執(zhí)法質量是公安工作的一條生命線，如何進一步規(guī)范執(zhí)法、提高執(zhí)法水平是新時代公安工作所面臨的一大難題。當前，社會治安形勢日益紛繁復雜，民警現(xiàn)場執(zhí)法的難度和要求也在不斷加大。山東聊城于歡案、北京昌平雷洋案、安徽蚌埠超市少女被殺案等典型案例都引發(fā)了社會公眾對民警現(xiàn)場執(zhí)法行為的熱議和質疑。因此，亟待深入研究并加強民警現(xiàn)場執(zhí)法行為標準化建設。

一、民警現(xiàn)場執(zhí)法行為標準化的涵義

標準是指在一定的范圍內獲得最佳秩序，對活動或其結果規(guī)定共同的和重復使用的規(guī)則、導則或特性的文件。①劉萬金：《淺析標準化與行政執(zhí)法的關系》，《標準科學》2010年第8期。標準化管理在生產技術領域的應用較早，如基礎技術標準、方法標準、產品標準、工藝標準等。從上世紀90年代以來，歐美多國在政府改革中逐步開展了標準化管理的實踐。②佘玉春：《公安執(zhí)法標準化管理的意義、問題及解決思路》，《湖北警官學院學報》2013年第11期。所謂標準化，是指在經濟、技術、科學及管理等領域中，對重復性的事物和概念，通過制定、發(fā)布和實施標準達到統(tǒng)一，以獲得最佳秩序和社會效益的過程。現(xiàn)代企業(yè)科學管理的核心思想就是標準化，即在整個工作流程中實行標準化的管理，從而提高產品的質量。民警現(xiàn)場執(zhí)法行為的標準化是將現(xiàn)代企業(yè)管理經驗和理念引入執(zhí)法管理工作，從而推進執(zhí)法規(guī)范化建設的新途徑。①秦劍平：《公安執(zhí)法中的標準化管理》，《公安教育》2010年第7期。執(zhí)法規(guī)范化建設是一項涉及統(tǒng)一執(zhí)法思想、規(guī)范執(zhí)法主體、完善執(zhí)法制度、規(guī)范執(zhí)法行為、強化執(zhí)法監(jiān)督等內容的系統(tǒng)工程，②殷竹鈞：《南通市公安部門標準化執(zhí)法的實踐及啟示》，《江蘇警官學院學報》2011年第2期。民警現(xiàn)場執(zhí)法行為標準化可以看作是執(zhí)法規(guī)范化建設的進一步深化和延伸。

有學者指出，民警執(zhí)法標準體系是指以現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)和規(guī)章等規(guī)范性文件為依據(jù)，根據(jù)警察執(zhí)法行為的流程和各警種的崗位職責的要求，制定相對統(tǒng)一的與執(zhí)法行為相協(xié)調的細則、準則及操作規(guī)則。③鄧國良：《解讀警察執(zhí)法標準體系之構建》，《江西公安?？茖W校學報》2010年第5期。筆者認為，民警現(xiàn)場執(zhí)法行為標準化就是通過制定和實施有關民警現(xiàn)場執(zhí)法行為的一系列標準，實現(xiàn)對民警現(xiàn)場執(zhí)法行為的系統(tǒng)控制，從而有助于準確解釋法律規(guī)定、規(guī)范行政權的運行并控制好自由裁量的限度。

由此，民警現(xiàn)場執(zhí)法行為標準具有四個方面特征：一是法定性。公安民警的執(zhí)法權是我國法律法規(guī)所賦予的，一切執(zhí)法行為都必須在現(xiàn)有法律法規(guī)的框架范圍內進行；④袁曙宏：《奮力建設法治中國》，《求是》2013年第6期。二是規(guī)范性。執(zhí)法行為標準化的出發(fā)點就是實戰(zhàn)、實用和實效，立足點是標準化、流程化、精細化和服務化。⑤黃清觀：《論公安執(zhí)法標準化體系建設》，《鐵道警察學院學報》2016年第2期。因此，民警必須遵守法定的程序，準確適用法律法規(guī)，嚴格規(guī)范執(zhí)法行為；三是特定性。現(xiàn)場執(zhí)法活動主要包括接處警、當場盤問檢查、查處違法犯罪行為現(xiàn)場處置、當場處罰，辦理行政、刑事案件現(xiàn)場勘驗檢查等執(zhí)法行為以及采取強制措施、處置重大突發(fā)性事件和事故現(xiàn)場等等。與非現(xiàn)場執(zhí)法相對，其強調的是一線民警的現(xiàn)場執(zhí)法行為；四是服務性。民警執(zhí)法或者說公安工作的目的就是服務和保障經濟社會發(fā)展，公安工作的根本宗旨就是全心全意為人民服務，民警的現(xiàn)場執(zhí)法工作也要服務群眾，力求讓人民滿意。

