劉漢天 劉 俊

現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟原告主體的局限性

原告主體資格是環(huán)境公益訴訟制度的首要問(wèn)題，只有明確環(huán)境公益訴訟案件的適格原告，才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的可訴性。隨著我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的不斷發(fā)展，環(huán)境公益訴訟原告主體經(jīng)歷了從地方司法實(shí)踐到立法(司法解釋)規(guī)范、從分散到較為集中再趨向多元化的發(fā)展歷程，體現(xiàn)出逐步擴(kuò)張的特征和趨勢(shì)。第一階段是司法實(shí)踐探索階段。2007年以前，我國(guó)幾乎沒(méi)有真正意義上的環(huán)境公益訴訟。隨著環(huán)境問(wèn)題和矛盾日益突出，2007～2012年，部分地區(qū)如貴州清鎮(zhèn)、江蘇無(wú)錫等開(kāi)展了環(huán)境公益訴訟的地方性司法實(shí)踐探索。在此期間，提起環(huán)境公益訴訟的主體較多，有社會(huì)公益組織、環(huán)保機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織甚至個(gè)人。第二階段為立法確立階段。2012年修訂的《民事訴訟法》第55條首次明確了環(huán)境公益訴訟制度，規(guī)定“對(duì)污染環(huán)境等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”；2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第58條則進(jìn)一步規(guī)定了提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織的條件；2015年1月7日施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，對(duì)《民事訴訟法》《環(huán)境保護(hù)法》中關(guān)于環(huán)境公益訴訟的條文做了較為詳細(xì)的解釋?！皟煞ㄒ凰尽睂⒃V權(quán)賦予符合法定條件(法律規(guī)定)的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織，其積極意義在于從立法層面肯定了有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的環(huán)境公益訴訟的原告資格，但對(duì)于有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的條件仍規(guī)定得較為模糊。第三階段為主體擴(kuò)張階段。2015年7月,全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展檢察環(huán)境公益訴訟試點(diǎn)工作。2017年6月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉和〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的決定》，確立了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟的制度。2015年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，2017年兩辦又印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，在全國(guó)范圍內(nèi)推行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，規(guī)定省級(jí)、地市級(jí)政府和相關(guān)職能部門(mén)均有權(quán)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。由此，形成了社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)、政府和職能部門(mén)(以下統(tǒng)稱(chēng)行政機(jī)關(guān))三元主體架構(gòu)?？傮w看，三類(lèi)主體各具優(yōu)勢(shì)，社會(huì)組織具有一定的群體代表性，一定程度上體現(xiàn)為公眾參與的一種方式；檢察機(jī)關(guān)訴訟能力最強(qiáng)，調(diào)查取證便利，且具有結(jié)合刑事案件的便利(如提起刑事附帶民事訴訟)；行政機(jī)關(guān)專(zhuān)業(yè)水平最高，具有訴訟需要的相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、人才優(yōu)勢(shì)和技術(shù)支持。三類(lèi)主體的確立，推動(dòng)了我國(guó)環(huán)境公益訴訟的蓬勃開(kāi)展，對(duì)維護(hù)生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了巨大的作用。但目前的環(huán)境公益訴訟原告架構(gòu)尚存在結(jié)構(gòu)性缺陷,不能充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟應(yīng)有的價(jià)值功能。

1.現(xiàn)行原告架構(gòu)導(dǎo)致實(shí)踐中環(huán)境公益訴訟舉步維艱。由于環(huán)境污染、生態(tài)破壞的特殊性，環(huán)境公益訴訟案件具有高度的科學(xué)性、專(zhuān)業(yè)性，訴訟難度大，審理周期長(zhǎng)，對(duì)原告來(lái)說(shuō)需要付出大量的時(shí)間和人力物力，原告在大多情況下無(wú)法得到任何經(jīng)濟(jì)收益方面的補(bǔ)償，難以彌補(bǔ)其在訴訟過(guò)程中所付出的高額訴訟成本。面對(duì)這類(lèi)高門(mén)檻、高難度的訴訟，社會(huì)公益組織往往無(wú)力承擔(dān)，在全國(guó)具有環(huán)境公益訴訟主體資格的700余家環(huán)保組織中，提起環(huán)境公益訴訟的寥寥無(wú)幾，絕大多數(shù)環(huán)境公益訴訟的原告為自然之友、中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、綠發(fā)會(huì)三家大型環(huán)保公益組織。而檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)有時(shí)面對(duì)巨額鑒定費(fèi)用也顯得“力不從心”，并且檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)辦案人員不足的問(wèn)題十分突出，難以承擔(dān)大量的環(huán)境公益訴訟案件。

