吳夢啟

對于一些長期關(guān)注特朗普對華貿(mào)易政策的業(yè)內(nèi)人士而言，美國總統(tǒng)特朗普在白宮正式簽署對華貿(mào)易備忘錄這一幕其實比他們最初預(yù)計的還要來得稍微遲了一些。

美國總統(tǒng)特朗普（中）在北京時間3月23日凌晨簽署備忘錄，基于單邊主義色彩濃厚的“301調(diào)查”結(jié)果而對中國輸美商品征收關(guān)稅。

特朗普在北京時間3月23日凌晨簽署這份對華貿(mào)易備忘錄時當(dāng)場宣布，基于“301調(diào)查”結(jié)果，將有可能對從中國進(jìn)口的600億美元商品征收關(guān)稅，并限制中國企業(yè)對美投資并購。在簽字儀式現(xiàn)場，美國商務(wù)部長威爾伯·羅斯、貿(mào)易代表萊特希澤、總統(tǒng)貿(mào)易顧問彼得·納瓦羅等人一同見證了這一中美貿(mào)易發(fā)展史上的特殊時刻。

此前，在出席美國參議院聽證會時，萊特希澤表示，征收關(guān)稅的商品將包括航空、鐵路、新能源汽車和高科技產(chǎn)品等。

在一些分析人士看來，這份號稱引發(fā)中美“貿(mào)易戰(zhàn)”的備忘錄并非橫空出世。在2016年特朗普競選總統(tǒng)時，“貿(mào)易戰(zhàn)”的思維就已經(jīng)冒頭。特朗普競選時提出的施政目標(biāo)中，就包括對華進(jìn)口產(chǎn)品要征收45%的關(guān)稅，其理由是中美貿(mào)易之間不平衡給美國帶來的巨大貿(mào)易逆差。

以特朗普強烈的貿(mào)易保護主義思維以及美國當(dāng)下對華焦慮明顯增加、特朗普又面臨中期選舉的現(xiàn)實，中美貿(mào)易摩擦的升級和頻繁出現(xiàn)幾乎是注定要出現(xiàn)的一幕。不過，因為特朗普政權(quán)內(nèi)部的一些變化和調(diào)整，以及中方為避免貿(mào)易摩擦而作出的種種努力，這一幕才推延到特朗普的總統(tǒng)任期已過去了一年多時才出現(xiàn)。

“中美雙方一直就經(jīng)貿(mào)問題進(jìn)行著磋商。當(dāng)然，我們有信心和能力在任何情況下都維護好國家的正當(dāng)合法利益。現(xiàn)在，球在美方一邊，希望美方作出理性慎重的決策和選擇?！痹?月26日的記者會上，外交部發(fā)言人華春瑩就美方擬對中國輸美產(chǎn)品征稅新舉措再次表明了中方的態(tài)度。

“蓄謀”已久

在特朗普入主白宮之初，美國政府內(nèi)部至少還有人試圖做出對華貿(mào)易的緩沖姿態(tài)。特朗普政府內(nèi)部的自由派人士，如特朗普的女婿、擔(dān)任總統(tǒng)高級顧問的庫什納，國家經(jīng)濟委員會主任加里·科恩和國家經(jīng)濟委員會副主任迪娜·鮑威爾等，這些因為與華爾街關(guān)系極為密切而被稱為白宮“華爾街派”的人士與中方進(jìn)行了密切溝通和交流。最終，在2017年4月國家主席習(xí)近平與美國總統(tǒng)特朗普的海湖莊園會晤期間，中美雙方達(dá)成了關(guān)于消除貿(mào)易不平衡現(xiàn)象的“百日計劃”。

