高 巖，邱 磊

(1.山東建筑大學(xué)，山東 濟(jì)南 250101；2.山東省委黨校，山東 濟(jì)南 250103)

一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府和市場(chǎng)的關(guān)系

(一)市場(chǎng)中的“兩只手”

迄今為止，全世界絕大多數(shù)國(guó)家都紛紛走上了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道路，伴隨著兩百多年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程也形成了眾多的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論流派，最經(jīng)典的莫過(guò)于“兩只手”理論。一只是“看不見的手”，作為古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派的代表人物亞當(dāng)·斯密在充分了解并深刻論述自由市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)上提出了“無(wú)形之手”的理論。斯密通過(guò)對(duì)自由市場(chǎng)機(jī)制的分析，提出在市場(chǎng)運(yùn)行中有一只“看不見的手”無(wú)形中引導(dǎo)資源配置，發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用。因此，他主張完全自由地從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，掃除經(jīng)濟(jì)上的一切障礙，反對(duì)國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，實(shí)行自由放任的經(jīng)濟(jì)制度。到18世紀(jì)末，自由競(jìng)爭(zhēng)的各種制度日臻完善，迎來(lái)了自由競(jìng)爭(zhēng)的黃金時(shí)代。然而歷史證明，自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制并不是萬(wàn)能的，市場(chǎng)機(jī)制有其內(nèi)在的局限性，特別是1929-1933年的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的總爆發(fā)，徹底顛覆了人們對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)機(jī)制的盲從心理。另一只是“看得見的手”，出自英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯的《就業(yè)、利息和貨幣通論》一書，他主張拋棄自由放任的原則，運(yùn)用財(cái)政政策與貨幣政策，通過(guò)國(guó)家這只“看得見的手”對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)和干預(yù)，以確保足夠的總需求，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)和充分就業(yè)。凱恩斯的國(guó)家干預(yù)理論的核心思想是用政府的“看得見的手”協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的總量平衡以及某些重大的結(jié)構(gòu)性矛盾，支持國(guó)家進(jìn)入經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)部，進(jìn)而成為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的一個(gè)重要角色。第二次世界大戰(zhàn)以后，資本主義各國(guó)在飽受經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)爭(zhēng)的重創(chuàng)后，把“凱恩斯主義”作為國(guó)策奉行，迅速恢復(fù)元?dú)?，開創(chuàng)了資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上的“黃金時(shí)期”。但在短暫的輝煌后，20世紀(jì)70年代西方資本主義國(guó)家普遍出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)停滯、失業(yè)增加、通貨膨脹的現(xiàn)象，凱恩斯主義也因此受到了質(zhì)疑。

歷史事實(shí)告訴我們，無(wú)論是市場(chǎng)這只“看不見的手”還是政府這只“看得見的手”都不是解決現(xiàn)實(shí)所有經(jīng)濟(jì)問題的唯一方法，他們只是在特定時(shí)期、特定條件下針對(duì)特定問題的解決機(jī)制?！翱床灰姷氖帧彪m然可以通過(guò)市場(chǎng)的價(jià)值規(guī)律、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律和供求規(guī)律讓自由市場(chǎng)井然有序地運(yùn)轉(zhuǎn)，讓每個(gè)市場(chǎng)參與者的愿望得以實(shí)現(xiàn)，但這種自由市場(chǎng)機(jī)制經(jīng)常會(huì)失效，市場(chǎng)經(jīng)常向我們發(fā)出錯(cuò)誤的信號(hào)，一旦泡沫開始產(chǎn)生，自由市場(chǎng)就不再能理性、有效地分配資源，它往往通過(guò)提供快速且不費(fèi)力的獲利機(jī)會(huì)，為個(gè)人和企業(yè)提供不正當(dāng)?shù)募?lì)，使得他們以一種個(gè)體理性但集體非理性的方式行事，使得沒有政府管控的自由市場(chǎng)走向惡性逐利的極端。同樣，政府這只“看得見的手”在解決市場(chǎng)失靈問題、維持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、提供公共產(chǎn)品服務(wù)、解決外部性保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源等領(lǐng)域，具有無(wú)可比擬的天然優(yōu)勢(shì)，但過(guò)分強(qiáng)調(diào)或不正當(dāng)?shù)貜?qiáng)調(diào)政府的作用，則很有可能因政府干預(yù)行為本身的局限性導(dǎo)致政府失靈、政府干預(yù)不足或干預(yù)過(guò)度，最終不可避免地導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)福利的損失。戰(zhàn)后凱恩斯主義干預(yù)政策在西方盛行了二十余年，最終帶來(lái)了政府規(guī)模膨脹、巨額財(cái)政赤字、尋租、交易成本增大、社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率低下等一系列問題。因此，在市場(chǎng)運(yùn)行調(diào)節(jié)機(jī)制中，只有將市場(chǎng)這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”結(jié)合起來(lái)，使得市場(chǎng)的作用和政府的作用同時(shí)得以發(fā)揮，才有可能達(dá)到事半功倍的效果。

(二)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府與市場(chǎng)是一種伴生關(guān)系

政府與市場(chǎng)既是調(diào)節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中兩種重要的制度安排，也是一種相輔相成的伴生關(guān)系。追溯市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史，無(wú)論是篤信自由放任的自由資本主義，還是將凱恩斯的國(guó)家干預(yù)理論奉為救世良方的近代資本主義，政府與市場(chǎng)均是調(diào)節(jié)市場(chǎng)運(yùn)行不可或缺的手段。一方面，在資本主義初期，強(qiáng)調(diào)實(shí)行自由放任的原則，通過(guò)市場(chǎng)這只“看不見的手”對(duì)人們的經(jīng)濟(jì)行為和社會(huì)資源配置自動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，國(guó)家盡可能少的干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活。盡管如此，亞當(dāng)·斯密在他的《國(guó)富論》中還是提出了國(guó)家的公共職能：防務(wù)、司法裁判和一些公共工程。另一方面，凱恩斯主義認(rèn)為總需求的減少是經(jīng)濟(jì)衰退的主要原因，他提出通過(guò)國(guó)家的投資和積極的財(cái)政政策來(lái)提高總需求進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，通過(guò)政府的干預(yù)來(lái)平衡供給和需求是應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈的有效方法，但凱恩斯在主張政府干預(yù)的同時(shí)也強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的作用，他認(rèn)為市場(chǎng)長(zhǎng)期是可以自我調(diào)控的，只是在短期內(nèi)出現(xiàn)問題，只有在市場(chǎng)不具備立即調(diào)整的能力時(shí)，才需要政府干預(yù)。因此，我們認(rèn)為政府與市場(chǎng)的關(guān)系不是誰(shuí)取代誰(shuí)的問題，而是二者如何有機(jī)配合、協(xié)調(diào)和均衡的問題。

