石少華

(國務院安委會專家咨詢委，北京 100713)

1 創(chuàng)新安全發(fā)展機制

(1) 健全企業(yè)安全資信管理。電力行業(yè)的工程、項目運行廣泛采用發(fā)承包方式。從一些電力事故的教訓看，有的電力企業(yè)違法發(fā)包建設(shè)、經(jīng)營項目，沒有明確的承包單位準入制度，發(fā)包方不履行管理職責，以致發(fā)生事故。

對此，《安全生產(chǎn)法》作出了明確的法律規(guī)定。一是生產(chǎn)經(jīng)營單位(發(fā)包方)不得將生產(chǎn)經(jīng)營項目、場所、設(shè)備發(fā)包或者出租給不具備安全生產(chǎn)條件或者相應資質(zhì)的單位或者個人。二是生產(chǎn)經(jīng)營項目、場所發(fā)包或者出租給其他單位的，生產(chǎn)經(jīng)營單位應當與承包單位、承租單位簽訂專門的安全生產(chǎn)管理協(xié)議，或者在承包合同、租賃合同中約定各自的安全生產(chǎn)管理職責。三是生產(chǎn)經(jīng)營單位對承包單位、承租單位的安全生產(chǎn)工作統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理，定期進行安全檢查，發(fā)現(xiàn)安全問題的，應當及時督促整改。四是對相關(guān)違法行為給予法律制裁。如生產(chǎn)經(jīng)營單位將生產(chǎn)經(jīng)營項目、場所、設(shè)備發(fā)包或者出租給不具備安全生產(chǎn)條件或者相應資質(zhì)的單位或者個人的，責令限期改正，沒收違法所得；導致發(fā)生生產(chǎn)安全事故給他人造成損害的，與承包方、承租方承擔連帶賠償責任；生產(chǎn)經(jīng)營單位未與承包單位、承租單位簽訂專門的安全生產(chǎn)管理協(xié)議或者未在承包合同、租賃合同中明確各自的安全生產(chǎn)管理職責，或者未對承包單位、承租單位的安全生產(chǎn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理的，責令限期改正，可以處5萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處1萬元以上2萬元以下的罰款；逾期未改正的，責令停產(chǎn)停業(yè)整頓。

《實施意見》規(guī)定，電力企業(yè)要強化安全資質(zhì)準入管理和業(yè)務評價準入?yún)⒖紮C制，建立承包單位安全履職能力基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，健全承包單位安全履約評價動態(tài)管控機制，實行承包單位和管理人員安全資信“雙報備”制、施工作業(yè)人員安全資質(zhì)與安全記錄“雙審核”制。

(2) 嚴格落實安全評估制。一是依照《電力法》《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》關(guān)于建設(shè)項目的安全設(shè)施和職業(yè)病防治設(shè)施與主體工程“三同時”的規(guī)定，電力企業(yè)要嚴格執(zhí)行新、改、擴電力建設(shè)工程安全設(shè)施和職業(yè)病防護設(shè)施“三同時”制度。二是開展電力建設(shè)工程危險性較大的分部分項工程專項施工方案評估，安全投入與工期的動態(tài)評估，新技術(shù)、新材料、新工藝安全性評估，燃煤電廠液氨罐區(qū)和貯灰場大壩定期安全評估。各項評估的時限應當根據(jù)評估內(nèi)容和要求確定，并由具備專業(yè)資質(zhì)條件的機構(gòu)實施。

(3) 推進安全責任保險制度。安全生產(chǎn)責任險是《安全生產(chǎn)法》鼓勵企業(yè)投保的一項具有事故預防與事故補償雙重作用的商業(yè)保險。保險機構(gòu)根據(jù)投保企業(yè)的安全風險、安全現(xiàn)狀、事故發(fā)生率、賠付金額的情況，通常實施不同行業(yè)企業(yè)的差別保費費率和浮動保費費率。要發(fā)揮保險機構(gòu)參與風險管控和事故預防功能的優(yōu)勢，引導保險機構(gòu)服務電力安全生產(chǎn)，完善安全生產(chǎn)責任保險投保、服務與評價制度。構(gòu)建政府、保險機構(gòu)、企業(yè)等多方協(xié)調(diào)運作機制，實現(xiàn)安全生產(chǎn)責任保險公共信息共享。鼓勵保險機構(gòu)根據(jù)企業(yè)安全生產(chǎn)狀況實行浮動費率，促進企業(yè)提高安全生產(chǎn)管理水平。