目前，由于現(xiàn)場執(zhí)法的情形復雜多變，相關的法律規(guī)定大多比較原則、籠統(tǒng)，具體標準和規(guī)范缺失，民警常常是依靠經驗來作出判斷并開展執(zhí)法工作的。同時，社會輿論又多以事后執(zhí)法效果來評判民警執(zhí)法行為的合理性，由此使得民警對執(zhí)法工作心存顧慮。這已成為困擾民警現(xiàn)場執(zhí)法工作的突出問題。⑥程琳：《民警執(zhí)法權威受損問題探究》，《公安研究》2013年第6期。如在山東聊城于歡案中，面對由社會閑散人員組成的催債隊伍的多次騷擾、辱罵和毆打，處警民警在接待室只說了一句“要賬可以，但是不能動手打人”便隨即離開，最終釀成于歡情緒崩潰，致使一人死亡，兩人重傷，一人輕傷的嚴重后果。該案產生了巨大的社會影響，其中的焦點之一便是警察是否存在失職、瀆職行為。檢察院經調查后認為，民警朱某等人雖然不構成玩忽職守罪，但在處警過程中存在現(xiàn)場執(zhí)法不當問題。其實，對照江蘇省公安廳2016年12月制定的《江蘇省公安機關現(xiàn)場執(zhí)法標準（試行）一》中有關“債務糾紛警情處置現(xiàn)場執(zhí)法標準”的規(guī)定，我們不難發(fā)現(xiàn)，對于因索要債務引發(fā)毆打他人、故意傷害、非法侵入他人住宅、故意毀壞財物、非法限制人身自由等違法犯罪行為的情形，處警民警到達現(xiàn)場后應當采取的第一項措施就是及時制止。處警民警應當立即制止現(xiàn)場違法行為，迅速隔離雙方當事人，并采取有效措施控制現(xiàn)場，避免矛盾升級和事態(tài)擴大。因此，該案件中的處置民警絕不能僅說一句不要打人的話就自行離開，這顯然存在著對案發(fā)中心現(xiàn)場未能有效控制、對現(xiàn)場雙方人員未能分開隔離，未深入開展調查等現(xiàn)場執(zhí)法不當、處警不夠規(guī)范等問題。從這一典型案例中，我們可以看出民警的現(xiàn)場執(zhí)法行為有比較大的規(guī)制空間。同時，就目前紛繁復雜的社會治安形勢、民警整體執(zhí)法水平與公眾的期盼和要求之間的差距而言，都很有必要進一步細化和規(guī)制民警的現(xiàn)場執(zhí)法行為。

二、民警現(xiàn)場執(zhí)法行為標準化的必要性

（一）深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設的現(xiàn)實需要

2016年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設的意見》，提出“構建完備的執(zhí)法制度體系、規(guī)范的執(zhí)法辦案體系、系統(tǒng)的執(zhí)法管理體系、實戰(zhàn)的執(zhí)法培訓體系、有力的執(zhí)法保障體系，實現(xiàn)執(zhí)法隊伍專業(yè)化、執(zhí)法行為標準化、執(zhí)法管理系統(tǒng)化、執(zhí)法流程信息化，保障執(zhí)法質量和執(zhí)法公信力不斷提高，全面建設法治公安，努力讓人民群眾在每一項執(zhí)法活動、每一起案件辦理中都能感受到社會公平正義”。實踐中，民警現(xiàn)場執(zhí)法行為面廣量大，情形復雜多變，民警現(xiàn)場執(zhí)法行為的標準化能夠盡可能地規(guī)范和統(tǒng)一民警的執(zhí)法行為。民警執(zhí)法行為標準化建設，應當是當前乃至今后一段時間內加強執(zhí)法規(guī)范化建設和法治建設的一個重要抓手。