在黨的十四大以來(lái)的歷屆全國(guó)人民代表大會(huì)報(bào)告中，關(guān)于政府和市場(chǎng)關(guān)系的辯證認(rèn)識(shí)也在逐步深化，歷屆報(bào)告中就這對(duì)重要關(guān)系的表述是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，從強(qiáng)調(diào)國(guó)家宏觀調(diào)控下的市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，到強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。雖然從“基礎(chǔ)性作用”到“決定性作用”只有兩字之差，卻是對(duì)二者關(guān)系在認(rèn)識(shí)上質(zhì)的改變。在經(jīng)歷改革開放四十年的今天，我們的各項(xiàng)改革特別是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革進(jìn)入了攻堅(jiān)期，如何處理好政府與市場(chǎng)“兩只手”的關(guān)系，是擺在我們面前的新課題。市場(chǎng)和政府是一種伴生關(guān)系，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中相互配合、有機(jī)統(tǒng)一的“兩只手”，只有發(fā)揮“兩只手”各自的優(yōu)勢(shì)，才能在中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路上砥礪前行。這“兩只手”的作用表現(xiàn)在：首先，使市場(chǎng)在資源配置中起決定作用，即正確認(rèn)識(shí)、把握市場(chǎng)規(guī)律，通過(guò)市場(chǎng)的價(jià)值規(guī)律、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律、供求規(guī)律，在資源配置中起決定作用。市場(chǎng)是配置資源最有效的方式，這是我們必須遵循的一條基本規(guī)律；其次，更好地發(fā)揮政府的作用，即認(rèn)識(shí)到當(dāng)前我國(guó)依然存在市場(chǎng)體系不完善、公共物品供給不足、外部性導(dǎo)致的自然生態(tài)危機(jī)等問題。在加強(qiáng)市場(chǎng)體系建設(shè)、完善公共物品供給、解決市場(chǎng)外部經(jīng)濟(jì)問題的領(lǐng)域，應(yīng)更好地發(fā)揮政府的作用，在尊重市場(chǎng)規(guī)律的前提下解決市場(chǎng)管不了或管不好的事情，凡是市場(chǎng)能解決的政府則不要干預(yù)，凡是市場(chǎng)不能有效解決的，政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)補(bǔ)位，要堅(jiān)決管且要管好。

二、我國(guó)公共工程監(jiān)管存在的問題

(一)公共建設(shè)工程的含義

按《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》對(duì)公共工程*《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，北京：商務(wù)印書館，第432、435頁(yè)。的解釋，公共工程分狹義和廣義兩種解釋。廣義的公共工程指社會(huì)(公有公用)的某項(xiàng)需要投入巨大人力和物力的工作，如菜籃子工程。狹義的公共工程指社會(huì)(公有公用)的土木建筑或其他生產(chǎn)、制造部門用比較大而復(fù)雜的設(shè)備進(jìn)行的工作，如土木、機(jī)械、化學(xué)、水利工程等。國(guó)外關(guān)于公共工程的概念采取狹義的觀點(diǎn)，美國(guó)稱為“政府工程(Government Projects)”，日本和我國(guó)的香港、臺(tái)灣地區(qū)稱為“公共工程(Public Projects or Public Works)”，新加坡把政府投資的項(xiàng)目稱為“公共部門項(xiàng)目(Public Sector Projects)”。按我國(guó)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》*《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第2條規(guī)定，本條例所稱建設(shè)工程是指土木工程、建筑工程、線路管道和設(shè)備安裝工程及裝修工程。的規(guī)定，建設(shè)工程包括土木工程、建筑工程、線路管道、設(shè)備安裝工程和裝修工程以及上述工程的新建、擴(kuò)建、改建。我國(guó)立法將建筑分為民用建筑和工業(yè)建筑，民用建筑又分為居住建筑和公共建筑*《民用建筑設(shè)計(jì)通則》3.1.1：民用建筑按使用功能應(yīng)分兩大類：居住建筑和公共建筑。，故我國(guó)立法只有公共建筑的概念。

雖然不同的國(guó)家對(duì)公共工程的界定不同，但認(rèn)定公共工程的標(biāo)準(zhǔn)基本一致。公共工程主要具有以下特點(diǎn)：工程的投資主體是政府或者政府是投資主體之一；工程的主要資金來(lái)源于政府的財(cái)政性資金；工程建設(shè)的目的主要是為了滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中城市和居民的基本公共需求。從發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)對(duì)公共工程概念的界定，并結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行立法的規(guī)定，筆者建議我國(guó)公共建設(shè)工程的概念界定為由政府或者代表政府建造，主要使用財(cái)政性資金，建設(shè)的目的是為了滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中城市和居民的基本公共需求或是為了政治發(fā)展、國(guó)防安全等因素建設(shè)的工程。

(二)我國(guó)公共建設(shè)工程監(jiān)管存在的問題

首先，未建立公私分類的建設(shè)工程監(jiān)管機(jī)制。從公共建設(shè)工程的屬性看，公共建設(shè)工程大多是興建經(jīng)濟(jì)發(fā)展必不可少而私人又不愿或無(wú)力建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施，或是通過(guò)公共建設(shè)工程投資刺激總需求，以實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)和供需平衡。公共建設(shè)工程與私人投資的工程相比具有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)兩方面的重要價(jià)值，所以，將建設(shè)工程分為公共建設(shè)工程和私人建設(shè)工程，并針對(duì)公共建設(shè)工程的特性從管理機(jī)構(gòu)、管理方式、以及運(yùn)作規(guī)則等方面，制定有效的規(guī)制公共建設(shè)工程的法律法規(guī)和監(jiān)管機(jī)制有其現(xiàn)實(shí)意義。其次，公共建設(shè)工程監(jiān)管法律體系和內(nèi)容不完善。目前調(diào)整公共建設(shè)工程的規(guī)范性文件主要是建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部等部門制定的部委規(guī)章，如《中央投資項(xiàng)目招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定管理辦法》《國(guó)家發(fā)展改革委保留的行政審批項(xiàng)目確認(rèn)書》《國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》《國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目稽察辦法》等，其法律效力較低。雖然《中華人民共和國(guó)建筑法》是維護(hù)建筑市場(chǎng)秩序的基本法，但畢竟這部法律已經(jīng)頒布了20多年，《建筑法》對(duì)建筑法律關(guān)系客體的描述范圍過(guò)窄*《中華人民共和國(guó)建筑法》第2條規(guī)定建筑活動(dòng)，是指各類房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝活動(dòng)。，許多政府投資建設(shè)的，如鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、港口等工程類型，與房屋建筑施工工程處于不同的專業(yè)領(lǐng)域。特別是在“一帶一路”背景下，公共建設(shè)工程的數(shù)量和類型將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)以往任何時(shí)期，擴(kuò)大《建筑法》調(diào)整的客體范圍，提高規(guī)范公共建設(shè)工程法律的立法層次，是保證公共建設(shè)工程監(jiān)管有法可依的必然要求。

