一、違法建設(shè)的概念

“違法建設(shè)”一詞最早出現(xiàn)于1989年的《城市規(guī)劃法》，其第40條規(guī)定“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證件或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證件的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的，由縣級以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期拆除或者沒收違法建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施?！庇袑W(xué)者認(rèn)為，對于違法建設(shè)的定義可按照此條規(guī)定認(rèn)定即可。但筆者認(rèn)為，這種定義方法略有不妥之處。

首先，從文義以及語境的角度理解，《城市規(guī)劃法》第40條并不是對“違法建設(shè)”下定義的表述，其僅僅是在治理或處罰未經(jīng)有關(guān)部門許可或批準(zhǔn)的嚴(yán)重阻礙城市建設(shè)的改造和建設(shè)中對違法建設(shè)有所提及，并未對違法建設(shè)的內(nèi)涵或是其構(gòu)成作具體說明。

其次，即使以該法第40條作為違法建設(shè)的概念，其中存有諸多不妥的問題。其一，將違反建設(shè)限定在“城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)”，不當(dāng)縮小了違法建設(shè)的范圍。在城市規(guī)劃區(qū)以外同樣可能存在大量的違法建設(shè)，尤其是近年來隨著村莊建設(shè)規(guī)劃之后與農(nóng)民建房需求之間的矛盾日益加深，農(nóng)村地區(qū)的違法建設(shè)也是與日俱增。再如在城市規(guī)劃區(qū)外，未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)或許可擅自修建水庫、工廠、道路的理當(dāng)也屬違法建設(shè)的范疇。其二，將“違法建設(shè)”限定在沒有取得或取得但沒有遵守建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行的建設(shè)，也不當(dāng)縮小了違法建設(shè)的范圍，未綜合考慮違法建設(shè)的多種情況。因?yàn)樵谖覈慕ü苤贫戎?，包括了?guī)劃許可、用地許可、施工許可等多種許可及審批程序，違反其中的任意一環(huán)都有可能構(gòu)成違法建設(shè)，而不應(yīng)將違法建設(shè)僅限定在違反城市規(guī)劃的單一情形中。其三，將違法建設(shè)的影響簡單地概括為“嚴(yán)重影響城市規(guī)劃”未免失之片面。違法建設(shè)的違法性本質(zhì)屬性來源于其對社會公共安全和利益以及人民的生產(chǎn)生活帶來的負(fù)面影響，“嚴(yán)重影響城市規(guī)劃”只是對違法建設(shè)違法性的補(bǔ)充說明，或者說在違法建設(shè)的違法性中扮演著次要要件的角色。在現(xiàn)實(shí)生活中，存在許多符合城市規(guī)劃但存在諸多安全隱患的建設(shè)，也應(yīng)屬違法建設(shè)。因此，若以該條的表述對違法建設(shè)的概念加以定義，不論從實(shí)質(zhì)要件還是形式要件來講都有瑕疵。

除此之外，理論界對于違法建設(shè)的定義有爭議，還存在諸多不同的意見，如認(rèn)為違法建設(shè)應(yīng)當(dāng)是違反法律法規(guī)的規(guī)定而建造的建設(shè)物和構(gòu)筑物、違法建設(shè)應(yīng)當(dāng)是指違反法律法規(guī)的禁止性規(guī)定建造或未辦理審批手續(xù)的建設(shè)物等。這些定義要么僅提及法律法規(guī)而忽視了規(guī)章的規(guī)定，要么僅要求違反禁止性規(guī)范而忽視了效力性規(guī)范，抑或是僅規(guī)定了形式要件而忽視了實(shí)質(zhì)要件，造成了對違法建設(shè)范圍確定的不周延。筆者認(rèn)為，對違法建設(shè)的定義應(yīng)當(dāng)綜合考慮多方面的要素。

第一，違法建設(shè)是危害公共利益的建設(shè)。這是違法建設(shè)的實(shí)質(zhì)性要件，也是違法建設(shè)違法性的核心所在。因此，在認(rèn)定建設(shè)的違法性時(shí)，理所應(yīng)當(dāng)?shù)匾讶嗣窭鏀[在首要位置，將危害社會公共利益作為違法建設(shè)最為核心的本質(zhì)屬性。公共利益包括兩個(gè)方面，一是公共安全，任何建設(shè)都應(yīng)將符合安全標(biāo)注作為第一要義，不能存在任何安全隱患；二是公共使用的性質(zhì)和利益用途①劉?。骸墩撏恋卣饔脵?quán)的公共性目的》，《現(xiàn)代法學(xué)》1991年第5期。，任何建設(shè)在符合建造、使用主體的利益與用途時(shí)，必須以不妨礙社會公共利益為前提。