2.環(huán)境公益訴訟的程序正當(dāng)性和結(jié)果公正性難以保證。受制于地方保護(hù)主義，選擇性起訴問(wèn)題較為突出。唯GDP傾向使得地方政府在招商引資、土地征用等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域存在強(qiáng)烈的介入沖動(dòng)，放松了對(duì)環(huán)境的保護(hù)，甚至成為污染企業(yè)的保護(hù)傘。①一些地方政府對(duì)高污染、高能耗的利稅大戶(hù)、就業(yè)大戶(hù)企業(yè)存在經(jīng)濟(jì)依賴(lài)，明知存在破壞生態(tài)造成環(huán)境污染的違法行為卻難以痛下決心進(jìn)行根本性解決，即使提起相關(guān)訴訟，其訴求也難以達(dá)到全面充分保護(hù)環(huán)境公共利益的效果。地方性環(huán)保公益組織提起的環(huán)境公益訴訟，也往往會(huì)因其具有濃厚的行政色彩和“半官方”身份，引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)于其能否不受行政干擾獨(dú)立進(jìn)行訴訟的擔(dān)憂(yōu)。近年來(lái)，最高人民法院和部分高級(jí)法院推行跨行政區(qū)域設(shè)立環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)，以打破所謂“主客場(chǎng)”的弊端，就反映了面對(duì)地方保護(hù)主義的陰影以及司法機(jī)關(guān)的無(wú)奈和應(yīng)對(duì)。②一些環(huán)保公益組織功能的異化也影響著環(huán)境公益訴訟目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。環(huán)保公益組織應(yīng)該是“生態(tài)人”以追求生態(tài)利益為唯一目的③，在公共利益之外不存在自己特殊的利益追求。《環(huán)境保護(hù)法》第58條明確規(guī)定“提起訴訟的社會(huì)組織不得通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益”。但在司法實(shí)踐中，仍存在少數(shù)環(huán)保公益組織以訴訟權(quán)利為手段牟取不當(dāng)利益的情況，主要表現(xiàn)為環(huán)保組織作為原告提起環(huán)境公益訴訟，其主張的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用數(shù)額明顯低于實(shí)際所需數(shù)額，更有甚者將撤訴、和解作為向被告方索取私利的交換籌碼。另外，在環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的法律地位高于被告，其強(qiáng)勢(shì)地位也導(dǎo)致訴訟結(jié)果的公正性受到質(zhì)疑。

3.公眾參與難以保障。在環(huán)境保護(hù)治理主體體系中，政府擔(dān)當(dāng)著環(huán)境保護(hù)管理與污染治理的決策者、管理者的主導(dǎo)角色，但公眾參與缺乏暢通的信息渠道，其實(shí)際參與權(quán)和環(huán)境訴求表達(dá)無(wú)法得到充分的保障。雖然法院在審理案件過(guò)程中，通過(guò)公開(kāi)開(kāi)庭、庭審直播以及對(duì)修復(fù)方案征求意見(jiàn)等方式促進(jìn)公眾參與，但難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的全面參與。社會(huì)組織雖然具有一定的社會(huì)公眾利益代表性，也是公眾參與的一個(gè)渠道，但畢竟不是直接的參與渠道而是間接的參與渠道。這些都使得環(huán)境公益訴訟中的公眾參與流于形式。

