文　徐家良

政府購(gòu)買公共服務(wù)的價(jià)值

政府購(gòu)買服務(wù)的價(jià)值體系反映出從“管理”到“治理”的概念改變，以前是國(guó)家管理、政府管理、社會(huì)管理，現(xiàn)在是國(guó)家治理、政府治理和社會(huì)治理。另一個(gè)變化是從單中心到多中心：原來是政府單一中心，政府擁有無限權(quán)力；現(xiàn)在則是政府、社會(huì)和企業(yè)三個(gè)中心，政府職能被分解。在服務(wù)供給方式上也是有所區(qū)別，原來是政府全部主導(dǎo)，現(xiàn)在則是政府部分主導(dǎo)，多方合作共享。傳統(tǒng)的企業(yè)和社會(huì)組織在政府職能的管轄下，具有很強(qiáng)的依附性，但現(xiàn)在有了很大改變。1978年12月我國(guó)實(shí)行改革開放政策，政府、企業(yè)以及社會(huì)組織的職能開始有了重疊的部分，這實(shí)際上就是共享。三者在解決社會(huì)問題上共同發(fā)揮作用，而各自所占的比重則根據(jù)具體問題各有不同。

2011年我在《廣州日?qǐng)?bào)》發(fā)了一篇文章，主要探討政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)組織之間的關(guān)系。傳統(tǒng)的看法是，政府的職能是不能轉(zhuǎn)讓的，不能讓社會(huì)組織來承擔(dān)本應(yīng)由政府行使的職能。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的背景下，政府把控了所有的職能，而當(dāng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡，就要將部分職能還給社會(huì)，與社會(huì)分享。

政府購(gòu)買公共服務(wù)的特點(diǎn)及問題

當(dāng)前政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的特點(diǎn)體現(xiàn)在以下五點(diǎn)。

第一是從地方到中央。上海從1995年就開始推行政府購(gòu)買公共服務(wù)，廣東和北京在相繼開展政府購(gòu)買服務(wù)活動(dòng)。

第二個(gè)特點(diǎn)就是從預(yù)算外到預(yù)算內(nèi)。起初是通過福利彩票公益金來購(gòu)買；后來各地將每年用多少金額去購(gòu)買公共服務(wù)列入政府預(yù)算；現(xiàn)在財(cái)政部也每年向民政部購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)。

第三個(gè)特點(diǎn)是存量和增量結(jié)合。起初是增量，逐漸發(fā)展到存量，當(dāng)然，現(xiàn)有也有增量與存量混合進(jìn)行的。

第四個(gè)特點(diǎn)是法律法規(guī)的完善。如1999年《中華人民共和國(guó)合同法》，1995年制定、2014修正的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，2002年《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，2007年國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革和發(fā)展的若干意見》首次在國(guó)務(wù)院文件中出現(xiàn)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的提法，2010年財(cái)政部《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定辦法》，2012年1月民政部和財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》，2013年9月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，2013年12月財(cái)政部《關(guān)于做好政府購(gòu)買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》，2014年11月財(cái)政部《關(guān)于支持和規(guī)范社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)》的通知，2014年《政府采購(gòu)法實(shí)施辦法》，2014年12月財(cái)政部、民政部《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》，2016年12月財(cái)政部、民政部《關(guān)于通過政府購(gòu)買服務(wù)支持社會(huì)組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》，2017年9月文化部《2017年度文化部政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》等。

第五個(gè)特點(diǎn)是差別性。差別體現(xiàn)在采購(gòu)、委托和承包等不同方式中。如上海在市一級(jí)層面，增量職能的購(gòu)買較多，但是街道層面存量的購(gòu)買較多。浙江溫州也是如此。東、中、西部的政府購(gòu)買呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。

政府購(gòu)買公共服務(wù)的問題體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是政府購(gòu)買公共服務(wù)的統(tǒng)一平臺(tái)缺失。沒有平臺(tái)，就難以購(gòu)買。2011年我在與上海市財(cái)政局合作做課題的過程中，對(duì)方曾經(jīng)問我上海市政府購(gòu)買的數(shù)量是多少。由此可見上海市財(cái)政局自己的數(shù)據(jù)還不完整。各個(gè)部門都在購(gòu)買，但是部門之間的數(shù)據(jù)難以共享。而且政府購(gòu)買公共服務(wù)分為純購(gòu)買和補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等，不同購(gòu)買類型的信息相互間缺乏溝通。

二是定價(jià)混亂。政府購(gòu)買公共服務(wù)的價(jià)格沒有統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，甚至也沒有相關(guān)的大體規(guī)定。