第二，違法建設(shè)是違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)。這也是違法建設(shè)的實(shí)質(zhì)性要件。違法建設(shè)的范圍不應(yīng)僅限于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，也應(yīng)當(dāng)全面覆蓋城市規(guī)劃區(qū)外的郊區(qū)、農(nóng)村，從而做到預(yù)防查處無死角、無疏漏。有些建設(shè)雖然不危及社會公共安全，但是對城鄉(xiāng)整體的市容村貌和城鄉(xiāng)規(guī)劃帶來了極大的不便與麻煩。雖然違反城鄉(xiāng)規(guī)劃可以被評價(jià)為危害社會公共利益，但這種潛移默化的影響比較宏觀與抽象，而且不同地方通常會按照本地的實(shí)際情況，制定出不同的城鄉(xiāng)規(guī)劃方案，往往不易被社會公眾察覺。因此，筆者將違反城鄉(xiāng)規(guī)劃作為一種獨(dú)立的要件。

第三，違法建設(shè)是不符合法律法規(guī)以及規(guī)章的規(guī)定而形成的建設(shè)。這是違法建設(shè)的形式要件。首先，違反法律法規(guī)的規(guī)定而形成的建設(shè)屬于違法建設(shè)，違反部門規(guī)章、地方政府規(guī)章的建設(shè)也應(yīng)當(dāng)評價(jià)為違法建設(shè)。由于我國對于違法建設(shè)的概念沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，再加上我國區(qū)域性發(fā)展的不平衡，每個(gè)地方的發(fā)展與規(guī)劃都存在著較大的差別，所以違法建設(shè)通常都是由各級地方政府依據(jù)本地的實(shí)際情況自行設(shè)定。此外，由于政府內(nèi)部部門繁多，將規(guī)章作為違法建設(shè)的依據(jù)是基于客觀實(shí)踐的必然要求，但僅僅將違反法律法規(guī)的規(guī)定而形成的建設(shè)作為違法建設(shè)處理，限制了各級地方政府的主觀能動(dòng)性，不利于各地城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展進(jìn)程。其次，違反法律法規(guī)以及規(guī)章的規(guī)定不僅僅是指未獲相關(guān)部門的審核與批準(zhǔn)或是未取得相關(guān)規(guī)劃、用地等許可，還包括通過欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段獲得批準(zhǔn)與許可，以及在符合法定標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)后擅自改變用途與性質(zhì)或者擅自改建擴(kuò)建的情況。

綜上，對違法建設(shè)的概念定義為：違法建設(shè)是指不符合法律法規(guī)以及規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，危害社會公共利益或者城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)。

二、違法建設(shè)類型及其形成原因

（一）違法建設(shè)的類型

違法建設(shè)涉及范圍廣，存在形式五花八門，在當(dāng)前的法律法規(guī)和政策文件中，對其類型的表述都是不盡相同的。筆者結(jié)合南京市浦口區(qū)違法建設(shè)治理的客觀現(xiàn)實(shí)，通過對現(xiàn)實(shí)情況的分析進(jìn)行分類列舉，按照不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)對違法建設(shè)做了分類。