4.環(huán)境污染的預(yù)防性和追責(zé)的及時(shí)性要求難以實(shí)現(xiàn)。環(huán)境污染的發(fā)生具有一定的隱蔽性和分散性，環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)污染行為特別是一些中小型污染行為往往難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止，檢察機(jī)關(guān)、公益組織更無(wú)力對(duì)環(huán)境污染行為進(jìn)行全方位監(jiān)控。因此，環(huán)境污染問(wèn)題一旦進(jìn)入訴訟程序，往往已時(shí)過(guò)境遷且后果嚴(yán)重，已經(jīng)造成環(huán)境損害無(wú)法及時(shí)制止、及時(shí)調(diào)查、及時(shí)修復(fù)的狀況。從已發(fā)生的環(huán)境群體性事件來(lái)看，公眾所關(guān)注的絕非僅僅是在環(huán)境損害已經(jīng)發(fā)生甚至已經(jīng)危及人身財(cái)產(chǎn)安全的情形下如何尋求救濟(jì)，而是在可期的環(huán)境損害行為尚未造成嚴(yán)重后果前如何加以預(yù)防。“預(yù)防原則”乃是環(huán)境立法的一項(xiàng)核心法律原則④，然而，預(yù)防原則卻沒(méi)有在我國(guó)環(huán)境公益訴訟中占據(jù)應(yīng)有的位置。2016年環(huán)境保護(hù)部頒布的《“十三五”環(huán)境影響評(píng)價(jià)改革實(shí)施方案》，取消了試生產(chǎn)審批、竣工環(huán)保驗(yàn)收、水土保持審查和部門(mén)預(yù)審等前置條件，將建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)登記改為備案，環(huán)評(píng)監(jiān)管向強(qiáng)化事中事后監(jiān)管方向發(fā)展⑤。改革的合理性、必要性毋庸置疑，但如何提高對(duì)環(huán)境的預(yù)防性保護(hù)必將成為環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法和司法的新的難點(diǎn)和任務(wù)。

構(gòu)建公民環(huán)境公益訴訟制度：環(huán)境公益訴訟價(jià)值功能的補(bǔ)強(qiáng)

1972年斯德哥爾摩《人類(lèi)環(huán)境宣言》宣告的“環(huán)境權(quán)”已經(jīng)得到國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可。從世界范圍來(lái)看，環(huán)境公益訴訟的原告資格呈現(xiàn)多樣化是一種必然的發(fā)展態(tài)勢(shì)。在我國(guó)當(dāng)前行政執(zhí)法嚴(yán)重不足以及其他公益訴訟主體容易受到地方保護(hù)主義或者經(jīng)濟(jì)利益影響的情形下，賦予自然人補(bǔ)充性公益訴訟權(quán)利，對(duì)完善環(huán)境公益保護(hù)機(jī)制非常必要，且有助于公眾對(duì)其他公益訴訟主體形成有效監(jiān)督。⑥賦予公民環(huán)境公益訴訟主體資格，對(duì)現(xiàn)有原告體系進(jìn)行適當(dāng)擴(kuò)展，對(duì)于補(bǔ)強(qiáng)中國(guó)公益訴訟主體結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟救濟(jì)功能的完整性，充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟價(jià)值功能，無(wú)疑具有重要意義。

發(fā)揮公共利益救濟(jì)功能。在多數(shù)情況下，只要環(huán)境遭到污染破壞，無(wú)論污染發(fā)生于何時(shí)何地以及以何種形式發(fā)生，都會(huì)有不特定的公民個(gè)人或群體的環(huán)境權(quán)益直接或間接遭受侵害，環(huán)境被破壞的后果最終都將由公民個(gè)人承擔(dān)。這就是說(shuō)，公民是環(huán)境公益最終的利害關(guān)系人，對(duì)生態(tài)環(huán)境資源的任何損害，公民都應(yīng)當(dāng)具有通過(guò)訴訟尋求司法保護(hù)的實(shí)體和程序權(quán)利。同時(shí)，社會(huì)公眾對(duì)于環(huán)境污染與環(huán)境破壞行為最為敏感，能夠及時(shí)察覺(jué),賦予公民環(huán)境公益訴訟權(quán)利可以充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的預(yù)防效應(yīng)，最大限度地實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的預(yù)防性保護(hù)。由此可見(jiàn)，賦予公民環(huán)境公益訴訟權(quán)，有利于構(gòu)建保護(hù)環(huán)境的政府、社會(huì)、專(zhuān)業(yè)人士乃至每個(gè)公民的責(zé)任共擔(dān)體系，進(jìn)而充分發(fā)揮公共利益救濟(jì)的功能。