(三)其他公共工程監(jiān)管的模式

1.政府和市場(chǎng)聯(lián)合監(jiān)管的模式

政府和市場(chǎng)聯(lián)合監(jiān)管模式又分兩類：以政府為主導(dǎo)、民間參與的模式和以民間為主導(dǎo)、政府委托或監(jiān)控的模式。

(1)以政府為主導(dǎo)、民間參與公共工程監(jiān)管的模式，最典型的是美國(guó)。美國(guó)作為一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，其市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制非常成熟，政府一般不會(huì)直接插手經(jīng)濟(jì)事務(wù)，但是美國(guó)政府對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)管采取了截然不同的態(tài)度，美國(guó)政府的建設(shè)主管機(jī)構(gòu)可以直接參與建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督和檢查，對(duì)公共工程質(zhì)量的監(jiān)管還設(shè)立了專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和特殊的監(jiān)管機(jī)制，由政府成立專門的工程質(zhì)量監(jiān)督主管部門并派出相關(guān)人員全面、具體的對(duì)工程實(shí)施監(jiān)督與檢查。美國(guó)政府對(duì)公共工程和私人工程中的住房工程的管理分別由總務(wù)管理局和住宅與建設(shè)部來(lái)管理。

(2)以民間為主導(dǎo)、政府委托或監(jiān)控的模式。一類是政府監(jiān)控模式，法國(guó)作為該模式的代表，政府通過(guò)制定完備的法律、法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，依靠獨(dú)立的第三方質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)，并輔以強(qiáng)制性工程質(zhì)量保險(xiǎn)手段來(lái)保證建設(shè)工程的質(zhì)量控制。另一類是政府委托模式，比如德國(guó)在工程建設(shè)過(guò)程中，政府不直接參與建設(shè)工程的監(jiān)督和管理，而是由政府主管部門委托授權(quán)，由國(guó)家認(rèn)可的社會(huì)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)所有新建的工程和涉及結(jié)構(gòu)安全的改擴(kuò)建工程進(jìn)行強(qiáng)制性監(jiān)督審查，但由于公共工程的特殊性，政府針對(duì)公共工程制定了更為嚴(yán)格的監(jiān)管制度。首先，在公共工程的立項(xiàng)環(huán)節(jié)，政府為保證立項(xiàng)的可行性和科學(xué)性，規(guī)定公共工程項(xiàng)目都要經(jīng)過(guò)符合資質(zhì)要求的咨詢中介機(jī)構(gòu)的評(píng)估論證，為保證咨詢中介機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性，政府加強(qiáng)對(duì)工程咨詢業(yè)的管理，對(duì)相關(guān)人員實(shí)行更為嚴(yán)格的個(gè)人執(zhí)業(yè)資格認(rèn)定和執(zhí)業(yè)注冊(cè)管理制度。其次，公共工程一般應(yīng)根據(jù)專業(yè)性質(zhì)分別由不同的政府專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格的管理，即由政府專業(yè)機(jī)構(gòu)行使業(yè)主的職能，建設(shè)完成后，再交付需求部門使用。

2.政府全方位監(jiān)管的模式

我國(guó)香港地區(qū)經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，積累了豐富的公共工程監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，形成了政府公共工程全方位監(jiān)管的模式。政府從公共工程的立項(xiàng)到工程建設(shè)的合同管理環(huán)節(jié)，圍繞公共工程建設(shè)資金的使用、工程質(zhì)量監(jiān)管等問題形成了一套具有自身特色且行之有效的規(guī)制方法，比如項(xiàng)目前期管理階段的工程立項(xiàng)晉級(jí)制度，招標(biāo)投標(biāo)階段的承建商、供應(yīng)商認(rèn)可名冊(cè)管理制度，施工階段的嚴(yán)格合同管理制度等*課題組：《香港對(duì)政府公共工程建設(shè)的規(guī)制及其啟示》，《政府法制研究》，2014年第8期。。此外，還建立了社會(huì)公眾多渠道參與公共工程建設(shè)的監(jiān)督機(jī)制。

(四)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)公共工程監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)

1.完備的法律、法規(guī)體系是有效監(jiān)管的基礎(chǔ)

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，制定完備的法律制度是政府履行對(duì)公共工程市場(chǎng)的監(jiān)管職責(zé)以及維護(hù)公共工程市場(chǎng)運(yùn)行秩序的基本保證?；诠补こ坛休d了更多公益性和政策性的屬性，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的政府在原有的建筑市場(chǎng)法律監(jiān)管體系框架下，補(bǔ)充完善了保障公共工程監(jiān)督管理的法律、法規(guī)，構(gòu)建了針對(duì)公共工程的更加嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制。有關(guān)公共工程監(jiān)督管理的法律、法規(guī)和技術(shù)規(guī)范是政府對(duì)公共工程監(jiān)管的主要依據(jù)。

2.確立政府在公共工程市場(chǎng)中的監(jiān)管職責(zé)

公共工程的質(zhì)量直接關(guān)系著公眾的安全與健康，而政府作為公共利益的代表，其特有的公正的、權(quán)威的社會(huì)角色能保證其在公共工程市場(chǎng)行使監(jiān)督與檢查職責(zé)時(shí)，對(duì)公共工程各參建方均保持客觀、公正的態(tài)度，因此各國(guó)政府或直接或間接的作為管理者參與公共工程市場(chǎng)的監(jiān)管。在發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)對(duì)公共工程政府監(jiān)管的模式中，無(wú)論是政府主導(dǎo)、還是民間主導(dǎo)亦或是政府全方位監(jiān)管的模式，政府均在其中擔(dān)負(fù)著重要的角色，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

3.尊重市場(chǎng)規(guī)律，利用市場(chǎng)化的監(jiān)管手段保證公共工程質(zhì)量安全

發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史，決定了這些國(guó)家的市場(chǎng)管理模式更多的是通過(guò)間接的、市場(chǎng)化的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)的，建筑市場(chǎng)也不例外。這些市場(chǎng)化的監(jiān)管機(jī)制包括：(1)建立強(qiáng)制性的工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度。工程質(zhì)量保險(xiǎn)是為了保障業(yè)主和其它人的合法權(quán)益，保證工程質(zhì)量安全而設(shè)立的一種財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)制度，是控制工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的重要市場(chǎng)化手段之一。在涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、社會(huì)公眾安全的工程建設(shè)項(xiàng)目中強(qiáng)制實(shí)行工程質(zhì)量保險(xiǎn)，對(duì)公共工程質(zhì)量安全的保障具有重要的意義。(2)構(gòu)建健全的建筑市場(chǎng)信用制度。建筑市場(chǎng)信用制度是由各種信用要素(包括建筑市場(chǎng)主體；信用法律、法規(guī)；信用制度；信用工具等)有機(jī)構(gòu)成的一套建筑市場(chǎng)的治理機(jī)制，通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)守信和懲戒失信，使建筑市場(chǎng)主體的價(jià)值取向向守信轉(zhuǎn)變，從而共同促進(jìn)整個(gè)建筑市場(chǎng)信用水平的完善和發(fā)展，保障建筑市場(chǎng)秩序的正常運(yùn)行和發(fā)展。