1.根據(jù)違法建設(shè)所占用土地的性質(zhì)不同，分為國有土地上的違法建設(shè)和集體土地上的違法建設(shè)。這樣區(qū)分的原因主要有兩方面：第一，國有土地大多處于城市繁華中心區(qū)域，相對于集體土地上的建設(shè)而言，國有土地上的建設(shè)活動(dòng)管控比較嚴(yán)格。倘若出現(xiàn)了違法建設(shè)，其違法性就會比較嚴(yán)重。從另一個(gè)角度來說，在對違法建設(shè)管控及治理上，應(yīng)當(dāng)在盡量讓國有土地上的建設(shè)活動(dòng)保持可以控制狀態(tài)的同時(shí)，集中力量對集體土地上的違法建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格管控，而不能錯(cuò)誤地認(rèn)為違法建設(shè)在集體土地上的違法性不是特別嚴(yán)重而對其有所忽視。第二，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條規(guī)定了沒收違法建設(shè)的情形，全國大部分地區(qū)也或多或少地規(guī)定了對違法建設(shè)作沒收處理①深圳市人大常委：2009年《關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》。。對于沒收違法建設(shè)的正義性我們暫且不去研究討論。但在沒收的不論是“國有土地上的違法建設(shè)”還是“集體土地上的違法建設(shè)”，會因一概而論而產(chǎn)生認(rèn)識偏差：沒收已經(jīng)征收的國有土地上的違法建設(shè)尚且道理明白，倘若沒收的違法建設(shè)侵占的國有土地使用權(quán)并非國家的而是個(gè)人的時(shí)候，則明顯對第三人不公②蔣拯：《違法建筑類型化研究》，《社科縱橫》2012年第3期。；再則，根據(jù)我國現(xiàn)有法律規(guī)定，集體土地與國有土地之間的轉(zhuǎn)化是有限制的，集體土地所有權(quán)和使用權(quán)若是毫無緣由地就被國家政府沒收了，將導(dǎo)致集體土地所有權(quán)和使用權(quán)遭到侵犯。

2.根據(jù)違法建設(shè)的違法程度或者從是否可以補(bǔ)正角度來講，可分為相對違法建設(shè)和絕對違法建設(shè)。相對違法建設(shè)是指建設(shè)行為在程序上存有一定瑕疵，但可在一定程度上進(jìn)行補(bǔ)正的建設(shè)；絕對違法建設(shè)是指不受法律保護(hù)的建設(shè)，無論是在程序上還是實(shí)體上，都無從補(bǔ)正或是合法化的建設(shè)。相對違法建設(shè)事實(shí)上是符合城鄉(xiāng)整體規(guī)劃的，往往能夠采取補(bǔ)辦手續(xù)或自助拆除等整改措施轉(zhuǎn)化成為合法建設(shè)。絕對違法建設(shè)不僅不符合城鄉(xiāng)整體規(guī)劃，而且不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地管理的相關(guān)規(guī)定，無法通過補(bǔ)辦手續(xù)等方式予以合法化，因此必須對其進(jìn)行拆除。

3.從違法建設(shè)的發(fā)生地來看，分為城市違法建設(shè)和農(nóng)村違法建設(shè)。農(nóng)村違法建設(shè)是指在農(nóng)村地區(qū)范圍內(nèi)未能依據(jù)規(guī)劃批準(zhǔn)的要求辦理有關(guān)手續(xù)，在集體土地上進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)，因而沒有辦法辦理所有權(quán)登記的各種建筑物。這一類情形在現(xiàn)實(shí)中比較普遍，包括未經(jīng)批準(zhǔn)建房、騙取批準(zhǔn)建房、無視宅基地標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大面積建房、一戶多宅等情形③蔣晟：《城市管理中的違法建設(shè)治理問題研究》，云南大學(xué)2015年碩士研究生學(xué)位論文。。城市違法建設(shè)是指未按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)的要求，沒有獲取到城市規(guī)劃行政主管部門的許可，或者未依據(jù)許可條件進(jìn)行建設(shè)或由此而產(chǎn)生的建筑物和應(yīng)城管部門要求限期拆除而未拆的臨時(shí)建筑。

（二）形成原因

1.基層民眾法律意識模糊?；鶎用癖妼τ谡P(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的相關(guān)法律法規(guī)和政策不能領(lǐng)會，對自己行為的定性認(rèn)識不足，理所當(dāng)然地認(rèn)為在自己的土地上怎樣建設(shè)都不違法，自己樂意如何建設(shè)就如何建設(shè)，想建什么規(guī)模的就建什么規(guī)模的，與政府和他人毫無關(guān)系，對于合法建設(shè)所需的必要條件不了解，對自己建房加蓋要辦理行政審批手續(xù)不理解。當(dāng)執(zhí)法人員對其建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行查處時(shí)，他們抵觸執(zhí)法活動(dòng)，甚至用暴力脅迫等方式妨礙行政執(zhí)法。