實(shí)現(xiàn)公眾參與功能。環(huán)境質(zhì)量直接影響公眾的生活質(zhì)量,環(huán)境污染與生態(tài)破壞直接損害著周?chē)用竦慕】禉?quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，因而周?chē)用袷黔h(huán)境公益的直接承受者,對(duì)于維護(hù)環(huán)境公益具有較高的主動(dòng)性,這對(duì)于環(huán)境保護(hù)無(wú)疑具有重要的價(jià)值。⑦只有賦予公民環(huán)境公益訴訟主體資格，使公民可以最直接、最明確、最有效地表達(dá)環(huán)境利益訴求，才能真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟公眾參與功能。只有讓每個(gè)公民都成為環(huán)境公共利益的維護(hù)者、生態(tài)環(huán)境污染的監(jiān)督者，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境污染行為的全方位有效監(jiān)督。香港某公民認(rèn)為在建的港珠澳大橋沒(méi)有評(píng)估二氧化硫、臭氧及懸浮微粒對(duì)環(huán)境的影響，向香港法院提出司法復(fù)核，香港法院接受了這一理由并一度叫停這一造價(jià)逾700億的工程，這一案例雖然在社會(huì)上和學(xué)界有多種解讀，但其中彰顯的公眾參與的力量和價(jià)值，值得借鑒。⑧

發(fā)揮行政權(quán)力監(jiān)督功能。強(qiáng)化行政行為監(jiān)督，是防范行政不作為或亂作為的有效措施。公民享有公益訴訟原告資格不僅是司法的一種救濟(jì)形式,也是監(jiān)督行政權(quán)力的有效途徑。公民環(huán)境公益訴訟權(quán)的設(shè)置，不僅預(yù)設(shè)了社會(huì)上存在熱心公共利益的公民，而且預(yù)設(shè)了政府的環(huán)境保護(hù)工作可能出現(xiàn)“行政失靈”的狀況。⑨由此可見(jiàn)，賦予公民環(huán)境公益訴訟原告資格，可以有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為，促使行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范高效執(zhí)法。

強(qiáng)化社會(huì)行為引導(dǎo)功能。賦予公民環(huán)境公益訴訟主體資格，可以引導(dǎo)公眾理性、依法、規(guī)范地表達(dá)環(huán)境利益訴求。一般來(lái)說(shuō)，環(huán)境問(wèn)題涉及面廣、社會(huì)影響大，如果得不到及時(shí)解決，容易導(dǎo)致社會(huì)矛盾積聚、激化，甚至?xí)l(fā)群體性事件。因此，賦予公民環(huán)境公益訴訟權(quán)利，可以引導(dǎo)公眾通過(guò)法律途徑規(guī)范有序地解決環(huán)境問(wèn)題，逐步扭轉(zhuǎn)當(dāng)前環(huán)境糾紛中公眾“信訪(fǎng)不信法”，纏訪(fǎng)、群訪(fǎng)、鬧訪(fǎng)等扭曲的利益訴求表達(dá)和權(quán)利維護(hù)方式。

公民環(huán)境公益訴訟主體資格的域外借鑒與制度選擇

建立公民環(huán)境公益訴訟主體資格制度，需要立足中國(guó)國(guó)情和環(huán)境保護(hù)實(shí)踐，同時(shí)也需要借鑒域外國(guó)家和地區(qū)有益的制度設(shè)計(jì)和成功經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前世界范圍內(nèi)對(duì)環(huán)境公益訴訟的規(guī)定各有差異，但對(duì)于其主體資格范圍的延展已經(jīng)達(dá)成了共識(shí)。⑩