三、發(fā)揮政府和市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建我國(guó)公共建設(shè)工程的法律監(jiān)管機(jī)制

黨的十八大以來(lái)，協(xié)調(diào)處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，發(fā)揮二者在調(diào)節(jié)和規(guī)范公共建設(shè)工程市場(chǎng)運(yùn)行中的作用，需要政府積極探索有效的監(jiān)管方式和推進(jìn)監(jiān)管體制的改革。

首先，要更好的發(fā)揮政府作用，加強(qiáng)公共建設(shè)工程市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管。公共建設(shè)工程市場(chǎng)準(zhǔn)入是指政府職能部門決定是否賦予某些申請(qǐng)者以公共建設(shè)工程市場(chǎng)主體資格以及決定某項(xiàng)公共建設(shè)工程是否符合立項(xiàng)條件并準(zhǔn)予開工建設(shè)的行為。從發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)對(duì)公共工程的決策程序看，他們非常重視公共工程前期立項(xiàng)環(huán)節(jié)的可行性研究工作，如美國(guó)、香港等國(guó)家和地區(qū)的公共工程項(xiàng)目論證必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格、規(guī)范的批準(zhǔn)程序方可實(shí)施。當(dāng)前我國(guó)的政府投資規(guī)模大，涉及行業(yè)多，投資領(lǐng)域?qū)?，?guó)內(nèi)的公共建設(shè)工程項(xiàng)目雖然也是按照國(guó)家批準(zhǔn)的規(guī)劃進(jìn)行，但我國(guó)現(xiàn)行的工程監(jiān)管機(jī)制側(cè)重于對(duì)工程建設(shè)施工環(huán)節(jié)的監(jiān)督，忽視工程立項(xiàng)的可行性研究。加強(qiáng)政府市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責(zé)，將公共建設(shè)工程監(jiān)管工作的重心由目前對(duì)施工環(huán)節(jié)的監(jiān)管為主向工程立項(xiàng)環(huán)節(jié)的預(yù)防控制為主轉(zhuǎn)移，是從源頭上保證公共工程建設(shè)和財(cái)政資金使用的必要性、安全性的有力舉措。

其次，要注重利用市場(chǎng)化手段，加強(qiáng)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。建筑市場(chǎng)不僅是專業(yè)性極強(qiáng)的領(lǐng)域，而且建設(shè)工程質(zhì)量安全直接關(guān)系到百姓的安危和社會(huì)的穩(wěn)定，公共建設(shè)工程領(lǐng)域的這個(gè)問題更加突出。實(shí)踐中，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的公共工程市場(chǎng)的監(jiān)管機(jī)制，非常注重依靠和發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)的激勵(lì)作用，強(qiáng)調(diào)利用市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮第三方中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，對(duì)公共工程建設(shè)的全過(guò)程提供專業(yè)的指導(dǎo)和監(jiān)督。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)創(chuàng)建了一系列的市場(chǎng)約束機(jī)制，如工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度、建筑市場(chǎng)信用制度、建筑市場(chǎng)主體失信“黑名單”制度。黨的十八大以來(lái)我國(guó)行政體制改革的目標(biāo)，就是要協(xié)調(diào)政府和市場(chǎng)的關(guān)系，在發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用的同時(shí)，應(yīng)更加注重發(fā)揮、利用市場(chǎng)化的調(diào)節(jié)手段。我國(guó)的建設(shè)工程監(jiān)管職能部門理應(yīng)改變監(jiān)管思路，把對(duì)公共建設(shè)工程監(jiān)管的技術(shù)性、專業(yè)性的工作委托給專門的中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

(一)更好發(fā)揮政府作用，加強(qiáng)公共建設(shè)工程市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管

1.公共建設(shè)工程的立項(xiàng)監(jiān)管

借鑒我國(guó)香港地區(qū)公共工程的立項(xiàng)晉級(jí)制度，建議我們的公共建設(shè)工程立項(xiàng)流程如下：(1)公共建設(shè)工程立項(xiàng)，一般是倡議者即各類公共工程的建設(shè)部門提出工程立項(xiàng)說(shuō)明，為何要建設(shè)該公共建設(shè)工程項(xiàng)目，且對(duì)該公共建設(shè)工程項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)。(2)將工程立項(xiàng)申請(qǐng)報(bào)發(fā)改部門審核，審核通過(guò)后，由公共建設(shè)工程立項(xiàng)部門提出可行性研究報(bào)告。(3)由建設(shè)行政部門和規(guī)劃部門批準(zhǔn)可行性研究報(bào)告，該工程項(xiàng)目被確定為初級(jí)工程項(xiàng)目。(4)確定為初級(jí)工程項(xiàng)目后，工程的建設(shè)部門需進(jìn)行施工前的勘探和設(shè)計(jì)工作，在完成前期勘察、設(shè)計(jì)論證后綜合考慮各項(xiàng)因素提出工程的建設(shè)方案，向同級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)資源，經(jīng)財(cái)政部門審查批準(zhǔn)后，該項(xiàng)工程被確定為中級(jí)工程。(5)在中級(jí)工程階段，提出公共工程建設(shè)的部門開始進(jìn)行籌建工作，具體包括工程地質(zhì)水文的勘察、工程測(cè)量、工程設(shè)計(jì)、擬備標(biāo)書等施工前期的工作。(6)提請(qǐng)同級(jí)人大討論通過(guò)，中級(jí)工程升為最終立項(xiàng)的公共建設(shè)工程。政府公共建設(shè)工程被立項(xiàng)后，就可以進(jìn)行工程的招標(biāo)投標(biāo)工作，然后進(jìn)入施工程序。在我國(guó)的公共建設(shè)工程立項(xiàng)監(jiān)管程序中，要注意探索形成發(fā)改部門、建設(shè)行政主管部門、規(guī)劃部門、財(cái)政主管部門等各司其職，權(quán)力適度分散，相互制衡的管理模式。此外，對(duì)于投資額巨大、社會(huì)影響巨大的大型政府公共建設(shè)工程，還可以探索建立發(fā)揮人大、政協(xié)以及社團(tuán)等力量參與的監(jiān)督機(jī)制。

通過(guò)對(duì)公共建設(shè)工程立項(xiàng)環(huán)節(jié)的嚴(yán)格監(jiān)管，一方面，降低了公共建設(shè)工程決策的主觀隨意性，有效保證了決策的科學(xué)性。另一方面，公共建設(shè)工程立項(xiàng)環(huán)節(jié)的審核、論證工作可以有效地保證政府對(duì)公共建設(shè)工程前期工作的充分了解。

2.公共建設(shè)工程承建商及從業(yè)人員資質(zhì)監(jiān)管

建設(shè)工程質(zhì)量是否安全與工程承建商及從業(yè)人員的能力和資質(zhì)有直接的關(guān)系，從某種程度上講，承建商的資質(zhì)越高表明其建設(shè)的工程質(zhì)量就越有保障。通過(guò)完善公共建設(shè)工程從業(yè)組織和從業(yè)個(gè)人市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，保證參與公共工程建設(shè)的主體適格，來(lái)防范建筑市場(chǎng)潛在風(fēng)險(xiǎn)，保障公共建設(shè)工程質(zhì)量安全。