2.經(jīng)濟(jì)利益的推動(dòng)。隨著各地城市化進(jìn)程不斷加快，許多城郊農(nóng)村也逐步納入政府發(fā)展規(guī)劃中。許多城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部的村莊，尤其是部分村集體和失地農(nóng)民，想要在房屋拆遷、土地征收及城中村改造過程中獲得更多的補(bǔ)償，或在發(fā)展前景良好的土地上加蓋多建以便取得更多的經(jīng)濟(jì)收益。他們在豐厚利益誘惑面前，使盡各種手段規(guī)避巡查，悄悄搭建，導(dǎo)致違法建設(shè)難以控制。

3.規(guī)劃政策的滯后。由于客觀條件的局限性，根據(jù)當(dāng)前的規(guī)劃技術(shù)水準(zhǔn)，規(guī)劃預(yù)見能力存在不足，規(guī)劃在實(shí)施過程中總會出現(xiàn)一些變故，從而對一些建筑物建成投入使用后的一些后續(xù)問題疏于考慮或者考慮不全面，使得這些建筑物雖取得了行政審批手續(xù)，但由于相關(guān)后續(xù)問題考慮不周，只能對規(guī)劃要求進(jìn)行更改形成違法建設(shè)。進(jìn)一步講，由于對城市規(guī)劃過于追求完美，側(cè)重于對城市某一片區(qū)域的未來狀態(tài)進(jìn)行設(shè)計(jì)布局，卻忽略生活在這一片區(qū)域的民眾的現(xiàn)實(shí)需求，一些規(guī)劃方案尤其是較為完整詳細(xì)的方案一旦獲得批準(zhǔn)通過，如果后續(xù)要進(jìn)行變更不是很容易，往往導(dǎo)致即使因現(xiàn)實(shí)發(fā)展、生存環(huán)境的改變需要修改規(guī)劃以滿足現(xiàn)實(shí)需要，卻由于規(guī)劃變更的條件很苛刻而根本沒法獲得批準(zhǔn)通過。這種重堵不疏的規(guī)劃審批，給現(xiàn)實(shí)的規(guī)劃管理帶來了很大的難度。如果規(guī)劃控制區(qū)內(nèi)的居民建房的現(xiàn)實(shí)需求走正常途徑不能得到很好的處理，那么這些居民勢必會通過非正常的渠道以及特殊的手段來達(dá)成其目的。違法建設(shè)屢禁不止，尤其是違法建設(shè)在城郊結(jié)合部的蔓延和擴(kuò)散，很大程度上均可歸咎于政府規(guī)劃政策的滯后①周銳波、周素紅：《城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)違法建設(shè)產(chǎn)生的原因與對策研究》，《城市規(guī)劃》2007年第5期。。

三、違法建設(shè)的預(yù)防控制

盡管違法建設(shè)就像刑事犯罪一樣，很難使其滅絕，但通過采取必要的手段和方法，可以最大限度地將其控制住。違法建設(shè)若能得到合理有效的控制，那么居民生活環(huán)境能得到一定的改善，同時(shí)能營造良好的生態(tài)生活和凈化城市空間。

（一）加大宣傳力度，營造依法建設(shè)的氛圍

1.加強(qiáng)法律法規(guī)的普及與宣傳，著力提高群眾法律意識。要做好違法建設(shè)的控制工作首先必須解決觀念意識問題。盡管進(jìn)行違法建設(shè)會受到處罰，會影響其他人的生活和工作，但當(dāng)下違法建設(shè)屢禁不止，從根源上來說，在于人們對于哪些建筑是違法建設(shè)，哪些地區(qū)、位置不能進(jìn)行建設(shè)，哪些建設(shè)需要相關(guān)部門的審批許可并不了解，從而造成違法建設(shè)泛濫。因此，有必要加大宣傳教育力度，及時(shí)普及有關(guān)違法建設(shè)的知識、法律法規(guī)以及處罰措施，讓民眾知道自己的建設(shè)活動(dòng)是否合法合規(guī)。

有關(guān)部門可以結(jié)合微博、微信等傳播速度迅捷的軟件，進(jìn)行全方位、多形式、多層次的宣傳推廣，讓民眾能夠快速方便地了解、掌握相關(guān)的法律法規(guī)，知悉審批手續(xù)的辦理流程，知道哪些建設(shè)行為不可為，知曉參與違法建設(shè)的不利后果，鼓勵(lì)民眾自覺抵制違法建設(shè)。這樣不僅有助于加強(qiáng)民眾的守法意識，還能讓違法建設(shè)在民眾的心中形成一道醒目的警戒線，進(jìn)而有效改善行政執(zhí)法環(huán)境。