在美國(guó)，“私人檢察總長(zhǎng)理論”是環(huán)境公益民事訴訟原告資格制度確立的理論基礎(chǔ)。所謂私人檢察總長(zhǎng)(private attorney general),是指當(dāng)政府怠于保護(hù)公共利益時(shí)，通過(guò)提起訴訟的方式來(lái)保護(hù)公共利益的“私人”(private individual)。根據(jù)該理論，公民個(gè)人或者法人團(tuán)體因?yàn)楂@得了國(guó)家或法律的特別授權(quán)而成為公共權(quán)力的代表，在公共利益受到損害的情況下，可以代表公共利益提起訴訟，從而具有原告資格。20世紀(jì)40年代之后，美國(guó)法院在公益訴訟的原告資格方面以判例為根據(jù)，將公益訴訟逐步延展到環(huán)境領(lǐng)域。美國(guó)國(guó)會(huì)于1970年頒布了《清潔空氣法》，之后又陸續(xù)制定了《清潔水法》《噪聲控制法》《瀕危物種法》等與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的聯(lián)邦法律，在這些法律中都規(guī)定了公民訴訟條款，其總的趨勢(shì)是放寬原告資格限制，不再要求原告證明受到明確的和個(gè)性化的傷害，使得原告提起公益訴訟變得更加容易?！皩?shí)質(zhì)上受到損害”是美國(guó)憲法對(duì)原告起訴資格的要求，但美國(guó)法院對(duì)實(shí)質(zhì)性損害的認(rèn)定不限于經(jīng)濟(jì)利益，還包括美觀、環(huán)境、資源保護(hù)利益以及文化娛樂(lè)利益等。這就放寬了認(rèn)定原告與損害之間存在利害關(guān)系的條件，便于最終認(rèn)可原告的起訴資格。盡管這種實(shí)質(zhì)性損害的范圍非常廣泛，使原告很容易獲得起訴資格，但是“實(shí)質(zhì)性損害”也是一種條件，在很多情況下還是可以把一些不符合“時(shí)間”“地域”和其他要求的原告擋在門(mén)外。

歐盟于2004年頒布《關(guān)于預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》，規(guī)定符合條件的自然人或法人有權(quán)向有關(guān)職能部門(mén)提交有關(guān)所察覺(jué)的已經(jīng)發(fā)生或?qū)⒁l(fā)生的環(huán)境損害的評(píng)論，也有權(quán)請(qǐng)求有關(guān)部門(mén)根據(jù)該指令提起訴訟，但要求起訴時(shí)應(yīng)提交相應(yīng)的信息和數(shù)據(jù)支持其提交的評(píng)論。自然人或者法人提起訴訟必須符合下列條件中的任何一項(xiàng)：受到或可能受到環(huán)境損害影響；對(duì)與損害有關(guān)的環(huán)境決定具有足夠的利益關(guān)系；根據(jù)成員國(guó)行政程序法所規(guī)定的前置條件，可以主張某項(xiàng)權(quán)利受到損害。