(4) 健全社會化服務體系。加強社會專業(yè)機構(gòu)的安全生產(chǎn)管理和技術(shù)服務，是《安全生產(chǎn)法》倡導的一項重要法律制度。建立健全該項制度的目的就是要推動、發(fā)揮安全生產(chǎn)服務體系的社會化，充分發(fā)揮有關(guān)社團組織和專業(yè)機構(gòu)的優(yōu)勢和特長，為企業(yè)提供行業(yè)自律和信息交流、檢測檢驗、評估評價、咨詢服務、教育培訓等專業(yè)化服務。

《實施意見》提出，一是支持發(fā)展電力安全生產(chǎn)專業(yè)化行業(yè)組織，強化行業(yè)自律，推進電力行業(yè)安全生產(chǎn)咨詢服務等第三方機構(gòu)產(chǎn)業(yè)化和社會化。鼓勵中小微電力企業(yè)訂單式、協(xié)作式購買運用安全生產(chǎn)管理和技術(shù)服務。二是鼓勵企業(yè)、高校、科研院所和第三方機構(gòu)聯(lián)合開展事故預防理論研究和關(guān)鍵技術(shù)裝備研發(fā)，建設(shè)一批電力安全生產(chǎn)領(lǐng)域產(chǎn)、學、研中心，加快成果轉(zhuǎn)化和推廣應用。

(5) 建立科技支撐體系。一是充分應用現(xiàn)代信息化技術(shù)，適應大數(shù)據(jù)時代流程再造，實施“互聯(lián)網(wǎng)+安全監(jiān)管”戰(zhàn)略，實現(xiàn)監(jiān)管手段創(chuàng)新，完善監(jiān)督檢查、數(shù)據(jù)分析、人員行為“三位一體”管理網(wǎng)絡，實現(xiàn)流程和模式創(chuàng)新。二是建立電力行業(yè)安全生產(chǎn)信息大數(shù)據(jù)平臺，深度挖掘大數(shù)據(jù)應用價值，以信息技術(shù)手段提升電力安全生產(chǎn)管理水平。三是推進能源互聯(lián)網(wǎng)、電力及外部環(huán)境綜合態(tài)勢感知、高壓柔性輸電、新型儲能技術(shù)等新技術(shù)在電力建設(shè)和設(shè)備改造中的安全應用。

(6) 推進市場化改革與安全協(xié)同發(fā)展。一是強化技術(shù)標準的統(tǒng)一規(guī)范，規(guī)范市場交易和調(diào)度運行業(yè)務流程，推動電力市場參與各方的技術(shù)標準統(tǒng)一，加強監(jiān)督執(zhí)行，保障電網(wǎng)運行安全。二是加強輔助服務的市場化交易機制的監(jiān)管，加大對負荷側(cè)參與電網(wǎng)運行調(diào)節(jié)、“源、網(wǎng)、荷友好互動”等新型電力市場形態(tài)的安全監(jiān)管。三是深化電力改革和安全監(jiān)管。強化對多種所有制形式、業(yè)務形態(tài)各異的大量新興市場主體的安全監(jiān)管，構(gòu)建與電力市場化改革發(fā)展相適應的安全保障體系。

2 建立健全安全生產(chǎn)預控體系

(1) 加強安全風險管控。一是完善安全風險管控的機制、體系。健全安全風險辨識評估機制，構(gòu)建風險辨識、評估、預警、防范和管控的閉環(huán)管理體系，建立健全風險清單或臺賬，確定管控重點，實行風險分類分級管理，加強新材料、新工藝、新業(yè)態(tài)安全風險評估和管控，有效實施風險控制。二是完善和落實各項安全管控措施。各企業(yè)要研究制定重特大事故風險管控措施，根據(jù)作業(yè)場所、任務、環(huán)境、強度及人員能力等，認真辨識風險及危害程度，合理確定作業(yè)定員、時間等組織方案，實行分級管控，落實分級管控責任。

(2) 加強隱患排查治理。一是提升“憂患”意識。牢固樹立隱患就是事故的觀念，健全隱患排查治理制度、重大隱患治理情況向所在地負有電力安全監(jiān)管職責的部門和企業(yè)職代會“雙報告”制度，實行自查、自報、自改的閉環(huán)管理。二是強化隱患排查治理的措施。制定隱患排查治理導則或通則，建立隱患排查治理系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)信息平臺，建立重大隱患報告和公示制度，嚴格重大隱患掛牌督辦制度，實行隱患治理“綠色通道”，優(yōu)先安排人員和資金治理重大隱患。

(3) 落實企業(yè)事故預防措施。加強安全風險因素分析，制定落實電力安全措施和反事故措施計劃，形成安全隱患排查、整改、消除的閉環(huán)管理長效機制。嚴格執(zhí)行“兩票三制”，完善組織管理，落實安全措施，強化安全監(jiān)護，保障作業(yè)安全。