2.發(fā)揮媒體功用，正確引導(dǎo)輿論導(dǎo)向。要充分發(fā)揮媒體功用，及時(shí)報(bào)道違法建設(shè)治理情況，積極宣傳治理成果和治理后環(huán)境改善的好處，同時(shí)報(bào)道正反典型案例，在樹立正面典型的同時(shí)曝光揭露部分典型違法建設(shè)案件的處理結(jié)果，讓民眾認(rèn)識到違法建設(shè)需要承擔(dān)法律責(zé)任，會給本人造成巨大的財(cái)產(chǎn)損失，暴力抗法只會得到法律的嚴(yán)懲。

切實(shí)加強(qiáng)各職能部門的工作聯(lián)系，深入社區(qū)（村）等基層單位進(jìn)行指導(dǎo)，開展創(chuàng)建無違法建設(shè)社區(qū)活動(dòng)。要采取多種形式搞好宣傳②黃革平：《違法建設(shè)的成因及預(yù)防控制的對策》，《小城鎮(zhèn)建設(shè)》2005年第7期。，正確引導(dǎo)輿論導(dǎo)向，引導(dǎo)民眾正確理解控制違法建設(shè)工作的必要性和重要性，樹立依法建設(shè)的正確觀念，從而營造出人人依法建設(shè)、人人反對違法建設(shè)的良好風(fēng)氣。

（二）加大巡查力度，防止新增違法建設(shè)行為

1.加大巡查力度，完善巡查制度，注重重點(diǎn)區(qū)域。整治違法建設(shè)，關(guān)鍵在于發(fā)現(xiàn)要及時(shí)、制止要趁早。違法建設(shè)若能盡早地被發(fā)現(xiàn)，違法建設(shè)人一開始投入比較少，在執(zhí)法部門處理時(shí)容易接受理解，即使拆除，造成的損失也比較小?！皬淖ピ纭⒆バ∪胧?，提高標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化措施，做到早發(fā)現(xiàn)、早處理、早拆除”③孫?。骸冻鞘羞`法建設(shè)治理問題的對策——以濰坊市為例》，2008年山東師范大學(xué)碩士學(xué)位論文。，一旦發(fā)現(xiàn)違法建設(shè)，立即采取相關(guān)措施，用最短時(shí)間將問題處理好。

要加大巡查力度，切實(shí)落實(shí)網(wǎng)格巡查制度。依托“大聯(lián)勤”網(wǎng)格，積極落實(shí)區(qū)、街、社區(qū)（村）三級巡查機(jī)制。社區(qū)與街道相互配合，各自負(fù)責(zé)本轄區(qū)各類建設(shè)活動(dòng)巡查，發(fā)現(xiàn)違法建設(shè)行為立即進(jìn)行制止并督促違法建設(shè)者自行助拆。區(qū)級城市管理部門要及時(shí)對相關(guān)信息進(jìn)行收集與錄入，從而為街道監(jiān)督工作提供有效指導(dǎo)，同時(shí)向街道派駐執(zhí)法中隊(duì)，查處違法建設(shè)行為。

注重重點(diǎn)區(qū)域，重點(diǎn)管理。違法建設(shè)專項(xiàng)治理領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)將正在或準(zhǔn)備施工建設(shè)的政府項(xiàng)目用地以及征遷地區(qū)定為重點(diǎn)控違區(qū)，對涉及的社區(qū)（村）加強(qiáng)監(jiān)管力度，挨家挨戶做好思想教育工作，選派專人對以上重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行密切巡查，發(fā)現(xiàn)違法建設(shè)現(xiàn)象，立即要求建設(shè)人停止建設(shè)，并要求其立刻自拆，也可以組織力量助拆。對于阻礙執(zhí)法的，及時(shí)上報(bào)，確保在最短時(shí)間內(nèi)把問題解決。