(1)建立公共建設(shè)工程承建商動(dòng)態(tài)管理制度

公共建設(shè)工程承建商動(dòng)態(tài)管理制度是充分利用現(xiàn)代技術(shù)手段，對(duì)市場(chǎng)主體取得資質(zhì)、以及后續(xù)是否維系相應(yīng)的資質(zhì)進(jìn)行時(shí)時(shí)監(jiān)督管理的機(jī)制。公共工程承建商資質(zhì)動(dòng)態(tài)監(jiān)管的內(nèi)容是以承建商的市場(chǎng)行為評(píng)價(jià)為核心，通過(guò)評(píng)價(jià)承建商的資質(zhì)等級(jí)、信用狀況、工作業(yè)績(jī)、管理機(jī)制等指標(biāo)，依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果做出準(zhǔn)入、升級(jí)、降級(jí)或清退等獎(jiǎng)懲措施，是將承建商的市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)行為和市場(chǎng)退出作為一個(gè)整體進(jìn)行全面聯(lián)動(dòng)的管理。這種動(dòng)態(tài)監(jiān)管的方式最大的特點(diǎn)是改變了以往“重準(zhǔn)入的行政許可，輕后續(xù)的市場(chǎng)監(jiān)管”的靜態(tài)管理模式。市場(chǎng)應(yīng)該是一個(gè)開放的、有活力的體系，市場(chǎng)主體公平自由的參與競(jìng)爭(zhēng)，而競(jìng)爭(zhēng)本身是一個(gè)優(yōu)勝劣汰的過(guò)程，因此，市場(chǎng)有準(zhǔn)入就一定有退出，建筑市場(chǎng)也不例外，尤其是公共建設(shè)工程市場(chǎng)更需要?jiǎng)討B(tài)的監(jiān)管機(jī)制來(lái)保障市場(chǎng)的活力和競(jìng)爭(zhēng)力。

公共建設(shè)工程承建商動(dòng)態(tài)管理制度內(nèi)容包括：第一，建立“負(fù)面清單”，選擇公共工程承建商的制度。通過(guò)否定排除的方式在負(fù)面清單上列舉禁入條件，不具有負(fù)面清單上所列行為即算合格通過(guò)，但合格標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于建筑業(yè)的一般準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。建立政府公建設(shè)共工程市場(chǎng)準(zhǔn)入的負(fù)面清單制度，一方面可以將不達(dá)標(biāo)的承建商拒之門外，達(dá)到提高公共工程承建商市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻的目的；另一方面，也為政府公共建設(shè)工程提供了技術(shù)精湛、業(yè)績(jī)優(yōu)良、信譽(yù)度高且綜合實(shí)力強(qiáng)的承建商的選擇對(duì)象，達(dá)到了最大限度開放公共建設(shè)工程市場(chǎng)的目的。第二，完善承建商的資信審查制度。將公共工程承建商市場(chǎng)行為進(jìn)行動(dòng)態(tài)考核的標(biāo)準(zhǔn)與建筑市場(chǎng)誠(chéng)信法律制度掛鉤，對(duì)于有工程欠款或者有任何違約記錄的不誠(chéng)信的行為，應(yīng)將其列入“黑名單”，并結(jié)合建筑市場(chǎng)信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的內(nèi)容，將列入“黑名單”的承建商退出公共建設(shè)工程市場(chǎng)且規(guī)定一定期限內(nèi)禁止其承接政府公共工程項(xiàng)目。對(duì)于嚴(yán)重失信造成公共工程重大質(zhì)量安全事故的承建商，剝奪其承攬公共建設(shè)工程的資質(zhì)，對(duì)其實(shí)行一票否決，終生禁止其進(jìn)入公共建設(shè)工程市場(chǎng)。第三，公開透明的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。公共建設(shè)工程的屬性決定了與其有關(guān)的財(cái)政資金、公共資源配置、重大建設(shè)項(xiàng)目、公共服務(wù)等信息均應(yīng)向公眾開放，因此公共工程承建商的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和程序應(yīng)當(dāng)公開透明。

(2)完善公共建設(shè)工程從業(yè)人員職業(yè)資格管理制度

以美國(guó)、英國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家從業(yè)人員的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度要求從業(yè)人員通過(guò)國(guó)家相關(guān)考試并注冊(cè)確定其職業(yè)技術(shù)資格后，以個(gè)人名義進(jìn)入建筑市場(chǎng)且具有獨(dú)立的地位和身份，在執(zhí)業(yè)行為上有極大的自由發(fā)揮空間。然而，我國(guó)一直實(shí)行企業(yè)資質(zhì)管理和從業(yè)人員個(gè)人執(zhí)業(yè)資格管理的雙軌制監(jiān)管模式，且這種監(jiān)管模式是對(duì)企業(yè)資質(zhì)采取直接監(jiān)管，對(duì)從業(yè)人員個(gè)人實(shí)行間接管理，即政府只管企業(yè)，根據(jù)企業(yè)擁有的注冊(cè)資本、專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量、技術(shù)裝備和已完成建筑工程業(yè)績(jī)等標(biāo)準(zhǔn)劃分企業(yè)的資質(zhì)等級(jí)，從業(yè)人員的個(gè)人執(zhí)業(yè)活動(dòng)則由企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，這種管理模式也催生出了“證書掛靠”的完整產(chǎn)業(yè)鏈。這也是我國(guó)現(xiàn)行制度改革迫切要解決的問題之一。

2014年，住建部發(fā)布了《堅(jiān)持淡化工程建設(shè)企業(yè)資質(zhì)、強(qiáng)化個(gè)人執(zhí)業(yè)資格的改革方向》，為我國(guó)建筑市場(chǎng)從業(yè)人員準(zhǔn)入制度改革提供了方向指引。筆者建議將這一改革目標(biāo)率先引入公共建設(shè)工程市場(chǎng)，規(guī)定必須具有一定年限的從業(yè)經(jīng)歷且具備良好的職業(yè)道德水準(zhǔn)的人員才可以個(gè)人名義直接參與公共工程建設(shè)，突出其在公共建設(shè)工程市場(chǎng)中的獨(dú)立地位，使其最大限度的擺脫建筑企業(yè)的束縛，真正發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)。實(shí)踐中在對(duì)公共建設(shè)工程從業(yè)人員職業(yè)資格的監(jiān)管上，轉(zhuǎn)變以往直接管企業(yè)間接管個(gè)人的監(jiān)管模式，在認(rèn)定該從業(yè)人員是否有資格參與公共建設(shè)工程的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上注重對(duì)個(gè)人工作實(shí)踐經(jīng)歷的審查，并通過(guò)個(gè)人執(zhí)業(yè)記錄的定期檢驗(yàn)制度，淘汰取得執(zhí)業(yè)資格后未實(shí)際從事本專業(yè)工作的部分人員，盡快建立起重在對(duì)從業(yè)人員信用狀況、工作業(yè)績(jī)的考核標(biāo)準(zhǔn)和辦法，強(qiáng)化資質(zhì)審批后的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，建立公共建設(shè)工程從業(yè)人員職業(yè)資格監(jiān)管的優(yōu)勝劣汰機(jī)制。