(4) 加強重大危險源監(jiān)控。重大危險源與生產(chǎn)安全事故之間存在密切關(guān)系，有重大危險源不等于、不一定發(fā)生事故，但重大危險源失控則會引發(fā)事故。《實施意見》要求：一是完善相關(guān)規(guī)范和標準，嚴格落實重大危險源安全管理規(guī)定和標準規(guī)范，認真開展危險源辨識與評估，完善重大危險源監(jiān)控設(shè)施；二是實施重點防范措施，加強液氨罐區(qū)、油區(qū)、氫站等安全管理，落實重大危險源防范措施；三是狠抓源頭治理，加強重大危險源源頭管控，新建燃煤發(fā)電項目應采用沒有重大危險源的技術(shù)路線，生產(chǎn)過程中存在重大危險源的燃煤發(fā)電企業(yè)應研究實施重大危險源替代改造方案。

(5) 強化安全禁令清單。針對電力安全生產(chǎn)過程中存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，進一步規(guī)范電力安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，從人員資格、作業(yè)流程控制、安全生產(chǎn)條件、安全生產(chǎn)管理等方面，明確必須堅決禁止的行為，避免和減少事故的發(fā)生。關(guān)于安全禁令清單的制定，應當根據(jù)電力企業(yè)存在的安全風險、不安全因素、重大危險源、事故隱患和常見的不安全行為，列舉安全生產(chǎn)法律法規(guī)中明令予以法律制裁的安全生產(chǎn)違法行為，梳理電力行業(yè)企業(yè)的安全標準、規(guī)章制度和操作規(guī)程中明令禁止的不安全行為，并明確相應的預控和管理措施，經(jīng)綜合整理形成禁令清單，使其成為企業(yè)安全生產(chǎn)不可逾越的“紅線”。

(6) 建立職業(yè)病防治體系。要依照《職業(yè)病防治法》的規(guī)定，堅持安全生產(chǎn)與職業(yè)健康并重。一是建立職業(yè)病防治中長期規(guī)劃，制定職業(yè)健康安全發(fā)展目標，實施職業(yè)健康促進計劃。二是強化高危粉塵、高毒作業(yè)管理，加強對貯煤、輸煤及鍋爐巡檢過程中煤塵、硅塵和設(shè)備噪聲等職業(yè)病危害治理。三是強化企業(yè)主要負責人持續(xù)改進職業(yè)健康水平的責任，將職業(yè)病防治納入安全生產(chǎn)工作考核體系，落實職業(yè)病危害告知、日常監(jiān)測、定期檢測評價和報告、防護保障和職業(yè)健康監(jiān)護等制度措施。

3 加強電力運行安全管理

(1) 加強電網(wǎng)運行安全管理?！秾嵤┮庖姟饭蔡岢隽?項措施。一是調(diào)度機構(gòu)要科學合理安排運行方式，做好電力平衡工作。二是各電力企業(yè)要嚴格執(zhí)行調(diào)度指令，做到令行禁止；調(diào)度指令的制定、下達、執(zhí)行必須要科學、準確、快捷。三是加強電網(wǎng)設(shè)備運維檢修管理，對不同電網(wǎng)設(shè)備要制定并實施不同的運維和檢修的標準和計劃。四是加強涉網(wǎng)機組安全管理，建立網(wǎng)源協(xié)調(diào)全過程管理機制。五是加強大容量重要輸電通道安全運行，制定相應的防范策略和應對措施。六是提升機組深度調(diào)峰和調(diào)頻能力，完善新能源及分布式電源接入技術(shù)標準體系，增強電網(wǎng)對新能源的安全消納能力；加強電網(wǎng)安全運行風險管控工作，確保電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行和可靠供電。

(2) 加強電力二次系統(tǒng)安全管理。加強電力二次系統(tǒng)安全管理工作，梳理分析電力系統(tǒng)繼電保護和安全自動裝置等二次系統(tǒng)的配置和策略；查找和消除二次設(shè)備、二次回路、保護定值和軟件版本等方面的隱患；加強發(fā)電側(cè)涉網(wǎng)繼電保護等二次系統(tǒng)的正確配置和安全運行。要落實上述措施，企業(yè)應當根據(jù)二次系統(tǒng)安全管理的特點和要求，制定相關(guān)規(guī)章制度、操作規(guī)程和計劃，確定查消事故隱患的責任人及職責、整治資金、具體措施、應急處置預案。