可見(jiàn)，賦予公民環(huán)境公益訴訟權(quán)已經(jīng)成為目前世界各國(guó)環(huán)境公益訴訟的主流做法，值得中國(guó)借鑒。但在具體操作上，則要秉持逐步放開(kāi)、穩(wěn)妥推進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，衡平激勵(lì)與限制措施，防范無(wú)序與失控風(fēng)險(xiǎn)，促使公民環(huán)境公益訴訟與現(xiàn)有的社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟形成有機(jī)整體，以發(fā)揮最佳效能。為此，可先賦予公民環(huán)境行政公益訴訟原告主體資格，在確立公民環(huán)境行政公益訴訟制度后，再逐步試點(diǎn)公民環(huán)境民事公益訴訟制度。這主要是基于以下理由：(1)政府運(yùn)用公權(quán)力履行環(huán)保職能、維護(hù)環(huán)境公益,仍然是最為核心、最為重要的途徑。公民環(huán)境公益訴訟主要在于彌補(bǔ)政府環(huán)境監(jiān)管的不足,不應(yīng)當(dāng)也不可能取代政府環(huán)境公權(quán)力的行使。目前，我國(guó)環(huán)境污染問(wèn)題依然主要依靠行政機(jī)關(guān)解決，這是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)和義務(wù)，也是公民個(gè)人尋求救濟(jì)的最主要途徑。國(guó)外環(huán)境公益訴訟實(shí)踐也表明，將有限的訴訟資源用于督促政府完善或執(zhí)行環(huán)境法規(guī)和規(guī)章比用在取締個(gè)別污染源往往更有意義。因此，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)主要通過(guò)行政救濟(jì)手段解決環(huán)境污染問(wèn)題。(2)公民個(gè)人提起公益訴訟時(shí)，由于其處在相對(duì)弱勢(shì)地位，在資金保障、訴訟能力等方面很難與污染企業(yè)相抗衡，而行政公益訴訟對(duì)于公民個(gè)人來(lái)說(shuō)成本較低，并且對(duì)原告的舉證能力要求較低，一般由被訴行政機(jī)關(guān)承擔(dān)其行政行為合法或已經(jīng)履行法定職責(zé)的舉證責(zé)任。(3)我國(guó)環(huán)境公益訴訟的目的不僅在于監(jiān)督生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者自覺(jué)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，懲處生態(tài)破壞者的違法行為，更在于督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法規(guī)制環(huán)境破壞者。因此，環(huán)境公益訴訟的價(jià)值定位有必要從聚焦環(huán)境民事訴訟轉(zhuǎn)向環(huán)境行政訴訟，從聚焦生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者環(huán)境違法轉(zhuǎn)向促使行政機(jī)關(guān)、地方政府積極履職?！皩?duì)于自然資源、公共財(cái)產(chǎn)的保護(hù)首先應(yīng)依靠行政主體，如果行政主體怠于行使行政管理職權(quán)，或者違法失職、濫用職權(quán)，使得自然資源和公共財(cái)產(chǎn)受到不法侵犯的話(huà)，那么這時(shí)候應(yīng)該提起的是行政公益訴訟而不是民事公益訴訟。”

公民環(huán)境公益訴訟主體資格的限制與激勵(lì)

