武世亮，王道兵，張大鵬，佘 檀

（中水東北勘測設計研究有限責任公司，吉林長春 130021）

1 移民安置面臨的挑戰(zhàn)和機遇

1.1 面臨的挑戰(zhàn)

1）人地數(shù)量矛盾突出，據(jù)不完全數(shù)據(jù)統(tǒng)計，我國人均耕地面積不足0.087 hm2，僅為世界人均水平的40%，可利用開發(fā)的土地較少，在移民安置中，常出現(xiàn)安置區(qū)環(huán)境容量不足，調(diào)整土地難度較大和置換土地面積縮水等問題。

2）城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，農(nóng)民就業(yè)機會和崗位增多，勞動力流動，土地流轉現(xiàn)象明顯，改變了以往傳統(tǒng)農(nóng)村以田為生的格局，據(jù)有關部門統(tǒng)計，截至2016年全國2.3億農(nóng)戶中流轉土地的農(nóng)戶就超過了30%，意味著傳統(tǒng)的移民安置方式已逐步滿足不了社會經(jīng)濟的發(fā)展和移民對生產(chǎn)方式的選擇。

3）隨著社會發(fā)展，移民群眾對生活水平的預期日益提高，移民思想逐步開放，移民安置意愿也在隨著個人需求和思想逐漸改變，更加注重土地補償、資金補助、生產(chǎn)發(fā)展、政策扶持、社會保障等全方位多層次訴求。

1.2 面臨的機遇

隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展和土地政策的調(diào)整，實行“三權分置”，讓土地承包權、經(jīng)營權成為一種用益物權，通過土地流轉，促進土地資源優(yōu)化配置，這為移民生產(chǎn)安置方式提供了新的契機和方向。

2 移民安置方式分析

2.1 新型安置方式

1）長期租賃補償安置方式。根據(jù)土地“三權分置”政策，土地長期租賃是對移民實行一次性生活安置的基礎上，將項目征占農(nóng)民的土地使用權以及土地的保障功能物化為物質利益獲取權，讓農(nóng)民帶著土地承包權和經(jīng)營權參與水電建設項目開發(fā)，體現(xiàn)承包權、經(jīng)營權的市場價值，根據(jù)當?shù)丶Z食主管部門公布的糧食交易價格確定耕地征地前三年的平均年產(chǎn)值（或凈產(chǎn)值），由項目業(yè)主在工程壽命周期內(nèi)每年以現(xiàn)金的形式經(jīng)地方政府對移民實行逐年補償，相當于移民每生產(chǎn)周期獲得一份“租金”，移民把所獲得的補償費用于生產(chǎn)生活，保障土地非農(nóng)化后農(nóng)民對土地級差收益的分享，通過農(nóng)民利益與建設項目經(jīng)營效益的結合，讓農(nóng)民共享水電建設項目開發(fā)的成果。

同時，根據(jù)“三權分置”政策，農(nóng)戶土地確權后，土地承包權歸農(nóng)戶所有，且長期有效，為此，電站報廢后，通過土地整理還地于民。因此，長期租賃補償安置模式就是采取“長期租賃補償+一次性補償+后期扶持”的方法解決移民補償問題的一種途徑。

2）代耕代種集中經(jīng)營安置方式。代耕代種集中經(jīng)營安置方式，是以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)安置為基礎，根據(jù)移民生產(chǎn)安置規(guī)劃目標，擴大與挖掘淹沒剩余耕地的潛力，通過土地流轉，促進土地資源優(yōu)化配置，培訓新型經(jīng)營主體發(fā)展適度的規(guī)模經(jīng)營，同時結合政府支持和水利項目的后期扶持，增大剩余土地的經(jīng)濟效益，將發(fā)展收益根據(jù)移民安置規(guī)劃目標和社會經(jīng)濟發(fā)展指標按流轉多少土地收益多少的辦法支付給移民，如進行農(nóng)村合作社和企業(yè)合作，結合地方農(nóng)業(yè)產(chǎn)品供給側的調(diào)整，改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式和產(chǎn)業(yè)結構，開辟一條產(chǎn)出高效、資源節(jié)約和供給面廣的新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新路徑。這樣即解決了農(nóng)民基本收入問題，又為移民提供新的就業(yè)形勢，提高移民收入，同時擴大了安置區(qū)移民安置環(huán)境容量。

