王迎發(fā)，程合奎，程世特

（1.遼寧省水利水電勘測設(shè)計研究院，遼寧 沈陽 100006；2.遼寧省水資源管理集團(tuán)，遼寧 沈陽 100000）

“PPP+EPC”模式，是指EPC總承包商通過“PPP”投融資的方式介入項目，實施設(shè)計、施工、采購、試運行等施工總承包的交鑰匙工程；并且投資企業(yè)通過股權(quán)比例、特許經(jīng)營協(xié)議或項目的所有權(quán)及運營收入，獲得相應(yīng)回報。

1 PPP的概念

PPP（Public-Private Partnership）模式，也叫公私合營模式，指公共部門通過與社會資本方建立伙伴關(guān)系來提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。近年來PPP的融資與建設(shè)模式在市政設(shè)施、交通設(shè)施，污水處理、水利工程、城鎮(zhèn)建設(shè)等領(lǐng)域蓬勃發(fā)展。

PPP模式的組織形式非常復(fù)雜，涉及政府、社會資本、社會公眾長期合作關(guān)系，不同階段還會涉及設(shè)計、施工、運營、供應(yīng)商等諸多市場主體。目前認(rèn)可的PPP模式主要分為以下三種：①外包類：社會資本方承包整個項目中的一項或幾項。②特許經(jīng)營類（包括 BOT、TOT、BOOT）；社會資本方參與部分或全部投資，與政府分擔(dān)項目風(fēng)險，項目公有，共享項目效益。③私有化類：社會資本方全部投資，項目所有權(quán)私有。

2 什么是EPC設(shè)計施工總承包

EPC（Engineering，Procurement and Construc?tion）是對工程項目的設(shè)計、施工、采購及試運行等實施總承包，是總承包單位通過固定總價合同將建設(shè)工程項目承包，對所承包建設(shè)工程的進(jìn)度、投資、質(zhì)量、安全等全面負(fù)責(zé)。EPC是工程項目建設(shè)管理模式，是設(shè)計、采購、施工三者深度融合的一種工程建設(shè)模式。實踐證明，采用EPC模式進(jìn)行的工程建設(shè)，可大大縮短工程建設(shè)周期，提高工程質(zhì)量，同時節(jié)約工程投資，因此近年來國家多次出臺文件政策，大力推廣EPC的建設(shè)模式。

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，PPP項目參與方通常包括政府、社會資本方、融資方、承包商和分包商、原料供應(yīng)商、專業(yè)運營商、保險及專業(yè)機構(gòu)等?？梢奝PP形式是一個從融資開始到建設(shè)完成并運營回報的長時期多機構(gòu)相互配合的過程，EPC只是PPP漫長過程中的一個建設(shè)環(huán)節(jié)，卻是制約整個項目關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

3 PPP+EPC形式的優(yōu)勢

PPP+EPC既有PPP融資特點，又解決了工程建設(shè)問題，近年來我國多個工程建設(shè)采取了這個模式。它具備如下優(yōu)點：

1）項目融資模式減輕了政府部門的財政壓力。為發(fā)展和維持日益增長的人口所需的基礎(chǔ)設(shè)施，政府面臨的融資壓力也越來越大。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，修繕老舊設(shè)施，滿足新進(jìn)入城鎮(zhèn)的居民的公共需求，以及完善公共服務(wù)缺失或供給不足地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施等，都是政府部門面臨的挑戰(zhàn)。若PPP設(shè)計合理，則可調(diào)動此前閑置且正在尋求投資機遇的本地、地區(qū)或國際范圍內(nèi)的社會資本及私人資本。這里的PPP設(shè)計，既有一個項目的融資及運營回報，也有項目的實際功能盈利能力的分析，該分析屬于設(shè)計單位的前期工作。社會資本進(jìn)入PPP項目是為了利用其管理能力和經(jīng)驗獲利。參與PPP的社會資本通過提供服務(wù)獲得政府補償，從而獲取適當(dāng)?shù)耐顿Y回報。

2）政府部門和社會資本及民間部門可以取長補短，發(fā)揮政府公共機構(gòu)和社會機構(gòu)各自的優(yōu)勢，彌補對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)，提高生產(chǎn)效率。由政府財政單獨投資并進(jìn)行經(jīng)營管理的生產(chǎn)方式往往缺乏效率，比如財政資金是共有資金，使用財政資金是在花別人的錢辦別人的事，難免缺乏效率。采取PPP項目模式則將花別人的錢辦別人的事，轉(zhuǎn)為企業(yè)花自己的錢辦自己的事，這樣勢必需要項目的建設(shè)進(jìn)度更快，質(zhì)量更佳，同時節(jié)省建設(shè)資金，尤其是節(jié)約從建設(shè)到運營的管理成本，提高生產(chǎn)效率。這些正是EPC建設(shè)模式的優(yōu)勢所在。