2.發(fā)揮民間組織及基層群眾自治組織的力量。在違法建設(shè)預(yù)防治理上，要充分發(fā)揮中介公司、行業(yè)協(xié)會、建筑商、社區(qū)（村）等組織的積極作用。當(dāng)事人對于自身建設(shè)行為所需相關(guān)許可以及辦理程序均可向中介咨詢，中介也可以作為代理人去辦理；行業(yè)協(xié)會能夠?qū)ㄔO(shè)行為進(jìn)行專業(yè)指導(dǎo)；建筑商可起到拒絕實(shí)施和善意勸阻進(jìn)行違法建設(shè)的作用①《香港建筑物條例》第4條。；居（村）委會則能起到規(guī)勸和及時(shí)舉報(bào)違法行為的積極作用。

3.發(fā)動(dòng)群眾，拓寬群眾舉報(bào)途徑，切實(shí)落實(shí)公眾參與制度。很多違法建設(shè)都發(fā)生在社區(qū)（村）內(nèi)，由于執(zhí)法力量有限，單靠執(zhí)法部門巡查很難發(fā)現(xiàn)。這就需要鼓勵(lì)廣大群眾積極舉報(bào)其身邊的違法建設(shè)行為，一方面可以盡早發(fā)現(xiàn)，另一方面可以監(jiān)督其施工進(jìn)度，避免偷偷施工。

為此，必須建立并不斷擴(kuò)展群眾舉報(bào)的途徑，為群眾舉報(bào)提供一個(gè)方便、可靠、保密的環(huán)境，不斷完善網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視、熱線電話、新聞媒體的運(yùn)用，加強(qiáng)群眾舉報(bào)與監(jiān)督力度；向民眾推薦安裝相關(guān)手機(jī)APP②該軟件是專為浦口打造的行政服務(wù)類手機(jī)APP，讓用戶能夠通過軟件輕松支持執(zhí)法。該平臺具備事件預(yù)警、監(jiān)控、數(shù)據(jù)分析、趨勢分析等功能，能統(tǒng)一處理區(qū)內(nèi)所有社會治理事件。，可以隨時(shí)隨地向有關(guān)部門反映情況；對接“12345”“12319”等熱線，實(shí)時(shí)將各類受理案件錄入違法建設(shè)治理信息系統(tǒng)，及時(shí)組織工作人員進(jìn)行查處、反饋信息和定期將查處結(jié)果公示③2017年《南京市浦口區(qū)違法建設(shè)專項(xiàng)治理實(shí)施方案（2016年-2020年）》。；改善和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的合作，建立物業(yè)服務(wù)企業(yè)發(fā)現(xiàn)報(bào)告制度，發(fā)揮物業(yè)服務(wù)企業(yè)能及時(shí)有效掌握其所服務(wù)區(qū)域內(nèi)的違法建設(shè)行為的優(yōu)勢。

（三）完善政府政策，突出規(guī)劃引導(dǎo)

在城市規(guī)劃發(fā)展中，要突出“引導(dǎo)”思維，城市開發(fā)者要充分認(rèn)識城市發(fā)展需求的變化以及城市居民的實(shí)際需求。只有這樣，城市規(guī)劃才可以在城市升級改造的各個(gè)階段和環(huán)節(jié)得到推進(jìn)。

在制定老城區(qū)和城市邊緣區(qū)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，合理關(guān)心該地區(qū)居民的未來生活，采取妥善安置的政策，不僅可以樹立人民政府的良好形象,而且可以取得居民的理解,能有效地避免一些違法建設(shè)行為的出現(xiàn)。在城市邊緣等違法建設(shè)頻發(fā)地，可以采取堵疏相結(jié)合的方法，讓部分臨時(shí)建筑合法化，這樣既能避免當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)一步違法加蓋，又能發(fā)展此區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

（四）依托高科技，創(chuàng)新查違手段

在科技飛速發(fā)展的今天，要?jiǎng)?chuàng)新查違方式，積極開創(chuàng)多渠道、新手段和高科技控違方式，以便政府部門能夠更好地建立健全控制違法建設(shè)工作機(jī)制。