（二）全面落實執(zhí)法權力運行機制改革的有效途徑

無論是英國的“非正式規(guī)則”（informal rules），還是我國的各類執(zhí)法指南、手冊和裁量基準，都在實踐中發(fā)揮類似“規(guī)則”的作用，都是解釋法律規(guī)定、規(guī)范行政權運行、控制自由裁量的有力工具。①余凌云：《現(xiàn)代行政法上的指南、手冊和裁量基準》，《中國法學》2012年第4期。當前，在控制權力運行方面，呈現(xiàn)出由他律向自律、由被動到主動、由外在到內在的發(fā)展趨勢。在完善執(zhí)法權力運行方面，我們不乏原則性的規(guī)定，但往往缺少操作層面的細致規(guī)定。公安部提出了建設“法治公安”的目標和深化執(zhí)法規(guī)范化建設的具體目標，在完善執(zhí)法權力運行機制方面還需要進一步細化執(zhí)法標準，為公安民警提供健全、完備、可操作的執(zhí)法指引。執(zhí)法標準化建設則需要與基層民警的執(zhí)法行為緊密結合，為基層實戰(zhàn)部門及工作解決實際問題，通過細化、明確執(zhí)法行為的具體標準、要求和程序，確保每項執(zhí)法活動、每個執(zhí)法環(huán)節(jié)都能夠標準化操作。

（三）提高民警執(zhí)法能力水平的必然要求

民警現(xiàn)場執(zhí)法行為的標準化首先源于公安機關的自我約束，具有強烈的內部特征，可以有效地解決執(zhí)法標準的缺失、不明確或者執(zhí)行走樣等問題，全面提高民警執(zhí)法規(guī)范化水平。然而，目前民警現(xiàn)場執(zhí)法工作中一定程度地存在執(zhí)法理念不到位、方式方法不恰當、執(zhí)法語言動作不規(guī)范、執(zhí)法行為隨意性空間較大以及執(zhí)法效果不夠理想等一系列問題，導致民警出現(xiàn)不敢為或者亂作為等現(xiàn)象，而公眾對民警執(zhí)法能力的要求卻逐步提高，因此，迫切需要制定和實施執(zhí)法行為標準，以進一步提高民警執(zhí)法能力水平。同時，也可以較大程度地降低民警的執(zhí)法風險。

（四）回應公眾對民警執(zhí)法能力訴求的表達方式

民警現(xiàn)場執(zhí)法行為標準化是對執(zhí)法行為的系統(tǒng)控制，即民警的執(zhí)法行為必須在憲法和法律的基本框架和國家治理能力現(xiàn)代化的目標指引下，通過建立一套系統(tǒng)、權威、統(tǒng)一的管理標準和流程運行體系，最大限度地將執(zhí)法活動置于統(tǒng)一的標準要求下規(guī)范運行。將法治思維和現(xiàn)代管理理念融入到民警的執(zhí)法行為中，做到執(zhí)法標準統(tǒng)一、執(zhí)法細節(jié)適用準確，不僅可操作性更強，也增加了公眾對執(zhí)法行為及其結果的可預測性，加大了執(zhí)法行為的透明度，有益于提高公眾對執(zhí)法行為的認可度和滿意度。

三、民警現(xiàn)場執(zhí)法行為標準化面臨的困境

通過制定、發(fā)布和實施標準而實現(xiàn)統(tǒng)一性是標準化的實質，獲得最佳秩序和社會效益是標準化的目的，②劉萬金：《淺析標準化與行政執(zhí)法的關系》，《標準科學》2010年第8期。標準可以看作是對法律法規(guī)縫隙的有益填充并發(fā)揮著重要的作用。然而，面對紛繁復雜的社會治安形勢和當前的民警隊伍建設、執(zhí)法水平現(xiàn)狀，民警現(xiàn)場執(zhí)法行為標準化的制定和實施過程中仍存在著諸多困難和誤區(qū)。

