呂宜宏

一、概念和原由

（一）什么是小微航路

“小微航路”，是“小航路”和“微航路”的統(tǒng)稱?！靶　焙汀拔ⅰ笔窍鄬τ诿窈竭\輸航空的航路來講的。運輸航路主要遍布于各城市之間，短則幾百、長則數(shù)千公里，航路寬通常20公里、高通常6千米以上。本文提出的“小微航路”是航線相對固定、經常反復使用的低空飛行航線，由于其長、寬、高總體上與運輸航路相比不在一個數(shù)量級上，故冠以“小”“微”字樣。通用航空的直升機、小型飛機、一些大型無人機等通常在小航路上，飛艇、熱氣球、絕大多數(shù)無人機等通常在微航路上從事飛行作業(yè)。

（二）為什么要提出小微航路的概念

航路，目前還只是運輸航空的專有概念，通用航空沒有航路。但“世上本無路，人走多了就成了路”。小路，地上有，空中也可以有。路的概念，不應專屬大飛機，那些小型機、無人機同樣該有路，有路就有序。在低空提出“小微航路”概念，并根據(jù)低空航路的特點規(guī)律進行管理和運行，雖不能解決低空所有問題，卻能解決通用航空大部分問題。

《國務院、中央軍委關于深化我國低空空域管理改革的意見》要求“適應通用航空飛行時效性強的特點，研究…通用航空用戶自主運行、自負責任的運行管理模式”;《國務院辦公廳關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》要求“簡化通用航空飛行任務審批、飛行計劃申請和審批（備案）程序…長期飛行計劃只作一次性申請”;中國民航局局長馮正霖也曾在各類會議上指出通用航空發(fā)展“要堅持‘放管結合、以放為主的導向”、“要劃定一些專用空域鼓勵通航發(fā)展”。

開放小微航路是在通用航空乃至整個低空領域落實兩個《意見》及各級領導指示的一種示范性、系統(tǒng)性、落地性嘗試，對低空改革、對通用航空發(fā)展、對整個民航的“兩翼齊飛”都有積極意義。

（三）小微航路的主要特征是什么

小微航路的基本特征是“低、短、窄，航線固定、反復使用、可以共享”。

形狀特征上，小微航路可以是線段、折線、曲線、圓環(huán)或任意形狀，這與運輸航路普遍的線段及折線有很大不同。

小微航路的兩端，不一定是機場，還可以是起降場、起降點等，甚至僅僅是一個地理意義上的坐標點（用作折返點等）。

航圖特征上，即使在幅寬三米的全國航圖上，小微航路也僅為毫米至厘米級大小，看起來會雜亂無章且不易標注。因此，不建議在全國航圖上標繪小微航路。

可以在省以下區(qū)域做小微航路圖（或稱低空航圖、通用航空航圖）。如“XX省通用航空航圖”“XX地區(qū)低空航圖”“XX縣小微航路圖”等。

鑒于通用航空的作業(yè)性特點，在通用航空航圖上還可標繪“作業(yè)空域”（例如農林植保作業(yè)區(qū)）。作業(yè)空域一般呈方形、圓形，也可能是其他形狀。運輸航空沒有作業(yè)空域的概念。

二、作用和意義

（一）小微航路適用于哪些通航作業(yè)

通用航空的特點可概括為“小、慢、雜、低、短、散”六字?！靶÷s”是指航空器：機型小、速度慢、類型雜（固定翼、直升機、無人機等等）;“低短散”是空域使用特點：高度低、航程短、很分散?！靶÷s”就決定了“低短散”，而“低短散”又帶來了“小微航路”在通航領域的普適性，因為小微航路本質上就低、短、散。

除京東航空物流是典型的小微航路型作業(yè)外，大多數(shù)通用航空作業(yè)都具有小微航路或小微空域性質。例如工業(yè)上的電力巡線作業(yè)、農林上的植保噴灑作業(yè)、消費類的空中旅游觀光和飛行體驗、往返于特定兩地的公務航空等，由于飛行航線通常都較為固定，故可作航路飛行;在一定區(qū)域內的地理測繪、環(huán)境監(jiān)測、影視航拍、航空體育、飛行員培訓、通航產業(yè)園、航空小鎮(zhèn)等，由于作業(yè)空域通常都相對固定，故適用小微空域;航空應急救援，一般會按國家特別規(guī)定使用空域，但不排除開設特定低空航路以往返轉送傷員的情況;私人飛行，除了在固定兩地之間經常往返的情況外，一般不適用小微航路，可申請小微航線。