多年來(lái)，公民公益訴訟難以被立法確認(rèn)，最重要的原因源于對(duì)賦予公民個(gè)人公益訴訟資格后可能引發(fā)濫訴風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂(yōu)。美國(guó)、南非、印度等國(guó)的司法實(shí)踐表明，賦予公民環(huán)境公益訴訟主體資格并未出現(xiàn)人們先前所擔(dān)憂(yōu)的濫訴現(xiàn)象。而從我國(guó)的司法現(xiàn)狀看，因不懂法律產(chǎn)生的盲目訴訟、因個(gè)人不正當(dāng)目的產(chǎn)生的濫訴并不鮮見(jiàn)。如我國(guó)行政訴訟法修改后出現(xiàn)的行政訴訟“爆炸”中，濫訴、亂訴現(xiàn)象一定程度地存在。因此，對(duì)于公民環(huán)境公益訴訟，既不能談虎色變、拒之門(mén)外，也必須予以一定的規(guī)制，以保障公民環(huán)境公益訴訟依法、規(guī)范、穩(wěn)妥地推進(jìn)。(1)適度的資格限制。提起環(huán)境公益訴訟的公民必須與所訴環(huán)境問(wèn)題具有相應(yīng)的利害關(guān)系。考慮到我國(guó)公民環(huán)境保護(hù)意識(shí)、法律素養(yǎng)的現(xiàn)狀和現(xiàn)行司法資源的有限性，提起環(huán)境公益訴訟的公民應(yīng)當(dāng)是與環(huán)境損害有事實(shí)上的直接或間接利害關(guān)系的主體，而不應(yīng)當(dāng)無(wú)限制地允許任何公民提起環(huán)境公益訴訟?！斑@種訴訟并非只與一個(gè)原告存在利害關(guān)系，而是以多數(shù)人的共同利害關(guān)系為背景，沒(méi)有這個(gè)前提，公共訴訟也就無(wú)從談起?！币簿褪钦f(shuō)，這種利害關(guān)系乃是不特定人的共同環(huán)境利益，提起訴訟的公民必須證明自己屬于這一不特定群體，即不特定群體中的特定成員。這樣，在公民提起行政公益訴訟未得到支持的情況下，有利害關(guān)系的個(gè)人就可以提起民事公益訴訟。如此限定，既激發(fā)了公民保護(hù)環(huán)境的積極性，又防止了原告資格的無(wú)限制擴(kuò)大，從而避免濫訴現(xiàn)象的發(fā)生。(2)嚴(yán)格的程序限制。在賦予公民環(huán)境公益訴訟原告資格時(shí),為了防止濫訴，應(yīng)做出一定的程序限制。如美國(guó)《清潔空氣法》第304條b款規(guī)定了公民起訴的限制：原告將該被控違法行為通知聯(lián)邦環(huán)保局局長(zhǎng)、被控違法行為發(fā)生地所在州州政府和被控違反上述標(biāo)準(zhǔn)、限制或命令的任何人之日起，六十日內(nèi)不得提起訴訟；此外，如果環(huán)保局局長(zhǎng)或州政府在美國(guó)聯(lián)邦或州法院已經(jīng)開(kāi)始或正在勤勉地進(jìn)行一項(xiàng)旨在要求違法者遵守上述標(biāo)準(zhǔn)、限制或命令的民事訴訟時(shí)，任何人也不得提起訴訟。這就是美國(guó)在擴(kuò)大原告資格的前提下為環(huán)境公益訴訟提出的界限：催促?lài)?guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)勤勉地履行自己的職責(zé)，以避免成為被告。我國(guó)可以參考這一規(guī)定，設(shè)置公民環(huán)境公益訴訟前置程序，即公民在提起環(huán)境公益訴訟前，須先向被訴行政機(jī)關(guān)、被訴污染企業(yè)發(fā)函，要求履行相應(yīng)的行政職責(zé)、承擔(dān)排除污染和修復(fù)環(huán)境等責(zé)任，在一定期限內(nèi)未得到答復(fù)或?qū)Υ饛?fù)不滿(mǎn)的，才可以提起訴訟。對(duì)于緊急而重大的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，則可以直接起訴，并請(qǐng)求法院采取訴前保全、證據(jù)保全及緊急禁令等。(3)一定的權(quán)利限制。為了切實(shí)維護(hù)環(huán)境公共利益，對(duì)于公民提起的環(huán)境公益訴訟，原告一般不具有和解權(quán)、撤訴權(quán)以及賠償資金的處分權(quán)，即使個(gè)別案件確有必要進(jìn)行和解、撤訴，也應(yīng)當(dāng)賦予法院主動(dòng)嚴(yán)格審查環(huán)境公共利益是否已經(jīng)完全得到維護(hù)的權(quán)力和職責(zé)。