2017年10月16日，在吉林省長春市，由中車長春軌道客車股份有限公司研制的首批美國波士頓橙線地鐵車順利下線。

“百日計劃”總共有十項共識，包括中國進(jìn)一步開放農(nóng)產(chǎn)品市場，雙邊開展金融合作，中方進(jìn)一步增加美國的能源進(jìn)口，并開展生物技術(shù)合作等。其中，金融合作共識共有五項，農(nóng)產(chǎn)品合作有兩項，能源和技術(shù)合作共一項。不過，“百日計劃”公布并實施后，美國和中國都對這項計劃各有微詞。美國彼得森經(jīng)濟研究所所長亞當(dāng)·波森在接受《中國新聞周刊》采訪時認(rèn)為，“僅僅靠出口牛肉和禽肉無法改變美中貿(mào)易赤字”，而目前中方在金融市場開放問題上“只開放了一個角落”。

但實際上，中方在“百日計劃”中已經(jīng)展現(xiàn)出明顯的擴大開放的姿態(tài)，如開放電子支付、信用評級準(zhǔn)入并給予兩家美國公司金融機構(gòu)債券承銷和結(jié)算許可證等。而中方所提出的希望美方開放高科技領(lǐng)域的出口，則在“十項共識”中并沒有得到實質(zhì)性體現(xiàn)。

就在“百日計劃”剛滿百日之際，美國率先挑起事端，在2017年8月開始了對華貿(mào)易的“301調(diào)查”，并在根據(jù)5月份開始對美國進(jìn)口的洗衣機和光伏產(chǎn)品進(jìn)行所謂“201調(diào)查”結(jié)束后對上述產(chǎn)品開征高額關(guān)稅。2018年1月，華為與美國AT&T的合作因受到美國官方壓力而終止。隨后美國的移動運營商和零售商紛紛取消與華為的合作，華為手機擴大在美市場份額的努力遇到重大挫折。這樣，美國政府?dāng)M針對從中國進(jìn)口的家電、通訊和光伏產(chǎn)品等加征關(guān)稅的布局基本宣告完成。

不過，總體而言，2017年下半年仍舊是美國在中美貿(mào)易不平衡問題上的決策搖擺期。2017年11月特朗普訪華期間，雙方為中美貿(mào)易不平衡問題做出進(jìn)一步努力，簽署了創(chuàng)紀(jì)錄的超過2500億美元經(jīng)貿(mào)合作大單。但在一些白宮方面人士看來，各種合同和計劃的宣布、簽訂并沒有收到立竿見影的效果。

2018年1月開始，“華爾街派”在白宮內(nèi)部因為政見與特朗普不一致而受到打擊。鮑威爾于1月辭職，庫什納在決策中“被邊緣化”。3月，科恩因為在鋼鋁關(guān)稅問題上與特朗普看法不一而辭職。特朗普對鋼鋁進(jìn)口開征高額關(guān)稅一事，科恩事前竟沒有獲得足夠的征詢，雙方關(guān)系已經(jīng)鬧僵。接替科恩的庫德洛被稱為“自由貿(mào)易的鼓吹者”，但同時也是特朗普政策的堅定執(zhí)行者，而后一項特點是特朗普更為看重的。

在3月的一輪讓人眼花繚亂的走馬換將之后，以首席貿(mào)易代表萊特希澤、商務(wù)部長羅斯和白宮貿(mào)易顧問納瓦羅為首的強硬派開始主導(dǎo)對華貿(mào)易政策，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系中的最后一個緩沖空間萎縮。特朗普政府在就職一年零兩個月后，相關(guān)政策完成了一個逆轉(zhuǎn)過程。

促使這一轉(zhuǎn)折發(fā)生的背景其實相當(dāng)復(fù)雜。首先是特朗普政府的對華貿(mào)易政策取得的效果并沒有達(dá)到美國的預(yù)期。不論是“百日計劃”還是超過2500億美元的經(jīng)貿(mào)合同，都沒有在2017年有效地降低中國對美貿(mào)易順差。盡管2017年人民幣對美元升值幅度達(dá)到6.16%，順差增速卻達(dá)到了8.12%。按照美方的統(tǒng)計方式，中國對美貿(mào)易順差總額高達(dá)3595.28億美元。