（一）標準制定中的問題

民警現(xiàn)場執(zhí)法行為標準的制定是指在法律法規(guī)規(guī)定的框架內，認真總結實踐經驗，歸納權力行使的規(guī)則，構建執(zhí)法行為運行的軌跡和結構。執(zhí)法行為標準的制定，可以理解為一定意義上的微觀“再立法”，或者是實現(xiàn)立法與執(zhí)法之間的順暢“串聯(lián)”。當然，這種標準是否具有嚴格意義上的法律效力，不可一概而論。首先，就民警現(xiàn)場執(zhí)法行為標準制定的內容及范圍而言，可分為二種情形：一是相關執(zhí)法行為有明確法律規(guī)范的，要以現(xiàn)行法律規(guī)范為依據(jù)，根據(jù)執(zhí)法實際需要作進一步細化規(guī)定；二是法律規(guī)范不明確、不具體的，要以相關法律原則為指導，在符合法律精神、公序良俗和社會公眾普遍認同的前提下，根據(jù)執(zhí)法實際工作再作細化規(guī)定。如《人民警察使用警械和武器條例》對于“襲擊人民警察的行為”和“暴力襲擊人民警察的行為”表達比較含糊和抽象，①刑曼媛：《論公安民警執(zhí)法暴力行為的合法性》，《山西警官高等?？茖W校學報》2015年第2期。而一些發(fā)達國家關于警械武器使用的方法和動作、情形，包括現(xiàn)場執(zhí)法的用語等，都規(guī)定得比較具體細致，操作性很強，如美國的《警察執(zhí)法手冊》、英國的《執(zhí)法實踐手冊》等等，警察經過嚴格的培訓后，都非常清楚自己在執(zhí)法中什么情形下應該如何去做。因此，應當將有關執(zhí)法行為具體化，制作相應的明確標準。其次，就民警現(xiàn)場執(zhí)法行為標準制定的技術方式而言，又大致分為三種：一是程式化（縱向）的，如制定現(xiàn)場執(zhí)法行為的步驟和流程等；二是列舉式（橫向）的，如介紹多項特殊情形下的警情處置標準等；三是解釋型的，即對現(xiàn)場執(zhí)法行為作進一步地解釋和說明。最后，在當前民警現(xiàn)場執(zhí)法行為標準的制定中也存在著一些明顯的誤區(qū)或困境：一是標準過于原則化。由于制定者過于謹慎的態(tài)度，導致若干標準只是相關法律條文的簡單疊加，缺乏實踐的總結與創(chuàng)新，失去了標準制定的實際意義；二是標準無法窮盡?，F(xiàn)場執(zhí)法行為標準往往是在法律法規(guī)的基礎上，基于執(zhí)法活動經驗的歸納和總結，把已有良好的認知和適用融入到了現(xiàn)有的法律法規(guī)中，并形成指導意義。但是，現(xiàn)實中的具體治安情況錯綜復雜，各不相同，無法為民警的現(xiàn)場執(zhí)法行為一一設定細致的情形和行為規(guī)范模式。

（二）標準實施中的問題

制定出民警現(xiàn)場執(zhí)法行為標準后，更重要的是通過加強學習和訓練，如開展有關執(zhí)法行為的專題培訓，模擬演練各種突發(fā)的情形，使民警能夠熟練地根據(jù)執(zhí)法行為標準迅速作出正確反應，在現(xiàn)場執(zhí)法中嚴格遵守相關的標準規(guī)范，逐步將規(guī)范執(zhí)法變?yōu)樽陨淼男袨榱晳T，從而提升民警執(zhí)法規(guī)范化水平。但是，在民警現(xiàn)場執(zhí)法行為標準的實施過程中，目前仍存在著二個主要的誤區(qū)：一是執(zhí)法人員觀念上的作繭自縛。筆者在調研中發(fā)現(xiàn)，民警對于執(zhí)法行為標準的制定具有一種矛盾心理。一方面表示歡迎，認為這可以更好地指導執(zhí)法，解決疑難和困惑，降低自身的責任風險；但是，另一方面也認為現(xiàn)場的情形復雜多變，標準越細致束縛越多，自己把自己裝進了所謂的“套子”里，因而不愿意受行為標準的約束。筆者認為，這些執(zhí)法行為標準的“繭”也許會犧牲掉一些靈活性和高效性，但是就當前的執(zhí)法環(huán)境和執(zhí)法人員的素質來說，執(zhí)法行為標準化所帶來的普遍性收益會更大；二是標準實施中的僵硬執(zhí)法。再好的標準也需要執(zhí)法人員正確恰當?shù)仡I會和執(zhí)行，因為具體情境是復雜多變的，在標準執(zhí)行過程中過分僵化、拘泥，機械地適用，其結果只會使規(guī)范和僵化的矛盾凸顯，個案的處理難以有最好的執(zhí)法效果，從而失去對法律本義的正確理解與合理適用。