3）PPP+EPC模式下，設(shè)計方案更加合理。PPP結(jié)合EPC模式在設(shè)計本工程時，前期的規(guī)劃、勘察及測量等工作要求必須更加精細(xì)，以免造成投資偏差或頻繁的變更對項目的建設(shè)產(chǎn)生影響?！笆┕て髽I(yè)在設(shè)計階段與設(shè)計單位深入溝通、密切合作，這樣對企業(yè)管理人員綜合能力的提高具有極大的推動作用”[1]；由于設(shè)計、采購、施工都可以在一個項目部宏觀控制下完成，技術(shù)人員可以相互交流，密切配合，使得設(shè)計更加易于施工操作。設(shè)計、采購、施工階段部分工作深度交叉和融合，大大縮短了工程工期。優(yōu)化設(shè)計還可以為社會投資人節(jié)約投資，工期縮短了降低了工程費用，工程也可以早日投產(chǎn)使用創(chuàng)造效益。如重慶觀景口水庫采用PPP+EPC模式，其中約定“若因設(shè)計、施工組織優(yōu)化而節(jié)約的投資，由社會投資人享有”[2]，該工程提前一年截流，使工期大大提前。

4）PPP+EPC適應(yīng)當(dāng)前工程建設(shè)市場和建設(shè)施工企業(yè)的需要，具有較好的前景，實現(xiàn)企業(yè)做大做強，實現(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)效率。在該模式下，項目建設(shè)成本、運營成本、維修和翻新成本以及私營機構(gòu)的融資成本統(tǒng)稱為PPP合同約定成本，由于EPC在建設(shè)施工、技術(shù)、運營管理等方面的相對優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，PPP合同約定成本會小于公共部門獨立開展項目時的相應(yīng)成本，形成了PPP+EPC項目的優(yōu)勢。

5）PPP+EPC把EPC里面的精細(xì)化管理方式融入到PPP里面去。PPP+EPC能較好的將項目的投資、工期、質(zhì)量控制在最合理的范圍內(nèi)，這對于PPP項目的總?cè)谫Y及資金鏈有了目標(biāo)計劃，能夠合理配置整個項目各階段的資金使用，使資本發(fā)揮最大效能并規(guī)避通脹、利率等風(fēng)險，較好的保證項目實施。

6）PPP+EPC避免“二次招標(biāo)”。PPP項目通常屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條第一款所規(guī)定的“大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目”，依照有關(guān)規(guī)定，PPP項目需采用招標(biāo)等方式選擇社會投資人，工程建設(shè)需招標(biāo)選擇施工單位，“二次招標(biāo)”，對于想通過“PPP”投融資方式介入項目的工程承包方可能使社會資本方不能中標(biāo)的風(fēng)險，PPP+EPC的操作方式營運而生。

4 PPP+EPC模式的風(fēng)險控制

PPP項目的采用多見于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些設(shè)施建設(shè)和運行生命周期長，運營模式復(fù)雜，由此面臨著政治、經(jīng)濟(jì)、法律等宏觀因素影響以及市場、收益、運行成本等微觀因素影響。同樣，EPC項目也面臨政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、自然及管理等多項風(fēng)險，二者的結(jié)合應(yīng)起到有效控制風(fēng)險作用而不是風(fēng)險放大。通常情況下，PPP項目選定投資人以后投資成立項目公司SPV，由項目公司SPV作為建設(shè)單位建設(shè)運營PPP項目：涉及選擇設(shè)計單位、施工單位、設(shè)備材料供應(yīng)商等單位；簽訂相關(guān)合同；完成項目建設(shè)、運營投資項目。在PPP+EPC模式操作的項目中存在法律風(fēng)險、金融風(fēng)險、建造風(fēng)險、運營風(fēng)險、政治環(huán)境風(fēng)險等需進(jìn)行控制和防范。

4.1 PPP+EPC中的法律風(fēng)險

EPC+PPP模式的合法性基礎(chǔ)在于《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第九條所規(guī)定的：“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的項目可以不進(jìn)行招標(biāo)?！蹦壳安]有任何法律法規(guī)明確規(guī)定“特許經(jīng)營項目”和“PPP項目”是相同含義、可以互相替換的概念。但從PPP的三種模式（承包、特許經(jīng)營、私有）來看，目前我國實施的PPP模式多屬特許經(jīng)營的“N+n”(建設(shè)時間+運營時間)模式，利用“PPP+EPC”的操作方式避免二次招標(biāo)的確有其合理性。在EPC+PPP模式下，金融企業(yè)與工程建設(shè)企業(yè)組成聯(lián)合體進(jìn)行投標(biāo)，招標(biāo)人將會在確定社會投資人的同時將工程建設(shè)企業(yè)確定為該項目的建設(shè)工程總承包人，根據(jù)PPP模式的相關(guān)規(guī)定，其可以自行建設(shè)的主體應(yīng)是主要投資人。但到目前為止，工程建設(shè)企業(yè)作為項目公司小股東而同時獲得承包權(quán)的案例頗多。雖然作為投資人的小股東成為為PPP項目建設(shè)承包方的做法基本為實踐所接受，但從工程建設(shè)的相關(guān)法律來看，還有諸多風(fēng)險亟待規(guī)范。