其次是美國政治氣候的變化。特朗普政府內(nèi)部的高官更迭，社交媒體發(fā)生與選舉有關(guān)的泄密案，再加上2018年11月份即將舉行的美國國會中期選舉，三波政治風(fēng)浪疊加?！斑@迫使特朗普不得不在外交和對外貿(mào)易上采取強硬措施，以轉(zhuǎn)移國內(nèi)輿論和選民的注意力。這是特朗普要發(fā)動‘貿(mào)易戰(zhàn)的主要動機?！敝袊嗣翊髮W(xué)重陽金融研究院首席研究員賈晉京告訴《中國新聞周刊》。

3月22日，美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布了“301調(diào)查”報告，認(rèn)定中方在網(wǎng)絡(luò)安全、知識產(chǎn)權(quán)、反壟斷法律、標(biāo)準(zhǔn)化法律和先進(jìn)技術(shù)獲取上存在問題。

所謂“301調(diào)查”源自美國《1974年貿(mào)易法》第301條。該條款授權(quán)美國貿(mào)易代表可對他國的“不合理或不公正貿(mào)易做法”發(fā)起調(diào)查，并可在調(diào)查結(jié)束后建議總統(tǒng)實施單邊制裁，包括撤銷貿(mào)易優(yōu)惠、征收報復(fù)性關(guān)稅等。事實上，在這一具有強烈的單邊主義色彩的調(diào)查進(jìn)行期間，美國就已經(jīng)開始緊鑼密鼓地做著要發(fā)起“貿(mào)易戰(zhàn)”的各種準(zhǔn)備?！?01調(diào)查”報告發(fā)布當(dāng)天，美國就公開了針對中國輸美的600億美元產(chǎn)品征稅的備忘錄。

先高舉大棒再輕輕落下

對華貿(mào)易備忘錄中的產(chǎn)品清單由特朗普授權(quán)美國貿(mào)易代表辦公室在30天內(nèi)制訂，目前能夠看到的征稅產(chǎn)品分類大約有100類，從輕工業(yè)品如鞋類、玩具和家電類等到重工業(yè)產(chǎn)品，覆蓋范圍極廣。其中，醫(yī)療器械、高鐵設(shè)備、生物醫(yī)藥、新材料、農(nóng)機裝備、工業(yè)機器人、信息技術(shù)、新能源汽車以及航空設(shè)備被認(rèn)為涉及《中國制造2025》所計劃發(fā)展的主要產(chǎn)業(yè)，因而一些輿論認(rèn)為，特朗普這次挑起的貿(mào)易爭端除了要降低貿(mào)易不平衡現(xiàn)象之外，還有意打壓中國高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

“《中國制造2025》是一個產(chǎn)業(yè)政策性的文件，覆蓋了整個工業(yè)領(lǐng)域。說特朗普政府對華貿(mào)易備忘錄是專門針對《中國制造2025》，有些夸張了?！辟Z晉京對《中國新聞周刊》表示。事實上，中國在高鐵設(shè)備、新能源汽車以及航空設(shè)備上幾乎沒有對美出口。

經(jīng)過奧巴馬時期的波折和反復(fù)，美國高鐵項目已成為紙面項目，中國鐵路產(chǎn)品制造商目前對美出口的鐵路設(shè)備基本上只是幾個大城市的地鐵項目，短期內(nèi)根本沒有可能對美出口高鐵產(chǎn)品。其余項目中，如新能源汽車上，中美合作幾乎接近于零， 2017年中國對美出口5萬多輛整車，絕大部分都是燃油發(fā)動機汽車。而在航空設(shè)備上，波音公司于2017年剛剛在中國舟山建成了首個海外飛機組裝廠，預(yù)計今年投產(chǎn)。如果真的對來自中國的航空產(chǎn)品征稅，自身也將會遭到反噬。因此，賈晉京認(rèn)為，目前特朗普簽署的備忘錄中的征稅項目還不是最后真正的征稅項目，“還沒有任何執(zhí)行和落實”。

