shè)規(guī)劃自2002年提出至今各地依據(jù)要求基本上都進(jìn)行了至少兩輪的編制，但是就其實(shí)施效果來(lái)說(shuō)卻有待商榷。

首先，近期建設(shè)規(guī)劃作為一種自上而下的強(qiáng)制性制度規(guī)定，長(zhǎng)期以來(lái)缺乏地方政府的認(rèn)同。地方政府各部門缺乏應(yīng)有的熱情難以形成合力，導(dǎo)致很多城市在編制時(shí)，由于沒(méi)有完善的基礎(chǔ)資料支撐，只能簡(jiǎn)單地按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)將總體規(guī)劃目標(biāo)及內(nèi)容進(jìn)行粗暴式分解、拼湊，這樣編制出的規(guī)劃其科學(xué)性都尚待懷疑，可實(shí)施性更是無(wú)從談起。

其次，近期建設(shè)規(guī)劃的規(guī)劃期限為五年，五年對(duì)于一個(gè)城市來(lái)說(shuō)仍然是一個(gè)充滿較多變動(dòng)和不確定性的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，期望通過(guò)近期建設(shè)規(guī)劃對(duì)城市未來(lái)五年的發(fā)展做出具體詳細(xì)的安排，難度較大，所以近期建設(shè)規(guī)劃的內(nèi)容更多的是在總體規(guī)劃的目標(biāo)下對(duì)城市五年后發(fā)展藍(lán)圖的勾勒，但是卻很難將這些目標(biāo)、藍(lán)圖進(jìn)一步細(xì)化為具體行動(dòng)，難以切實(shí)指導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)與管理工作。

2.近期建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃：自下而上的自發(fā)性需求

（1）年度行動(dòng)計(jì)劃的提出

國(guó)內(nèi)最早開展規(guī)劃領(lǐng)域年度計(jì)劃研究的城市是廣州，隨后深圳、鄭州等城市均開始了城市建設(shè)年度行動(dòng)計(jì)劃的嘗試。

2011年鄭州市在河南省內(nèi)開創(chuàng)了此類規(guī)劃的先河。該行動(dòng)計(jì)劃的主要內(nèi)容是將鄭州市三年內(nèi)的發(fā)展目標(biāo)以及亟待解決的突出問(wèn)題按照2012 ～2014年三個(gè)年度分部門細(xì)化為具體建設(shè)項(xiàng)目，作為各部門年度工作的行動(dòng)指南以及政府對(duì)各部門工作推進(jìn)情況的考核標(biāo)準(zhǔn)。從實(shí)施效果來(lái)看，行動(dòng)計(jì)劃明確了政府在城市建設(shè)中各相關(guān)部門的工作重點(diǎn)，極大地提高了工作效率，保證了鄭州市各項(xiàng)城市建設(shè)有條不紊地持續(xù)推進(jìn)。

（2）年度行動(dòng)計(jì)劃與其他相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系

年度行動(dòng)計(jì)劃目前尚處于探索階段，并未被正式列入官方規(guī)劃編制體系中。其中，近期建設(shè)規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃這兩種類型與年度行動(dòng)計(jì)劃具有較高的關(guān)聯(lián)度?？梢哉f(shuō)，年度行動(dòng)計(jì)劃是近期建設(shè)規(guī)劃的縱向延伸，通過(guò)建立項(xiàng)目庫(kù)，提高規(guī)劃的務(wù)實(shí)性和可實(shí)施性；年度行動(dòng)計(jì)劃同時(shí)也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃的分年度橫向延展，將國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃中的項(xiàng)目庫(kù)納入總規(guī)的空間體系中，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃項(xiàng)目庫(kù)提供了空間落實(shí)保障。

（3）年度行動(dòng)計(jì)劃的意義

①將總規(guī)目標(biāo)及技術(shù)成果轉(zhuǎn)化為可供操作的行動(dòng)指引，成為政府部門工作的行動(dòng)指南，大大提高政府的運(yùn)作效率。

②將各部門建設(shè)項(xiàng)目預(yù)申報(bào)納入城市總體規(guī)劃的空間系統(tǒng)內(nèi)，進(jìn)行空間資源的預(yù)先安排，強(qiáng)化了總體規(guī)劃的先導(dǎo)統(tǒng)籌作用，保證了城市空間資源的有序、合理利用。

③促進(jìn)建立動(dòng)態(tài)實(shí)施機(jī)制、政府審查機(jī)制、社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，使政府及社會(huì)群眾對(duì)各部門工作的年度任務(wù)及完成度形成清晰的量化標(biāo)準(zhǔn)，有利于政府對(duì)各部門的年度工作考核以及社會(huì)群眾對(duì)城市建設(shè)發(fā)展的有效監(jiān)督，保障規(guī)劃意圖的有序落實(shí)。