4.2 PPP+EPC中的金融風(fēng)險

PPP運行模式的實施核心是特許運營公司的設(shè)立，該公司可以通過股份募集、銀行貸款、發(fā)債、資產(chǎn)證券化等單一或者混合的市場化方式，舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等相關(guān)責(zé)任，但不承擔(dān)投資者償債責(zé)任；與一般的投資項目不同，PPP項目具有投資巨大、杠桿融資高、建設(shè)投資期長、融資成本較高等特點，在這種投資過程中存在著匯率風(fēng)險、利率風(fēng)險、通貨膨脹等風(fēng)險。

風(fēng)險分擔(dān)是項目發(fā)起人需要在項目的前期與政府機構(gòu)、貸款銀行、保險以及各個參與者進(jìn)行多次的談判，并通過簽訂合同的方式實現(xiàn)項目風(fēng)險的轉(zhuǎn)移，從而降低自身面臨的風(fēng)險。近來，財政部、國資委以及國家金融監(jiān)管部門連續(xù)出臺相關(guān)規(guī)定，為控制PPP項目盲目上馬，尤其是抵御系統(tǒng)風(fēng)險起到了至關(guān)重要的作用。

4.3 PPP+EPC中的建造風(fēng)險

在PPP+EPC合同條件下，建造風(fēng)險涉及工程設(shè)計，設(shè)備材料采購，工程施工，項目試運行。當(dāng)項目進(jìn)入到實施階段后，工程設(shè)計工作由社會資本方進(jìn)行，相應(yīng)的設(shè)計缺陷風(fēng)險也是由社會資本方承擔(dān)。因此在設(shè)計時應(yīng)嚴(yán)格復(fù)核前期資料成果，尤其是相關(guān)的測量和地質(zhì)資料，以免施工時發(fā)生變更甚至影響工程進(jìn)度。設(shè)備材料采購工作的好壞，直接關(guān)系到整個工程項目的費用和進(jìn)度，并決定工程項目建成后能否連續(xù)穩(wěn)定安全運轉(zhuǎn)；施工是工程項目建設(shè)過程中的重要階段，它影響到項目的全過程，面臨技術(shù)風(fēng)險，現(xiàn)場條件風(fēng)險，安全環(huán)境及職業(yè)健康管理風(fēng)險等；PPP項目往往集中在交通、水利、生態(tài)環(huán)保工程等大型項目上。建設(shè)周期長，在施工過程中管理難度大。因此，施工過程中充分考慮健康安全，環(huán)境問題，人與自然的和諧統(tǒng)一是EPC總承包商面臨的重要課題。

4.4 PPP+EPC中的運營風(fēng)險

PPP+EPC中的運營風(fēng)險主要是項目質(zhì)量風(fēng)險、市場收益不足風(fēng)險、項目的唯一性風(fēng)險、市場需求變化風(fēng)險、收費審批及變更風(fēng)險、政府信用風(fēng)險。為保證項目運營，充分的做好市場調(diào)查，做好市場預(yù)測工作和風(fēng)險分擔(dān)機制，加強管理人員的風(fēng)險管理意識，建立有效的項目風(fēng)險管理制度和措施，設(shè)立強有力的項目建設(shè)管理機構(gòu)和運營管理機構(gòu)，并設(shè)置專業(yè)人員。對項目從前期可行性研究、設(shè)計、施工、驗收到運營整個項目過程中的各項活動進(jìn)行有機的計劃、組織、控制、協(xié)調(diào)，主要對工程的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量、進(jìn)度、費用等關(guān)鍵因素進(jìn)行嚴(yán)密的控制。

5 結(jié)語

工程建設(shè)企業(yè)以PPP+EPC進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域參與PPP項目，能充分發(fā)揮兩種模式的優(yōu)勢互補，能夠提高工程項目的建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量，節(jié)約項目投資，使項目按時或提前運營發(fā)揮效益，從而從工程項目建設(shè)方面為投資方解決核心問題，這是該模式的最大優(yōu)勢。，如何在把握機遇的同時規(guī)避風(fēng)險，如何在各方合作中妥善維護(hù)自身的合理利益，這些都是工程建設(shè)企業(yè)需要仔細(xì)思考并妥善處理的問題。

［參 考 文 獻(xiàn)］

［1］余雙林.淺談PPP+EPC模式項目優(yōu)勢［J］.中國建設(shè)報，2015，17（07）.

［2］李香云，劉小勇.重慶觀景口水庫PPP項目分析與思考［J］.水利發(fā)展研究，2017，17（5）.