(3) 提升電力設(shè)備安全水平。設(shè)備是保證電力安全的“硬件”。針對設(shè)備事故時有發(fā)生的情況，《實施意見》提出了“四加強”：一是加強設(shè)備運行安全性分析和設(shè)備全壽命周期管理，制定設(shè)備治理滾動計劃；二是加強設(shè)備狀態(tài)監(jiān)測、設(shè)備維護和巡視檢查，完善設(shè)備安全監(jiān)視與保護裝置；三是加強設(shè)備設(shè)施缺陷管理，著力整治“家族性”缺陷；四是加強電力設(shè)施保護，防范電力設(shè)施遭受外力破壞。

實現(xiàn)“四加強”，首先要保證足夠的安全投入，購置、改造、更新必要的設(shè)備，使設(shè)備特別是安全設(shè)備始終保持完好、高效、安全的狀態(tài)，成為監(jiān)控和發(fā)現(xiàn)、警示事故隱患和事故的“眼睛”“抓手”。無數(shù)事故的教訓證明，安全生產(chǎn)是有“成本”的，不是“空手道”。企業(yè)不投入、少投入，致使安全設(shè)施、設(shè)備這些安全硬件“疲軟”，設(shè)備嚴重老化，往往導致事故發(fā)生。因此，《安全生產(chǎn)法》第20條將企業(yè)的安全投入滿足安全生產(chǎn)條件設(shè)定為法定義務，不投入、投入不足的企業(yè)將受到法律制裁。

(4) 保障水電站大壩運行安全。一是切實做好水電站大壩防汛調(diào)度、安全定期檢查、安全注冊登記和信息化建設(shè)等工作，加強病險大壩的除險加固和隱患排查治理。二是強化水電站大壩安全監(jiān)測和運行安全分析，開展高壩大庫的安全性研究。水電企業(yè)應當嚴格遵守《水庫大壩安全管理條例》和國務院主管部門制定的有關(guān)安全管理規(guī)章。

(5) 加強電力可靠性管理。加強電力可靠性數(shù)據(jù)統(tǒng)計及監(jiān)督管理，提高可靠性數(shù)據(jù)的真實性、準確性和完整性。強化可靠性統(tǒng)計數(shù)據(jù)的分析，充分發(fā)揮可靠性技術(shù)與數(shù)據(jù)在電力規(guī)劃設(shè)計、項目建設(shè)、運營維護、優(yōu)質(zhì)服務中的輔助決策作用。加強可靠性分析應用工作，服務企業(yè)安全生產(chǎn)，為電力安全生產(chǎn)監(jiān)督管理提供支撐。

(6) 加強電力技術(shù)監(jiān)督管理。安全生產(chǎn)涉及諸多科技、專業(yè)領(lǐng)域的要素，企業(yè)安全生產(chǎn)工作的決策、管理是否科學、可行，關(guān)鍵取決于企業(yè)安全生產(chǎn)的科技、專業(yè)水平。因此，能否重視和發(fā)揮企業(yè)技術(shù)人員尤其是主要技術(shù)負責人的地位和作用，對企業(yè)安全生產(chǎn)管理水平的提升至關(guān)重要。

在2010年印發(fā)的《國務院關(guān)于進一步加強企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》中，就明確要求企業(yè)重視主要技術(shù)負責人在安全生產(chǎn)工作中的重要作用，給予必要的安全生產(chǎn)技術(shù)決策權(quán)和指揮權(quán)，以避免和減少因某些企業(yè)負責人不懂技術(shù)卻“瞎指揮”“亂拍板”而發(fā)生事故。

在2016年印發(fā)的《中共中央 國務院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》中，再次重申并強調(diào)了這一點?！秾嵤┮庖姟访鞔_規(guī)定，一是建立企業(yè)主要技術(shù)負責人負總責的技術(shù)監(jiān)督管理體系，賦予主要技術(shù)負責人安全生產(chǎn)技術(shù)決策和指揮權(quán)。電力企業(yè)要根據(jù)本企業(yè)情況，確定主要技術(shù)負責人有權(quán)決策指揮的具體職責、事項和程序，不可籠統(tǒng)而言。二是健全完善技術(shù)監(jiān)督組織體系和標準體系，規(guī)范電力技術(shù)監(jiān)督服務工作。要重視并做好電力安全的國家標準和行業(yè)標準的補充修改和制定工作，為電力技術(shù)監(jiān)督服務工作提供充分、有效、可靠的技術(shù)規(guī)范。三是建立全國電力技術(shù)監(jiān)督網(wǎng)，加強技術(shù)監(jiān)督專業(yè)交流溝通。