即便是對中國輸美產(chǎn)品征稅，美國政府還需要考慮到一個可替代性的問題。2016年，中美之間的貿(mào)易總額（貨物與服務(wù)貿(mào)易）達(dá)到6485億美元，中國對美國貨物出口達(dá)到4626億美元。其中，“第一大戶”電子產(chǎn)品總額占1290億美元，其次是機械產(chǎn)品，總額為970億美元，兩者占中國對美貨物出口總額的48.85%。根據(jù)中方的數(shù)據(jù)，中國對美出口的機電產(chǎn)品第一位為自動數(shù)據(jù)處理設(shè)備、通信設(shè)備以及電工器材，總額大約為1054億美元。

“中國的工業(yè)產(chǎn)值在2011年就超過美國，現(xiàn)在已經(jīng)是美國的1.8倍。”賈晉京說。以美國本國的工業(yè)實力，它短期內(nèi)不可能對相關(guān)的進(jìn)口工業(yè)品進(jìn)行替代生產(chǎn)。如果美國撇開中國尋求這部分產(chǎn)品的替代進(jìn)口，以目前的全球產(chǎn)能和整體生產(chǎn)水平，量和質(zhì)上均難以保證。最終可能導(dǎo)致的結(jié)果之一，正如美國財經(jīng)新聞臺CNBC所預(yù)測的那樣，美國國內(nèi)產(chǎn)品的零售價格將“平均上升10%”。

因此，雖然口頭上高調(diào)，但美國真正要按圖索驥地實施其貿(mào)易保護主義措施，就不得不考慮其后果，這也會導(dǎo)致美國真正出臺進(jìn)口征稅清單時會有所收斂。在3月初的鋼鋁關(guān)稅問題上，美國正是采用了先高舉大棒再輕輕落下的做法：先開出高額關(guān)稅，隨后先后對加拿大、墨西哥、日本、韓國和歐盟的鋼鐵進(jìn)口關(guān)稅進(jìn)行豁免，在很大程度上抵消了關(guān)稅帶來的進(jìn)口產(chǎn)品價格上升問題。

能源和服貿(mào)領(lǐng)域合作的空間

盡管特朗普政府在對華貿(mào)易備忘錄所提的目標(biāo)與最終的實施中留下了比較大的彈性空間，但這不意味著問題都能在這個空間里得到妥善解決。如果想避免采取對雙方損傷都很嚴(yán)重的貿(mào)易保護舉措，從中方的角度而言，目前大致有兩種能夠有助于解決問題的辦法：短期來看，中國需要增加對美國的進(jìn)口額;從中長期來看，應(yīng)該通過提高增幅予以解決。

增加對美國的進(jìn)口額這一嘗試，實際上已經(jīng)在“百日計劃”和2500億美元的貿(mào)易合同中有所體現(xiàn)。但是中國對美國農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口額度增幅有限，始終維持在200億至300億美元之間，不到中國對美國貿(mào)易順差的十分之一。加上農(nóng)產(chǎn)品本身附加值比較低，而中國又有糧食安全的考慮，其實對美農(nóng)產(chǎn)品的需求空間已經(jīng)不大。

但能源方面，正如美國商務(wù)部長羅斯所提及的那樣，是一個雙方都可以接受的合作領(lǐng)域，未來中美必然在石油和天然氣這兩個大宗商品之間建立緊密聯(lián)系。目前，美國的石油產(chǎn)量已經(jīng)達(dá)到每日千萬桶級別，與俄羅斯和沙特一起都已位列于千萬桶級的石油生產(chǎn)商。2015年，美國政府解除了油氣資源出口管制。2016年中國消費了20%的美國出口原油總額，成為美國最大的原油出口國。2016年8月，美國向中國出口的第一批液化天然氣（LNG）在深圳靠岸，開啟兩國之間的天然氣貿(mào)易。