3.公共建設(shè)工程招投標(biāo)監(jiān)管

招投標(biāo)在公共采購(gòu)領(lǐng)域作為一種成熟的交易方式，已被相當(dāng)多的國(guó)家和國(guó)際組織通過(guò)立法確認(rèn)，我國(guó)頒布的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例和《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例，將招標(biāo)投標(biāo)采購(gòu)的方式作為政府采購(gòu)及其他公共采購(gòu)的主要方式，但在招投標(biāo)采購(gòu)的具體細(xì)節(jié)方面仍存在問題，筆者建議從以下方面進(jìn)行細(xì)化完善：

(1)完善公共建設(shè)工程采購(gòu)的適用條件和適用程序。在進(jìn)行公共建設(shè)工程采購(gòu)的招投標(biāo)制度設(shè)計(jì)時(shí)，需要把握好保障公平競(jìng)爭(zhēng)與控制締約成本之間的平衡，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》將公開招標(biāo)作為政府采購(gòu)的主要方式*《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第7條：政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購(gòu)的，適用《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例；采用其他方式采購(gòu)的，適用政府采購(gòu)法及本條例?！吨腥A人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第10條：招標(biāo)分為公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)。，又在《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》里原則性的規(guī)定了邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)等情形，但這種原則的規(guī)定無(wú)法適應(yīng)實(shí)踐中多樣性的需求。建議通過(guò)細(xì)化公共工程采購(gòu)的條件確定采購(gòu)適用的程序，如針對(duì)工程量和合同金額的大小采取不同的招投標(biāo)采購(gòu)方式，若合同的金額高，則投標(biāo)程序要求也嚴(yán)格；若工程合同的金額低，則合同的締結(jié)可適用相對(duì)靈活、成本也較低的程序。細(xì)化我國(guó)公共建設(shè)工程招投標(biāo)采購(gòu)的適用條件，選擇適用相對(duì)靈活的招標(biāo)程序，以達(dá)到我國(guó)政府公共工程招標(biāo)靈活性、公平性和經(jīng)濟(jì)性的政策目標(biāo)。

(2)創(chuàng)新公共建設(shè)工程采購(gòu)的招投標(biāo)方式。歐盟非常重視電子化公共采購(gòu)制度的建設(shè)，從上世紀(jì)90年代開始，歐盟建立了較為完善的電子化公共采購(gòu)法律體系，制定了《關(guān)于電子商務(wù)的歐洲建議》《歐盟電子簽字法律框架指南》《歐盟隱私保護(hù)指令》《數(shù)字簽名統(tǒng)一規(guī)則草案》《電子商務(wù)指令》《版權(quán)指令》《公共部門采購(gòu)指令》和《公共事業(yè)部門采購(gòu)指令》*中華人民共和國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站http://www.mof.gov.cn/mofhome/guojisi/pindaoliebiao/cjgj/201309/t20130927_994360.html.，為實(shí)現(xiàn)電子化公共采購(gòu)，歐盟還制定了統(tǒng)一的指令和行動(dòng)計(jì)劃，從2006年1月開始，要求歐盟的所有成員均須修訂國(guó)內(nèi)的政府采購(gòu)法律法規(guī)，將電子化公共采購(gòu)規(guī)則轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)制度。另外，WTO政府采購(gòu)協(xié)議各成員方的政府采購(gòu)業(yè)務(wù)基本上也實(shí)現(xiàn)了全流程的網(wǎng)上招標(biāo)采購(gòu)。在電子化公共采購(gòu)國(guó)際化趨勢(shì)下，2013年國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合八部門制定了《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》，是我國(guó)電子招投標(biāo)領(lǐng)域的第一個(gè)部門性規(guī)章，為我國(guó)公共建設(shè)工程領(lǐng)域招投標(biāo)的規(guī)范化、透明化和現(xiàn)代化提供了法律支持。

(二)注重市場(chǎng)決定作用，完善公共建設(shè)工程市場(chǎng)化的監(jiān)管機(jī)制

1.工程質(zhì)量保險(xiǎn)法律制度的建立與完善

(1)完善工程質(zhì)量保險(xiǎn)法律、法規(guī)。法國(guó)制定了世界上最早、最具代表性的建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)法律制度，該制度通過(guò)強(qiáng)制性保險(xiǎn)解決工程質(zhì)量損害賠償問題的同時(shí)，引入第三方質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)為保險(xiǎn)公司管控風(fēng)險(xiǎn)提供條件。2005年我國(guó)頒布了《關(guān)于推進(jìn)建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)工作的意見》*《關(guān)于推進(jìn)建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)工作的意見》第3條第1款“大型公共建筑和地鐵等地下工程的建設(shè)單位要高度重視技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)管理工作，應(yīng)積極投保建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)。其他類型的工程為了加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，也應(yīng)根據(jù)情況投保建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)。工程勘察單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、施工圖審查機(jī)構(gòu)、工程質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)等應(yīng)積極投保相應(yīng)的責(zé)任保險(xiǎn)?！?，在對(duì)《意見》解讀時(shí)，有關(guān)專家就提出原則上應(yīng)辦理工程質(zhì)量保險(xiǎn)的項(xiàng)目，包括政府投資的房屋建筑工程和關(guān)系社會(huì)利益和公眾安全的房屋建筑工程*新浪財(cái)經(jīng)：建筑工程質(zhì)量將納入強(qiáng)制險(xiǎn)2006年9月21日，http://finance.sina.com.cn/money/insurance/bxdt/20060921/07582934243.shtml.?！兑庖姟窞楣步ㄔO(shè)工程領(lǐng)域推行工程質(zhì)量保險(xiǎn)法律制度奠定了基礎(chǔ)。

(2)在公共建設(shè)工程領(lǐng)域強(qiáng)制推行建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度。國(guó)家通常出于公共安全的需要，會(huì)對(duì)事關(guān)國(guó)計(jì)民生的行業(yè)采取強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。實(shí)踐中，無(wú)論是2000年實(shí)施的“A級(jí)住宅質(zhì)量保證保險(xiǎn)制度”，還是2005年頒布的《關(guān)于推進(jìn)建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)工作的意見》，均規(guī)定我國(guó)的工程質(zhì)量保險(xiǎn)為自愿保險(xiǎn)，無(wú)強(qiáng)制效力。然而，公共建設(shè)工程的屬性決定其必須采取強(qiáng)制保險(xiǎn)，在工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度剛開始發(fā)展的階段，政府的強(qiáng)制力是推動(dòng)工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度順利發(fā)展的重要力量，也是必要手段。強(qiáng)制在公共建設(shè)工程領(lǐng)域推行工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度表面上似乎增加了單個(gè)被保險(xiǎn)人的支出成本，但從整個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)，保費(fèi)并不是單獨(dú)增加的，而是通過(guò)收取保費(fèi)的方法來(lái)分?jǐn)倿?zāi)害事故造成的損失。通過(guò)保險(xiǎn)公司在保險(xiǎn)責(zé)任范圍內(nèi)的賠付行為實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)的救助功能，最終通過(guò)強(qiáng)制性的保險(xiǎn)機(jī)制可以增強(qiáng)整個(gè)社會(huì)和整個(gè)建筑市場(chǎng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