（二）小微航路的提出對我國通航發(fā)展的意義是什么

近幾年隨著政策利好，各類通航企業(yè)“遍地開花”，但大都“只開花、不結果”。通用航空運營企業(yè)“少、單、難”現(xiàn)象（飛的偏少、運營單一、盈利困難）比較突出。這里有經營問題、更有環(huán)境問題，有市場問題、更有空域問題。早在2010年國務院、中央軍委就發(fā)布了《關于深化我國低空空域管理改革的意見》，但至今一直進展緩慢。通用航空業(yè)態(tài)主要表現(xiàn)為“在熱潮中生長、在束縛中前行、在困難中求索、在希望中奮進”。2016年國務院辦公廳出臺的《關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》明確要求“以加快基礎設施建設、擴大低空空域開放、提升空管保障能力、促進產業(yè)轉型升級為重點，打破制約產業(yè)發(fā)展的瓶頸”。低空空域“破瓶頸”問題被作為基本原則提出，并要求重點突破。

在通用航空引入“航路”的概念，通過建立有別于運輸航空的低空航路審批和運行保障機制，可以管理絕大部分通用航空飛行作業(yè)，讓那些帶有航路特點的通用航空作業(yè)無束縛、無困難、合理合法地飛起來。

小微航路的提出，為低空特別是通用航空空域使用提供了一套全新的概念和思路，是突破低空空域開放“瓶頸”、促進通用航空產業(yè)發(fā)展的思想突破、概念突破和理論突破。很具務實性、可操作性、建設性和牽引性。有助于通用航空正身份、確地位、順業(yè)務、釋產能。

三、思路和辦法

（一）開放小微航路面臨的主要困難和問題是什么

空管權責問題、空域資源問題、安全風險問題等，都是我國空域改革面臨的主要困難和問題，同時也是開放小微航路不能回避的問題?？沼蛸Y源和安全風險都是偏技術性的問題，通過制定規(guī)則可有效分配和有效管控。例如在空域資源發(fā)生矛盾時可按“軍航>民航>通航>無人機”的總規(guī)則優(yōu)先使用。

空管權責問題，核心就是如何界定“軍管”與“民管”的權利邊界。對在空管中起主導和決定作用的“軍管”來講，關鍵就是個“放和抓”的問題，即哪些可放，哪些要抓。建議可“放小事、放常事、放民事、放細事”，即小微性、經常性或周期性、民事性、細節(jié)性的事可放;要“抓大事、抓急事、抓軍事、抓戰(zhàn)事”。簡而言之：“小常民細”民管，“大急軍戰(zhàn)”軍管。我國空管系統(tǒng)要以“破瓶頸”“助騰飛”為原則和目標，把國家軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略、國務院“放管服”要求和低空空域管理改革精神落到實處。

（二）小微航路誰來管

開放小微航路，字面上有“開”有“放”，可解讀為“開設”和“放飛”。小微航路概念突破的是“空域分類體系”而不是“空域管理體系”，小微航路模式完全可以在現(xiàn)行空管體制下運行，和具體由誰來管沒有必然聯(lián)系。下面主要是基于“效率”和“歸口”的角度，提三點建議：

一是增設空域類別。我國低空空域管理改革正處于最艱難、最關鍵的階段，但最基本的離不開空域劃設問題。建議在分類劃設空域時增設“小微航路”（或通用航空航路、低空航路）和“作業(yè)空域”（或通用航空作業(yè)空域）等類別。

二是民航部門歸口。建議把小微航路的“一開一放”業(yè)務，即航路開設受理（“開”）和飛行計劃管理（“放”）均歸口民航部門，盡可能把軍航空管從每日繁雜瑣碎的民事飛行管理事務中解脫出來，以便更集中精力“管大事、管急事、管軍事、管戰(zhàn)事”。

三是行業(yè)協(xié)會協(xié)助。中國航空運輸協(xié)會通航分會受民航局委托，協(xié)助民航局承擔著“通航企業(yè)供求信息平臺”運行及信息管理等工作。針對小微航路有關工作，通航分會完全有義務、有能力承擔起相應職責，做好相關工作。

（三）小微航路申請、運營使用和監(jiān)管要點有哪些

小微航路一般由通用航空運營企業(yè)申請開設;

小微航路的開設必需滿足有關部門規(guī)定的開設條件;

小微航路獲批后，可在準許日期內重復使用，一般無需申請或報備飛行計劃;

小微航路通常由通用航空用戶自主運行、自負責任;

小微航路可以對其他低空用戶開放;