三是缺少評(píng)估人員，科學(xué)性弱。政府向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)，服務(wù)項(xiàng)目完成得好不好要怎么去評(píng)估？當(dāng)前評(píng)估的問題，首先是專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)數(shù)量少；其次是評(píng)估參與性低，審核只看紙質(zhì)材料，沒有實(shí)地考察；最后是過程性評(píng)估少，結(jié)果性評(píng)估多。

四是增量的購(gòu)買多，存量的購(gòu)買少。當(dāng)前政府轉(zhuǎn)移職能、共享職能做得還很少，這對(duì)“大政府”的改革是不利的。表面上看起來政府購(gòu)買公共服務(wù)為社會(huì)提供了很多的公共產(chǎn)品，但是這些公共產(chǎn)品跟政府職能轉(zhuǎn)變本身沒有必然的關(guān)系。廣東在這方面做得不錯(cuò)，如2012年印發(fā)的《政府向社會(huì)轉(zhuǎn)移職能工作方案》中明確規(guī)定了政府職能轉(zhuǎn)移的內(nèi)容。

政府購(gòu)買公共服務(wù)制度化建設(shè)

第一是制訂相關(guān)法律法規(guī)。到目前為止，國(guó)務(wù)院只有《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，還沒有專門針對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的專門條例。

第二是建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)小組和平臺(tái)。2016年6月27日，為加快推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)改革，加強(qiáng)對(duì)有關(guān)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和政策協(xié)調(diào)，國(guó)務(wù)院辦公廳成立政府購(gòu)買服務(wù)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在財(cái)政部，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作。各地也已經(jīng)紛紛建立起政府購(gòu)買服務(wù)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組。通過統(tǒng)一的政府購(gòu)買公共服務(wù)平臺(tái)，匯集公共服務(wù)的數(shù)量和購(gòu)買方式，讓各個(gè)部門根據(jù)需求去購(gòu)買。

第三是細(xì)化購(gòu)買服務(wù)目錄。將傳統(tǒng)的“一意見三目錄”升級(jí)為“一條例五目錄”，即政府購(gòu)買公共服務(wù)條例、政府職能轉(zhuǎn)變目錄、購(gòu)買公共服務(wù)目錄、社會(huì)組織承接服務(wù)資質(zhì)目錄、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)承接評(píng)估服務(wù)資質(zhì)目錄和購(gòu)買公共服務(wù)價(jià)格目錄。

第四是增加政府購(gòu)買公共服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)。中介性社會(huì)組織，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目推薦會(huì)、信息共享、公益園托管等事務(wù)，通過中介性社會(huì)組織接受政府的委托購(gòu)買服務(wù)，拓展購(gòu)買服務(wù)的渠道和方式。

第五是購(gòu)買過程的規(guī)范化。政府購(gòu)買公共服務(wù)過程規(guī)范化包括項(xiàng)目招標(biāo)、合同管理、指導(dǎo)評(píng)估等。我們發(fā)現(xiàn)政府在購(gòu)買服務(wù)時(shí)往往先支付項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)50%，到項(xiàng)目完成、第三方評(píng)估以后再付50%，這樣社會(huì)組織要墊付大量的資金。

第六是完善購(gòu)買價(jià)格定價(jià)機(jī)制。要將公共產(chǎn)品的成本價(jià)格、管理費(fèi)用、稅費(fèi)、結(jié)余或利潤(rùn)落實(shí)到制度規(guī)范上，在政策上加以明確。

第七是建立科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系。按照項(xiàng)目合同完成情況、服務(wù)滿意度、財(cái)務(wù)績(jī)效與社會(huì)影響四個(gè)維度進(jìn)行研究設(shè)計(jì)，構(gòu)成項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)體系。

第八是建立健全第三方評(píng)估制度。由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的完成情況進(jìn)行評(píng)估，比較規(guī)范與公正。

綜而言之，政府購(gòu)買公共服務(wù)的關(guān)鍵還是體制機(jī)制建設(shè)，包括法律制度以及制度的安排運(yùn)行。要加快政府體制改革，包括轉(zhuǎn)變政府職能、培育社會(huì)組織、實(shí)行稅收優(yōu)惠等。當(dāng)前，政府和事業(yè)單位提供公共服務(wù)不交稅，但是社會(huì)組織提供公共服務(wù)卻要交相關(guān)的稅收。同樣是提供公共服務(wù)，就應(yīng)該減免社會(huì)組織相關(guān)的稅收，包括所得稅。社會(huì)組織在承接公共服務(wù)的時(shí)候，要提升自我能力，學(xué)會(huì)營(yíng)銷，擁有社會(huì)資本。政府對(duì)社會(huì)組織建立了信任，之后的購(gòu)買服務(wù)就會(huì)更加順利。