在法國(guó)的工程質(zhì)量保險(xiǎn)中，險(xiǎn)種設(shè)置包括工程質(zhì)量損害保險(xiǎn)和十年責(zé)任險(xiǎn)。筆者建議借鑒法國(guó)強(qiáng)制性的工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度，這就需要政府以法律的形式要求建設(shè)方購(gòu)買工程質(zhì)量損害保險(xiǎn)，要求施工方購(gòu)買十年責(zé)任保險(xiǎn)。當(dāng)發(fā)生保險(xiǎn)責(zé)任范圍內(nèi)的損失時(shí)，由保險(xiǎn)公司先行賠付，使工程缺陷盡快得以修復(fù)，然后由保險(xiǎn)公司向有過(guò)錯(cuò)的參建方追責(zé)，同時(shí)也將過(guò)錯(cuò)責(zé)任記錄到參建方的檔案中，對(duì)確定其今后參保的費(fèi)率形成經(jīng)濟(jì)約束機(jī)制，從而起到監(jiān)督參建方切實(shí)履行保證公共建設(shè)工程質(zhì)量的義務(wù)。上述工程質(zhì)量損害保險(xiǎn)用于快速理賠，十年責(zé)任險(xiǎn)用于追責(zé)，二者有機(jī)結(jié)合構(gòu)成建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)完整的制度架構(gòu)。

(3)明確第三方工程質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)的地位及職能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家都有獨(dú)立的工程管理咨詢和第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)，其職責(zé)涵蓋了從方案設(shè)計(jì)、工程施工到工程竣工的全過(guò)程。工程質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)作為專業(yè)、獨(dú)立的第三方主體介入工程的質(zhì)量鑒定和監(jiān)控，一方面可以為保險(xiǎn)人承保建設(shè)工程項(xiàng)目提供有力的技術(shù)分析和保障，另一方面對(duì)被保險(xiǎn)人的建設(shè)行為提供技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督。目前，我國(guó)的工程建設(shè)質(zhì)量檢查機(jī)構(gòu)有監(jiān)理公司和以質(zhì)監(jiān)站為代表的工程質(zhì)量監(jiān)管行政機(jī)關(guān)，這種市場(chǎng)監(jiān)管和政府監(jiān)管并用的雙重監(jiān)管機(jī)制看似起到雙保險(xiǎn)的作用，實(shí)則卻導(dǎo)致多頭管理，職責(zé)范圍不清。監(jiān)理公司的監(jiān)理是對(duì)整個(gè)工程建設(shè)全過(guò)程的參與，無(wú)論從工作內(nèi)容還是監(jiān)管環(huán)節(jié)上都比政府的行政監(jiān)管要更具有寬度和深度，然而其性質(zhì)屬于社會(huì)監(jiān)理的服務(wù)性機(jī)構(gòu)以及和建設(shè)方的委托關(guān)系決定其監(jiān)管是一種軟監(jiān)管。質(zhì)監(jiān)站是代表政府對(duì)工程質(zhì)量履行行政監(jiān)管職責(zé)，是一種具有強(qiáng)制力的硬監(jiān)管，但其監(jiān)管方式卻是宏觀上的，就工程建設(shè)過(guò)程中關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管，不可能是一對(duì)一的針對(duì)每個(gè)建設(shè)環(huán)節(jié)的全方位、全過(guò)程的監(jiān)管。因此，無(wú)論從建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度構(gòu)建的角度還是從公共建設(shè)工程監(jiān)管的角度都需要建立獨(dú)立的、專業(yè)的第三方質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)。

第三方質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)的職能是：首先，為保險(xiǎn)公司提供風(fēng)險(xiǎn)鑒定結(jié)論。當(dāng)發(fā)生保險(xiǎn)責(zé)任范圍內(nèi)的事故后，保險(xiǎn)公司一般不具備質(zhì)量檢測(cè)的能力，對(duì)于導(dǎo)致事故的原因、損害程度等都需要專業(yè)的人員和機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)檢測(cè)才能確定，因此需委托專業(yè)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)事故進(jìn)行檢測(cè)認(rèn)定，最終做出鑒定結(jié)論，該鑒定結(jié)論是保險(xiǎn)人進(jìn)行理賠的依據(jù)；其次，在工程竣工驗(yàn)收時(shí)為主管部門提供驗(yàn)收所需的資料?！斗课萁ㄖ褪姓A(chǔ)設(shè)施工程竣工驗(yàn)收備案管理辦法》規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自工程竣工驗(yàn)收合格之日起15日內(nèi)，向工程所在地的縣級(jí)以上地方人民政府建設(shè)主管部門備案，備案需提交竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，報(bào)告就包括工程質(zhì)量合格文件等備案機(jī)關(guān)認(rèn)為需要提供的有關(guān)資料。就第三方質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，筆者建議可考慮將監(jiān)理單位轉(zhuǎn)型為獨(dú)立的第三方質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)，這樣既解決了監(jiān)理公司非獨(dú)立地位導(dǎo)致的監(jiān)管無(wú)力問題，又避免了社會(huì)資源的浪費(fèi)。

2.建筑市場(chǎng)信用法律制度的建立與完善

(1)完善建筑市場(chǎng)信用管理的法律、法規(guī)

首先，完善我國(guó)的建筑市場(chǎng)信用立法層次。其一，配合國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于社會(huì)信用體系建設(shè)的若干意見》和《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020)》的要求，完善行業(yè)信用建設(shè)，制定建筑市場(chǎng)信用行政法規(guī)作為我國(guó)社會(huì)信用法律體系的重要組成部分。其二，建設(shè)部作為建筑市場(chǎng)的主管部門，通過(guò)制定和細(xì)化建筑市場(chǎng)信用規(guī)章等規(guī)范性文件，完善建筑市場(chǎng)信用法律體系。其三，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用制定更具體的建筑市場(chǎng)信用服務(wù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。最終形成全方位、多層次的建筑市場(chǎng)信用法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的體系。

其次，完善建筑市場(chǎng)信用法律制度的內(nèi)容。建筑市場(chǎng)信用法律制度建設(shè)的內(nèi)容是建立包括信用數(shù)據(jù)的采集及使用；信用信息平臺(tái)建設(shè)管理；信用評(píng)價(jià)監(jiān)管制度；失信懲戒制度；信用中介組織管理等一系列法律法規(guī)，使建筑市場(chǎng)誠(chéng)信體系的建設(shè)和運(yùn)行實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化。