四、江蘇公安機關對民警現(xiàn)場執(zhí)法行為標準化建設的新探索

公安執(zhí)法工作的標準化是實現(xiàn)公安執(zhí)法規(guī)范化建設的重要保障和途徑。近年來，為了深化執(zhí)法規(guī)范化建設和積極開展法治公安建設，江蘇公安機關廣泛開展了完善現(xiàn)場執(zhí)法標準、規(guī)范現(xiàn)場執(zhí)法行為的建設工作，為全面深化公安改革作出了有益的探索。筆者有幸參與了相關工作，并跟隨領導小組赴江蘇各地開展專項調研，積累了有關民警執(zhí)法工作中突出問題和現(xiàn)場執(zhí)法行為標準化實踐的相關資料，并就《江蘇省公安機關現(xiàn)場執(zhí)法標準（試行）》（以下簡稱《江蘇標準》）的制定提出了自己的意見。《江蘇標準》以執(zhí)法手冊的形式，為民警現(xiàn)場執(zhí)法活動提供了最為直接可靠的標準指導，受到了基層民警的積極支持。

以現(xiàn)場執(zhí)法活動中，最為普遍也是社會關注度較高的巡邏盤查處置為例，《江蘇標準》具有以下幾個方面的突出特征：一是體現(xiàn)了綜合性?！督K標準》融合了《人民警察法》、《公安機關人民警察盤查規(guī)范》等法律法規(guī)中關于巡邏盤查的規(guī)定，是相關法律法規(guī)的綜合體現(xiàn)。民警不需要查閱各種法律法規(guī)條文，就能對如何開展巡邏盤查現(xiàn)場執(zhí)法有比較清晰全面的認識。在《江蘇標準》中，有關巡邏盤查處置現(xiàn)場執(zhí)法的標準包括基本原則、盤查方式、特殊情形的處置（質疑民警身份、拒不出示身份證件或不講真實姓名、盤查對象暴力抗拒）和注意事項等具體內容；二是可操作性強?！督K標準》規(guī)定的執(zhí)法行為步驟清晰，可操作性強。如對車輛的盤查，其明確規(guī)定：第一步示意靠停、第二步口頭告知（語言、動作）、第三步檢查證件、第四步檢查車輛、第五步檢查物品、第六步盤查控制；三是充分細化。如對盤查對象暴力抗拒的處置，《江蘇標準》規(guī)定“根據(jù)當事人暴力抗拒的情形，相應地采取口頭、徒手、警械、武器等方式予以制止”。四是具有創(chuàng)新性。如在盤查過程中，《江蘇標準》規(guī)定了全程使用執(zhí)法記錄儀的方式及內容的取舍。

當然，《江蘇標準》仍處在試行階段，尚存在需要完善之處。主要包括：一是有些情形還沒有進一步細化，如盤查的適用情形；二是有些情形需要增補，如恐怖事件等非常態(tài)下的盤查特殊處置程序標準的補充；三是有些情形存在疑問，如《江蘇標準》中規(guī)定“檢查汽車后尾箱時，可讓司機自行打開”，而《公安機關人民警察盤查規(guī)范》第十三條則規(guī)定，對可疑物品進行檢查時，應當遵守“責令被檢查人將物品放在適當位置，不得讓其自行翻拿”。

五、結語

公安民警執(zhí)法質量是公安工作的生命線，加強公安執(zhí)法規(guī)范化建設在整個公安工作中具有全局性、基礎性地位。因此，要以嚴格規(guī)范、公正文明執(zhí)法為總要求，以解決民警執(zhí)法工作中遇到的難點、熱點問題為導向，將標準化的現(xiàn)代企業(yè)管理理念和方法融入到公安執(zhí)法工作中，不斷創(chuàng)新公安民警的執(zhí)法理念，提高現(xiàn)場執(zhí)法水平，提升公安機關運用法治思維深化公安工作機制體制改革、化解矛盾及維護社會穩(wěn)定的能力?？傊?，民警現(xiàn)場執(zhí)法行為標準化也許不能解決所有執(zhí)法行為中出現(xiàn)的問題，卻可以盡可能地規(guī)范民警的現(xiàn)場執(zhí)法行為，是當前全面深化公安改革的一條重要路徑。