目前，我國只有少數(shù)大城市如北京，利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測技術(shù)，對違法建設(shè)進(jìn)行督查，然后由規(guī)劃部門在利用衛(wèi)星發(fā)現(xiàn)了違法建設(shè)的新情況后，及時(shí)傳送到各個(gè)區(qū)的拆違任務(wù)書中，再由相應(yīng)執(zhí)行主體去執(zhí)法。④李德仁等：《利用我國高分辨率衛(wèi)星影像監(jiān)測北京市違章建筑》，《科學(xué)通報(bào)》2009年第3期。各地違法建設(shè)專項(xiàng)治理領(lǐng)導(dǎo)小組可以借鑒并完善此項(xiàng)技術(shù)，更大地發(fā)揮其作用。同時(shí)，要借鑒其他城市的良好經(jīng)驗(yàn)，采用數(shù)字化手段，建立違法建設(shè)全天候網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控中心，在城市街道安裝視頻監(jiān)控設(shè)備，改造升級執(zhí)法車輛，實(shí)現(xiàn)視頻、語音監(jiān)控同步一體化。采用一些新興技術(shù)手段對違法建設(shè)進(jìn)行監(jiān)控，一定程度上不僅彌補(bǔ)執(zhí)法人員不足帶來的工作困難，也可以對違法建設(shè)及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)處理。

此外，行政執(zhí)法過程中要嚴(yán)格按照規(guī)定使用執(zhí)法記錄儀，不僅體現(xiàn)出執(zhí)法人員合理合法執(zhí)法的態(tài)度，也是對基層執(zhí)法人員的一種保護(hù)。

四、違法建設(shè)的拆除

在治理違法建設(shè)的過程中，預(yù)防是重中之重。如果能將違法建設(shè)制止在萌芽階段，那么將極大程度地節(jié)省人力財(cái)力等各種資源的投入，其效果遠(yuǎn)比拆除好得多。由于基層群眾法律意識淡薄以及經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使致使目前違法建設(shè)頻發(fā)，若想完完全全杜絕此類現(xiàn)象的發(fā)生是十分困難的，尤其對廣大民眾的法律意識培養(yǎng)有一個(gè)長期的過程。為了保障城市規(guī)劃的順利實(shí)施，加大違法建設(shè)的監(jiān)管力度和保障公民合法權(quán)益，在治理違法建設(shè)的過程中，需要介入行政強(qiáng)制手段對其進(jìn)行拆除。

（一）堅(jiān)持比例原則，對不同類型的違法建設(shè)區(qū)別對待

在行政機(jī)關(guān)依法進(jìn)行強(qiáng)制拆違的過程中，極易激化矛盾，引發(fā)沖突。因此，必須堅(jiān)持比例原則的要求，將強(qiáng)制拆違帶來的不利影響與相對人的利益作最大化的平衡，既滿足必要性又符合適當(dāng)性的要求，切忌一刀切的做法。

根據(jù)違法建設(shè)的違法程度區(qū)分，可以將違法建設(shè)分為相對違法建設(shè)和絕對違法建設(shè)，或者說程序違建以及實(shí)質(zhì)違建。程序違建的建造者可依一定的程序申領(lǐng)建筑執(zhí)照而變?yōu)楹戏ńㄖ?，而?shí)質(zhì)違建物無法依程序補(bǔ)正①王澤鑒：《民法物權(quán)》，北京大學(xué)出版社2010年版，第83頁。。對已經(jīng)形成的違法建設(shè)不應(yīng)盲目地一律拆除，在違法建設(shè)的建造者能夠通過一定的程序補(bǔ)正的情況下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡量采取提醒督促的方式讓建造者盡快補(bǔ)辦手續(xù)，只有在違法建設(shè)的建造者拒不辦理的情況下再采取強(qiáng)制拆除的措施。如對于一些長期存在的歷史遺留的違建以及主要用于公共服務(wù)、滿足大眾需求的違建，盡可能地采取“能補(bǔ)不收，能留不拆”的方式②熊祥云：《違法建筑治理法律問題研究》，復(fù)旦大學(xué)2011年碩士學(xué)位論文。。這樣一來既有利于避免社會矛盾的激化，又節(jié)約了行政執(zhí)法的資源，同時(shí)也體現(xiàn)了物盡其用的原則。