小微航路的運營和使用必須滿足有關規(guī)定;

民航部門或授權單位負責對小微航路進行監(jiān)管和服務;

需要研發(fā)“小微航路管理信息系統(tǒng)”（或在現(xiàn)行系統(tǒng)中增設小微航路管理模塊），以實現(xiàn)小微航路的申請與審批、運管服、統(tǒng)計分析等功能;

需要新訂《小微航路申請、運營使用與監(jiān)管暫行辦法》，修訂《通用航空飛行管制條例》、《低空空域使用管理規(guī)定（試行）》等政策法規(guī)。

四、階段和構想

（一）開放小微航路的階段建議是什么

1、先行先試階段：2018年。選擇有代表性的通用航空運營企業(yè)（如京東物流等）進行試點;開發(fā)研制“小微航路管理信息系統(tǒng)”并試運行;起草和修訂有關政策法規(guī)。

2、推廣普及階段：2019—2020年。在全國通用航空領域推開小微航路運營和管理模式;正式運行“小微航路管理信息系統(tǒng)”;試行新訂及已修訂政策法規(guī)。

3、完善提高階段：2021年以后?？偨Y前兩個階段運行經驗教訓;完善新訂及修訂的政策法規(guī);完善“小微航路管理信息系統(tǒng)”;提高小微航路運行使用效益。

（二）開放小微航路后，通用航空空域要素體系如下

通用航空空域（小微空域）“三要素”：小微航路、小微航線、作業(yè)空域;

小微航路（或稱通用航空航路），指通用航空固定航線;

小微航線（或稱通用航空航線），指通用航空臨時航線;

作業(yè)空域，指通用航空器從事航空作業(yè)的空域。包括固定性空域和臨時性空域;

小微航路或小微航線，有時就是作業(yè)空域（例如工業(yè)巡線作業(yè)）。

（三）開放小微航路后，小微空域與“管監(jiān)報”空域之間是什么關系

“管制空域、監(jiān)視空域、報告空域”是基于管理者角度的劃分，對飛行活動“要管到、要看到、要知道”。三類空域實際上都是“被管制空域”，因為使用前都要報，報備也是報，不報不能飛。為此建議增加一個無需報批報備、即用即飛的空域類型，可稱為“免報空域”。從管理者角度上看就是對具體飛行活動事先“無需知道”的空域。

小微空域等概念是基于使用者角度提出的，與“管監(jiān)報”分類并不矛盾，兩批概念可同時使用。這時小微空域與“管監(jiān)報免”空域之間的關系如下：

小微空域建立在“管監(jiān)報免”之上;

一般情況下小微空域是飛行計劃無需報批也無需報備的空域，即“免報空域”;

其他情況下小微空域可以是報告空域，或監(jiān)視空域，有時也可能是管制空域;

具體每次的小微空域申請，會被批準為上述四類空域中的哪一類，這取決于空管部門;

即使不增加“免報空域”類型，小微空域模式仍能適用，只是受限更多而已。

五、結論和建議

小微航路概念雖小意義卻重大。開放小微航路，讓通用航空在小微航路上先飛起來，對促進我國通用航空發(fā)展和低空改革都具有重要意義。

一是“確概念，增類別”。建議對“小微航路”“作業(yè)空域”等新概念的內涵及外延進行明確定義和界定并在下一步分類劃設空域時考慮進去。如果仍采用“管制空域、監(jiān)視空域、報告空域”模式，建議增加“免報空域”類別，即無需上報飛行計劃的空域。

二是“劃職責，放權限”。建議“小常民細”民管，“大急軍戰(zhàn)”軍管。作為典型的“小常民細”性的小微航路開設和放飛等工作可由中國民航局主管，行業(yè)協(xié)會協(xié)助。建議在中國民航局組建通航司，一可滿足通航發(fā)展需要，二可改變通航業(yè)務碎片化管理的現(xiàn)狀。

三是“寬審批，免報備”。建議放寬小微航路的開設和放飛條件，一次批準、長期有效，通常無需報批或報備飛行計劃，由通用航空用戶自主運行、自負責任。

四是“建系統(tǒng)，修法規(guī)”。建議研發(fā)“小微航路管理信息系統(tǒng)”，新訂《小微航路申請、運營使用與監(jiān)管暫行辦法》，修訂其他相關法規(guī)。

五是“選試點，分步推”。建議選擇京東物流等單位先行先試，通過試點、普及、完善等階段，到“十三五”末期在全國通用航空領域鋪開小微航路運營新模式。

（作者單位：中國航空運輸協(xié)會通用航空分會）