不過，美國的液化天然氣出口受到自身產(chǎn)能限制，在短期內(nèi)不可能大幅度地出口中國。目前美國西海岸幾乎沒有像樣的液化天然氣設(shè)施，其相關(guān)設(shè)施集中在墨西哥灣，向中國出口的液化天然氣需要經(jīng)過加勒比海、大西洋、好望角、印度洋，再經(jīng)過巽他海峽才能到達(dá)中國海域。到2020年，僅中國需要進(jìn)口的天然氣就高達(dá)1240億立方米，而2016年美國出口的天然氣總量不過660億立方米。中國從2016年8月到2017年7月進(jìn)口的美國天然氣才11.2億立方米。而且，美國新建的液化天然氣設(shè)施，基本上要到2020年才能大規(guī)模投入應(yīng)用。為了解決這個問題，在特朗普訪華過程中，中方能源公司簽署了參與美國阿拉斯加州的能源基建項目430億美元的備忘錄。當(dāng)然，這一切從紙面變?yōu)楝F(xiàn)實，還需要很多年。

此外，中國一直希望美國開放高科技產(chǎn)品對華出口和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)準(zhǔn)入。但美國方面在對華出口高科技產(chǎn)品一直持有“知識產(chǎn)權(quán)和安全方面的擔(dān)心”。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)準(zhǔn)入問題上，亞當(dāng)·波森等多位美國彼得森國際經(jīng)濟研究所學(xué)者認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的決定權(quán)掌握在各個州政府手中，美國聯(lián)邦政府可以提供一定的財政補貼并進(jìn)行協(xié)調(diào)，但無權(quán)干預(yù)。這種特殊的兩級體制使美國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在今天無法高效展開。也就是說，因為一些所謂“安全”和“體制”的問題，美方在向中方開放市場時顧慮重重。

當(dāng)然，美國人認(rèn)為在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域還有延伸空間。美國貿(mào)易代表辦公室的數(shù)據(jù)顯示，2016年美國服務(wù)貿(mào)易對中國的出口總額達(dá)到542億美元，較2015年上升11.6%，較2001年中國加入世貿(mào)組織（WTO）時增長了908%。2016年，在中美雙方的服務(wù)貿(mào)易上，美方獲得了380億美元的順差，主要的服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域為旅游、知識產(chǎn)權(quán)保護（如商標(biāo)和電腦軟件）以及交通等。此外，在美方念茲在茲的金融服務(wù)方面，在“百日計劃”中，中美方面的進(jìn)一步貿(mào)易開放才剛剛開始了一些新的嘗試。

不是單靠匯率能解決的問題

中美貿(mào)易不平衡的問題，從2000年左右就已經(jīng)開始。是年中國超越日本，成為美國最大貿(mào)易逆差國（貨物貿(mào)易）。中國對美貿(mào)易順差問題即從此刻變?yōu)樵絹碓绞艿疥P(guān)注的顯性問題。此后除了2009年，中國每年對美出口都在飛速上升。根據(jù)美方發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對美貿(mào)易順差從2000年的838.33億美元一直飆升到2017年3595.28億美元。

雖然廉價的中國商品進(jìn)入美國，使得這個國家在超發(fā)美元的同時維持了較低的通脹率，但美方自由派智庫經(jīng)濟政策研究所（EPI）認(rèn)定，中國富有競爭力的商品涌入導(dǎo)入美國實體經(jīng)濟受到?jīng)_擊，從2001年到2013年總共導(dǎo)致320萬個美國工作崗位流失，其中有240萬個崗位來自實體經(jīng)濟。在特朗普口中，中國產(chǎn)品導(dǎo)致美國6萬個工廠關(guān)門，600萬個工作崗位流失。具有諷刺意味的是，2018年美國政府發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，本國2月份失業(yè)勞動力總數(shù)為670.6萬人。