（二）明確法律適用，依法實(shí)施強(qiáng)制拆違

對已經(jīng)完成的違法建設(shè)采取的強(qiáng)制拆違屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施強(qiáng)制拆違時(shí)必須符合合法性的要求，保證行政執(zhí)法的公平與效率。由于治理違法建設(shè)工作量和工作難度大，執(zhí)法人員的規(guī)范意識和法律意識有待加強(qiáng)，在實(shí)踐中違法強(qiáng)拆的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，行政機(jī)關(guān)在依法實(shí)施強(qiáng)拆的過程中，必須遵照法定程序，正確履行職責(zé)。如在執(zhí)行前依法履行催告程序，聽取陳述申辯，告知相對人救濟(jì)方式和救濟(jì)渠道，作出強(qiáng)制拆除決定等；在實(shí)施強(qiáng)制拆除前還要進(jìn)行公告，待復(fù)議、訴訟期限屆滿后方可實(shí)施，充分保障相對人的合法權(quán)利。

對于正在進(jìn)行的違法建設(shè)若不能及時(shí)拆除，不僅增加行政機(jī)關(guān)后續(xù)拆除工作的難度和成本，還可能使相對人周圍鄰居競相效仿，進(jìn)而對社會公共利益造成更大損害。一般而言，針對正在進(jìn)行的違法建設(shè)的拆除，大多為行政強(qiáng)制措施?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第68條規(guī)定“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強(qiáng)制拆除等措施。”根據(jù)特別法優(yōu)于普通法的原則，筆者認(rèn)為，對正在進(jìn)行的違法建設(shè)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用，不受《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行程序的限制。當(dāng)然，判斷違法建設(shè)是否正在進(jìn)行，不能僅局限于行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制拆除時(shí)違法建設(shè)行為正在進(jìn)行，還應(yīng)當(dāng)包括相對人不聽行政機(jī)關(guān)勸阻繼續(xù)施工并完成的建設(shè)，以及行政機(jī)關(guān)在合理期限內(nèi)發(fā)現(xiàn)相對人已經(jīng)完成的建設(shè)。

（三）有效結(jié)合控違工作，確保執(zhí)行效率

在有效做好控違工作以及明確責(zé)任主體分類治理后，對于剩下的嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)規(guī)劃和社會公共利益的，建設(shè)者經(jīng)督促催告拒不拆除的違法建設(shè)，行政機(jī)關(guān)必須堅(jiān)決快速組織力量強(qiáng)行拆除，對此類違法建設(shè)必須堅(jiān)持“零容忍”的態(tài)度，從而有效保障城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施和人民生產(chǎn)生活的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

在行政強(qiáng)制拆違過程中，要與控違、查違工作相結(jié)合，充分利用控違、查違工作收集到的違法建設(shè)的信息，針對每個(gè)街道、社區(qū)（村）制定專門性拆違計(jì)劃，將違法建設(shè)戶劃分為若干小組，同時(shí)設(shè)立拆違小組與其一一對接，每組都要制作拆違進(jìn)度表，爭取做到拆違無死角、無遺漏。由于違法建設(shè)的違法性，按照法律規(guī)定必須拆除且沒有補(bǔ)償，因此在強(qiáng)制拆違過程中不可避免地會遭到違法建設(shè)當(dāng)事人的阻撓甚至是沖突。對納入應(yīng)拆范圍的違法建筑，可以先采取自拆和助拆相結(jié)合的拆違模式，拆違小組和社區(qū)（村）干部在每一次拆違專項(xiàng)行動(dòng)前都要做好群眾的思想工作，努力同違建當(dāng)事人積極溝通，講明道理，普及法律，動(dòng)之以情，曉之以理，爭取事前將矛盾化解，做到拆違不拆民心。特別是對那些對同意拆違但受客觀因素所限無法自行實(shí)施的，拆違小組和相關(guān)社區(qū)（村）應(yīng)當(dāng)主動(dòng)提供機(jī)器設(shè)備以及人力資源等支持，幫助違建當(dāng)事人拆除違法建設(shè)，讓拆違工作在陽光下進(jìn)行。

在拆違過程中倘若遭遇暴力阻擾，要向當(dāng)事人講明要害以及妨礙公務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的法律后果，同時(shí)應(yīng)當(dāng)協(xié)同公安部門組織公安人員到場對那些阻礙公務(wù)執(zhí)行、破壞現(xiàn)場、滋釁鬧事等違法行為依法查處，若構(gòu)成犯罪的應(yīng)依法追究刑事責(zé)任，切實(shí)保障拆違工作的順利實(shí)施。