2.2 新型安置方式的適用性

長期租賃補償安置方式和代耕代種集中經(jīng)營安置方式，是以現(xiàn)在農(nóng)村較多勞動力輸出量大，土地荒廢利用率較低，以及我國現(xiàn)在土地可開發(fā)利用率低的情況下分析得出，同時結合我國土地“三權分置”中發(fā)展新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的政策引導，適應于我國現(xiàn)行農(nóng)村發(fā)展趨勢，為此兩種安置方式適合于土地利用率低，且可開發(fā)利用的土地資源較少，農(nóng)村勞動力流動較大和土地流轉意向較強，同時地方經(jīng)濟實力較強，農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃全面，農(nóng)產(chǎn)品供給側豐富的地區(qū)。

3 實例分析

1）大藤峽水利樞紐工程，基準年（2014年）生產(chǎn)安置人口為37 092人（其中淹沒區(qū)32 111人、抬填區(qū)4 981人），規(guī)劃水平年（2020）生產(chǎn)安置人口為39 892人（其中淹沒區(qū)34 551人、抬填區(qū)5 341人）。

2）移民安置意愿調(diào)查。在可行性研究階段，根據(jù)移民生產(chǎn)安置方式意愿調(diào)查成果，大部分移民選擇了大農(nóng)業(yè)安置方式，但在實施階段，由于庫區(qū)的人均耕地數(shù)量較小，人地矛盾突出，同時隨著工程淹沒所涉及的縣（市、區(qū)）開始進行土地確權工作，鼓勵農(nóng)民土地流轉，移民對生產(chǎn)安置方式的選擇產(chǎn)生了較大改變，移民安置工作難以推進，為此，在實施階段，為了能充分了解移民實際意愿，制定切合實際的安置方式，對移民生產(chǎn)安置方式意愿進行了進一步的調(diào)查，根據(jù)調(diào)查成果，除個別征地數(shù)量較小的地區(qū)，大多數(shù)移民選擇了長期租賃安置方式。

根據(jù)調(diào)查結果，可行性研究階段，選擇大農(nóng)業(yè)安置方式的比例為66.82%，20.77%的移民選擇了長期租賃補償安置方式，12.41%的移民選擇了二、三產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老保障、一次性貨幣補償?shù)绕渌仓梅绞?；實施階段，選擇大農(nóng)業(yè)安置方式的比例為5.77%，85.59%的移民選擇了長期租賃補償安置方式，8.64%的移民選擇了二、三產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老保障、一次性貨幣補償?shù)绕渌仓梅绞健?/p>

3）長期租賃安置實施效果。通過對長期租賃補償安置實踐的滿意度調(diào)查，移民安置涉及各方均認同移民實行長期租賃補償方式，實施效果非常理想。長期租賃補償方式與傳統(tǒng)安置方式相比，補償方式由靜態(tài)的一次性補償向動態(tài)的逐年補償轉變，困擾移民工作的一些突出問題也得到了有效解決，實現(xiàn)了移民、項目業(yè)主、地方政府等有關各方多贏的效果。

①移民滿意。由于在大藤峽水利樞紐工程征地區(qū)域內(nèi)，大多數(shù)農(nóng)戶均長期外出打工，很大部分土地因多年不耕作而荒廢，通過實行長期租賃補償方式，對移民而言不用勞作、投入就能獲得穩(wěn)定的收入，平均年補償費達到3 143元/人，最高達到24 890元/人。一方面，移民不用外遷，其剩余土地資源仍可繼續(xù)使用，進行精耕細作或發(fā)展多種經(jīng)營；另外，移民有了更多時間、精力和資金提高就業(yè)技能，通過外出務工增加收入。

②達到了項目業(yè)主滿意，地方政府滿意的社會效果。

4 結論

通過以上研究，探索并提出長期租賃補償安置方式和代耕代種集中經(jīng)營安置方式，同時提出，該兩種安置方式適合于土地利用率低，且可開發(fā)利用的土地資源較少，農(nóng)村勞動力流動較大和土地流轉意向較強，同時地方經(jīng)濟實力較強，農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃全面，農(nóng)產(chǎn)品供給側豐富的地區(qū)，研究成果拓展和完善了農(nóng)村移民安置思路和措施，為進一步移民安置規(guī)劃探索研究奠定良好的基礎。