本世紀(jì)以來，歷任美國總統(tǒng)都試圖采用強硬的外交或者經(jīng)濟手段迫使中方解決中美貿(mào)易不平衡的問題。在21世紀(jì)的頭十年，美國主要通過施加壓力，迫使人民幣對美元匯率升值來解決巨大的貿(mào)易赤字問題。這是在2000年前美國用于對付作為貿(mào)易逆差國的日本所使用的手段。最著名的案例是1985年的美、日、德、法、英五國的《廣場協(xié)議》。日元對美元匯率兩年內(nèi)從大約1：250日元升至1：140日元，升值幅度80%以上。這使得日本對美國貿(mào)易順差始終維持在500億到600億美元之間，最高順差只有897億美元（2006年），僅比1985年（461億美元）增加了94%。而在同一時間段，中國對美順差從600萬美元迅速漲到2341億美元，增幅高達(dá)3900%。

顯然，使用《廣場協(xié)議》的老套做法對解決中國對美激增的貿(mào)易順差問題并不靈光。中方從2005年起實施匯改，逐步實現(xiàn)人民幣升值。當(dāng)年7月21日的人民幣匯改，從外界簡單認(rèn)定的“釘住美元”的政策開始調(diào)整為“實行以市場為基礎(chǔ)的、參考一籃子貨幣進(jìn)行調(diào)節(jié)的、有管理的浮動匯率制度”，隨后美元對人民幣匯率從2005年匯改前的1：8.27一路貶值至2014年跌破1：6.1，截至當(dāng)年年底，人民幣有效匯率升值51.04%。2014年人民幣基本上處于2005年匯改以來的升值區(qū)間，仍未能阻止中國對美貿(mào)易順差從2013年的3186億美元增加到3448億美元。其原因是中國對美國貿(mào)易的結(jié)構(gòu)龐大而且復(fù)雜，雙邊交易互補性極強，大部分貿(mào)易產(chǎn)品受到匯率變動的影響不大。

在匯率問題上施壓，并不能改變中國對美貿(mào)易的巨額順差趨勢，這在特朗普政權(quán)上任伊始就意識到了，因此美國并未把中國列入所謂“匯率操縱國”名單中。然而，依靠單邊的貿(mào)易保護主義措施來應(yīng)對，本就至少是“殺敵一千自損八百”的做法。美國貿(mào)易代表辦公室的數(shù)據(jù)顯示，2016年美國國內(nèi)與中國相關(guān)的貿(mào)易以及制造業(yè)崗位多達(dá)910萬個。

由于上述各方面的原因，解決中美雙邊貿(mào)易不平衡問題并不能一蹴而就，無論是正面的“百日計劃”還是負(fù)面的600億美元產(chǎn)品征稅，都不可能在短期之內(nèi)解決問題。美方即使最后真的對相關(guān)產(chǎn)品開征關(guān)稅，中方用以“應(yīng)戰(zhàn)”的方式也有不少。

“我們手中的底牌比美國多，美國對我們的需求大于我們對美國的需求?！辟Z晉京告訴《中國新聞周刊》。除了有針對性的貿(mào)易報復(fù)手段，訴諸世界貿(mào)易組織（WTO）也是一種解決方法，但在硬碰硬的口頭交鋒的態(tài)勢下，雙方仍有談判空間。在特朗普簽署征稅備忘錄后，中方將報復(fù)領(lǐng)域限制在農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域，也為后面的談判留下了空間。最終，本次針尖對麥芒的貿(mào)易對壘，或?qū)悦绹鸩娇s小其征稅領(lǐng)域而暫時告一段落。

不過，這次由美方發(fā)起的中美貿(mào)易對壘仍值得認(rèn)真審視。在嘗試了多種手段無效之后，號稱“自由貿(mào)易立國”的美國使用如此消極的貿(mào)易保護主義手段來維護自己的利益，不僅損害了美國的國際信用，也給國際關(guān)系帶來了負(fù)面影響和作用，其后續(xù)會引發(fā)何種連鎖效應(yīng)，尚不能倉促給出結(jié)論。