環(huán)境公益訴訟旨在救濟(jì)一般社會(huì)公眾共同遭受的環(huán)境損害和利益損失，在這種新型訴訟制度中，即便通過(guò)具體行動(dòng)可能會(huì)增加共同利益，但個(gè)人一般都不愿輕易采取一些積極的增利行動(dòng)，正如哈耶克所言，“除非與自己的利益直接相關(guān)，否則世界上的人們是不大可能作出最大努力的”。因此，在對(duì)公民環(huán)境公益訴訟予以必要的限制的同時(shí)，應(yīng)建立相應(yīng)的制度激發(fā)公民維護(hù)社會(huì)公共利益的熱情和勇氣。一是建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制?！皠僭V獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的設(shè)置，可以調(diào)和公益訴訟的‘利他主義’理想與公民的‘利己主義’的現(xiàn)實(shí)矛盾，為原告提供合理的預(yù)期，激發(fā)其提起訴訟的熱情。”對(duì)此，可由政府對(duì)于提起環(huán)境公益訴訟并勝訴，促使生態(tài)環(huán)境得到補(bǔ)救的公民予以一定的物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，也可以借鑒國(guó)外的告發(fā)人制度，對(duì)于勝訴的公民予以適當(dāng)比例的生態(tài)損害賠償金額的提成。二是建立合理的訴訟費(fèi)用制度。在環(huán)境公益訴訟尤其是環(huán)境民事公益訴訟中，高昂的訴訟費(fèi)用是一道“門(mén)檻”，“原告應(yīng)否起訴的決定，多數(shù)情況下是與訴訟費(fèi)用相關(guān)”。為促進(jìn)公民和社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟，一些學(xué)者主張對(duì)環(huán)境公益訴訟制度進(jìn)行改革，取消訴訟費(fèi)用。但在環(huán)境公益訴訟中，高額的訴訟費(fèi)用既可以對(duì)原告提起訴訟起到一定的制約作用，也可以對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者事前避免發(fā)生污染行為、事后主動(dòng)承擔(dān)污染責(zé)任起到一定的規(guī)范作用。因此，取消訴訟費(fèi)用的建議并不可取。從“正訴激勵(lì)”“濫訴預(yù)防”“行為矯正”三個(gè)方面來(lái)看，建立訴訟費(fèi)用“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則，既有利于激勵(lì)公民、公益組織等積極參與環(huán)境公益訴訟，又有利于從制度上防范濫訴風(fēng)險(xiǎn)，避免司法資源浪費(fèi)。三是建立共同訴訟機(jī)制。在環(huán)境公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民等原告是否存在起訴順位特別是如何排定順位存在較大爭(zhēng)議。在我國(guó)環(huán)境公益訴訟剛剛起步階段，基于提高原告訴訟能力、促進(jìn)環(huán)境公益訴訟有序發(fā)展、維護(hù)環(huán)境公共利益等需要，建議建立公共起訴制度，即適格主體只要具有起訴意愿，可以共同提起訴訟；后提起訴訟的主體在訴訟庭審前要求加入的，可以加入訴訟成為共同原告。這樣，通過(guò)各適格主體相互協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，有利于實(shí)現(xiàn)公益訴訟的最佳效果。四是建立支持起訴制度。在公民環(huán)境公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)、公益組織等也可以通過(guò)支持起訴的方式，為公民個(gè)人提供相應(yīng)幫助。同時(shí)，還可以通過(guò)設(shè)立環(huán)保公益基金、建立環(huán)保公益律師制度等，為公民提起環(huán)境公益訴訟提供法律支持。

①林永生：《中國(guó)環(huán)境污染的經(jīng)濟(jì)追因與綜合治理》，北京師范大學(xué)出版社2016年版，第96～97頁(yè)。

②李豪：《跨行政區(qū)劃管轄環(huán)資案避免地方干預(yù)》，《法制日?qǐng)?bào)》2017年7月14日。

③鄭少華：《生態(tài)主義法哲學(xué)》，法律出版社2002年版，第83頁(yè)。

④侯佳儒：《生態(tài)環(huán)境損害的賠償、移轉(zhuǎn)與預(yù)防：從私法到公法》，《法學(xué)論壇》2017年第3期。

⑤劉曉星：《用改革讓環(huán)評(píng)制度煥發(fā)新活力》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2016年9月26日。

⑥肖建國(guó)、黃忠順：《環(huán)境公益訴訟基本問(wèn)題研究》，《法律適用》2014年第4期。

⑦李義松、蘇勝利：《環(huán)境公益訴訟的環(huán)保邏輯與法律邏輯》，《青海社會(huì)科學(xué)》2011年第1期。

⑧黃岳：《港珠澳大橋被“司法否決” “雙贏”之道應(yīng)在依法施政》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2011年4月28日。

⑨[美]約瑟夫·L.薩克斯：《保衛(wèi)環(huán)境：公民訴訟戰(zhàn)略》，王小鋼譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2011年版，第35頁(yè)。

⑩包萬(wàn)平、郝小娟：《環(huán)境公益訴訟問(wèn)題淺析》，《蘭州學(xué)刊》2015年第9期。