二、近期建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃規(guī)劃路徑探索

1.規(guī)劃理念

（1）行動(dòng)意圖雙向契合

年度行動(dòng)計(jì)劃是面向?qū)嵤┖筒僮鞯囊?guī)劃編制類型，是為了有效落實(shí)城市總體規(guī)劃的意圖，有效解決城市發(fā)展建設(shè)中的突出問(wèn)題應(yīng)用而生的規(guī)劃編制形式。因此年度行動(dòng)計(jì)劃的行動(dòng)意圖應(yīng)具有雙向契合的屬性。既要契合城市總體規(guī)劃自上而下的規(guī)劃意圖，保證與城市總體規(guī)劃的一致性；又要契合城市自下而上的發(fā)展需求，保證與政府工作計(jì)劃的一致性。

（2）行動(dòng)導(dǎo)向因地制宜

行動(dòng)導(dǎo)向是行動(dòng)計(jì)劃核心的主導(dǎo)方向，具有明確的指向性。年度行動(dòng)計(jì)劃應(yīng)在綜合分析并充分結(jié)合當(dāng)前的政策背景下，以對(duì)城市現(xiàn)狀問(wèn)題綜合分析的問(wèn)題導(dǎo)向?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)，以城市階段性年度建設(shè)目標(biāo)的目標(biāo)導(dǎo)向?yàn)橹敢?，有針?duì)性地確定年度行動(dòng)計(jì)劃的行動(dòng)導(dǎo)向。

（3）行動(dòng)計(jì)劃三維管控

行動(dòng)計(jì)劃是指具體的建設(shè)項(xiàng)目。在當(dāng)前的城市建設(shè)運(yùn)行模式下，要保證年度行動(dòng)計(jì)劃的可操作性，建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)從時(shí)間、空間及責(zé)任主體三個(gè)維度同時(shí)管控。時(shí)間上應(yīng)明確每個(gè)建設(shè)項(xiàng)目啟動(dòng)、完成的具體年份；空間上應(yīng)明確每個(gè)建設(shè)項(xiàng)目空間位置及用地規(guī)模；責(zé)任主體上應(yīng)明確每個(gè)建設(shè)項(xiàng)目主導(dǎo)的具體行政部門。

2.編制思路

年度行動(dòng)計(jì)劃與其他規(guī)劃類型最大的不同是其兼具“大而多、小而細(xì)”的特點(diǎn)，即年度行動(dòng)計(jì)劃的空間界定一般是市域或縣域?qū)用妫?guī)劃范圍大、門類體系多，但是建設(shè)引導(dǎo)卻需要細(xì)化到具體項(xiàng)目，構(gòu)成單元小、內(nèi)容制定細(xì)。這就要求在規(guī)劃編制中必須充分調(diào)動(dòng)政府各相關(guān)部門、社會(huì)各界人士的積極性，與政府各部門建立長(zhǎng)效對(duì)話的機(jī)制，將項(xiàng)目匯報(bào)、溝通對(duì)接貫穿于項(xiàng)目編制的始終。

規(guī)劃編制思路主要分為現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、初步方案、修改深化三個(gè)階段，其中現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研是最為重要的階段，是決定年度行動(dòng)計(jì)劃是否具有實(shí)施性和可操作性的前提和基礎(chǔ)。現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研階段主要分為三個(gè)部分：首先應(yīng)充分解讀總體規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)要求和空間布局安排，其次是對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行摸排式調(diào)研，客觀評(píng)價(jià)及分析當(dāng)前城市發(fā)展建設(shè)中亟待解決的突出問(wèn)題、預(yù)判未來(lái)發(fā)展中可能產(chǎn)生的隱患；再次是對(duì)涉及城市建設(shè)發(fā)展的政府部門以座談會(huì)、調(diào)查問(wèn)卷等方式，對(duì)各部門未來(lái)幾年的工作計(jì)劃、項(xiàng)目安排進(jìn)行收集。在初步方案階段以“提出問(wèn)題—分析問(wèn)題—解決問(wèn)題”為主線，確定行動(dòng)目標(biāo)、行動(dòng)導(dǎo)向、行動(dòng)路徑，并建立項(xiàng)目庫(kù)，通過(guò)一系列具體的建設(shè)項(xiàng)目，將城市發(fā)展建設(shè)的問(wèn)題和矛盾逐一化解，循序漸進(jìn)地引導(dǎo)城市良性發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)總規(guī)的階段性目標(biāo)。成果形成的過(guò)程中應(yīng)及時(shí)與政府各部門進(jìn)行溝通對(duì)接，將各部門的意見納入規(guī)劃成果中，并應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公布，征求社會(huì)各界人士的意見。

3.核心內(nèi)容

年度行動(dòng)計(jì)劃的核心內(nèi)容應(yīng)根據(jù)城市的發(fā)展階段及待解決的核心問(wèn)題具體確定?？傮w來(lái)說(shuō)主要包括道路交通設(shè)施、市政公用設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、河湖水系、公園綠地廣場(chǎng)、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施、居住環(huán)境提升等與民生密切相關(guān)的內(nèi)容。

三、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)近期建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃的研究和實(shí)踐，筆者深深認(rèn)識(shí)到，近期建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃具有可操作性的關(guān)鍵在于其時(shí)間的可預(yù)見性和行動(dòng)計(jì)劃的具體性。因此近期建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃的規(guī)劃期限應(yīng)原則上不超過(guò)三年，以1～3年為宜；具體建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)分部門分年度建立項(xiàng)目庫(kù)，以保證行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)效性。