(2)建立建筑市場(chǎng)信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)

我國(guó)建筑市場(chǎng)信用信息零亂分散，如資質(zhì)審批、招標(biāo)投標(biāo)、質(zhì)量安全監(jiān)管等信息由建設(shè)監(jiān)管部門掌握；法人資格、注冊(cè)資本和年檢情況等信息由市場(chǎng)監(jiān)管部門掌握；涉及建設(shè)工程合同糾紛的信息由司法機(jī)關(guān)掌握；建筑企業(yè)的納稅情況由稅務(wù)部門掌握；企業(yè)的借貸情況又歸銀行管理，信用信息沒有實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，現(xiàn)實(shí)中存在著信息孤島現(xiàn)象。大數(shù)據(jù)時(shí)代的信息技術(shù)使建立全面、統(tǒng)一的建筑市場(chǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)成為可能，由建設(shè)主管部門將一個(gè)建筑企業(yè)或從業(yè)人員分散在市場(chǎng)監(jiān)管、稅務(wù)、金融以及司法等部門的各項(xiàng)信息納入統(tǒng)一的信息數(shù)據(jù)庫(kù)，從而能夠便捷地掌握市場(chǎng)主體的信用信息，更好防范信用風(fēng)險(xiǎn)。

信息數(shù)據(jù)庫(kù)是建筑市場(chǎng)信用體系建立的基礎(chǔ)，具體內(nèi)容包括：①信息釆集：盡可能將分散在上述各部門的建筑企業(yè)或從業(yè)人員的信息整理、納入建筑市場(chǎng)信息數(shù)據(jù)庫(kù)。②信用公示：建立全國(guó)統(tǒng)一的建筑業(yè)信用信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，使建筑市場(chǎng)各方主體都能對(duì)被錄入者的信用信息實(shí)時(shí)查詢。③信用評(píng)價(jià)：對(duì)信息數(shù)據(jù)庫(kù)中的信息，采用統(tǒng)一的評(píng)價(jià)方法，得出對(duì)建筑市場(chǎng)主體客觀的信用評(píng)價(jià)結(jié)論。④信用投訴：建立建筑市場(chǎng)信用信息的投訴平臺(tái)，被評(píng)價(jià)的建筑市場(chǎng)主體如對(duì)自身信用資料產(chǎn)生異議，可以提出申訴，主管部門受理審核后及時(shí)更新從而達(dá)到對(duì)信用主體評(píng)價(jià)的客觀、公正。

(3)建立建筑市場(chǎng)信用評(píng)價(jià)制度

信用評(píng)價(jià)是由專業(yè)的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)用嚴(yán)謹(jǐn)?shù)募夹g(shù)分析和方法對(duì)被征信主體做出客觀、真實(shí)的綜合評(píng)價(jià)并將評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公布的制度。目前，我國(guó)的征信市場(chǎng)還處于起步階段，我國(guó)80%以上的信用信息分散在銀行、市場(chǎng)監(jiān)管、稅務(wù)、財(cái)政、質(zhì)檢、審計(jì)、環(huán)保、司法部門等機(jī)構(gòu)。因此，現(xiàn)階段我國(guó)建筑市場(chǎng)信用體系建立的模式應(yīng)考慮當(dāng)前我國(guó)建筑業(yè)信用體系的發(fā)展現(xiàn)狀，采取分步走的策略。

第一步，采取政府引導(dǎo)、支持，行業(yè)協(xié)會(huì)參與的模式，通過(guò)政府的引導(dǎo)和支持使得建筑信用市場(chǎng)盡快建立。從2005年開始，在建設(shè)部《關(guān)于加快建筑市場(chǎng)信用體系建設(shè)工作的意見》指導(dǎo)下，我國(guó)開始了部分地區(qū)的建筑市場(chǎng)信用體系建設(shè)。2007年建設(shè)部又提出《關(guān)于啟用全國(guó)建筑市場(chǎng)誠(chéng)信信息平臺(tái)的通知》，經(jīng)過(guò)多年不懈努力，到2015年全國(guó)共有18個(gè)省、自治區(qū)、直轄市實(shí)現(xiàn)了和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部建筑市場(chǎng)監(jiān)管與誠(chéng)信信息系統(tǒng)中央數(shù)據(jù)庫(kù)的實(shí)時(shí)聯(lián)通*百度百科https://baike.baidu.com/.。這標(biāo)志著我國(guó)建筑市場(chǎng)“四庫(kù)一平臺(tái)”*“四庫(kù)”是指企業(yè)基本信息數(shù)據(jù)庫(kù)、注冊(cè)人員基本信息數(shù)據(jù)庫(kù)、工程項(xiàng)目基本信息數(shù)據(jù)庫(kù)、誠(chéng)信基本信息數(shù)據(jù)庫(kù)，“一平臺(tái)”是指住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部全國(guó)建筑市場(chǎng)監(jiān)管與誠(chéng)信信息發(fā)布平臺(tái)。基本建成。

第二步，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展趨勢(shì)看，企業(yè)和個(gè)人對(duì)信用信息的需求會(huì)逐漸增多，僅靠行政命令收集數(shù)據(jù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市場(chǎng)對(duì)信息的需求，隨著信用信息市場(chǎng)的完善也必然對(duì)信用信息和信用評(píng)價(jià)組織提出更高的要求。十八大以來(lái)的行政體制改革目標(biāo)是，簡(jiǎn)政放權(quán)、取消行政許可，借助市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行行業(yè)管理，因此，培育第三方機(jī)構(gòu)或行業(yè)協(xié)會(huì)開展獨(dú)立的信用評(píng)價(jià)是大勢(shì)所趨。綜上所述，我國(guó)未來(lái)的建筑市場(chǎng)信用機(jī)制，應(yīng)建立第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)信用評(píng)級(jí)，政府依法監(jiān)管的模式，由建筑行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)第三方機(jī)構(gòu)的主要工作，政府圍繞建筑市場(chǎng)信用體系建設(shè)進(jìn)行相關(guān)立法，通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法保證建筑信用市場(chǎng)運(yùn)行的規(guī)范化和合法化。

(4)建立建筑市場(chǎng)信用獎(jiǎng)懲機(jī)制

在社會(huì)信用體系建設(shè)過(guò)程中，實(shí)施誠(chéng)信“黑名單”發(fā)布制度，是國(guó)際上通行的做法，我國(guó)也借鑒了這一做法，2013年最高法院建立了失信被執(zhí)行人名單制度，把失信者列入“黑名單”，對(duì)失信者在出行、借貸以及辦理信用卡等領(lǐng)域?qū)嵤┬袨橄拗?。社?huì)信用體系的誠(chéng)信“黑名單”制度對(duì)于建筑市場(chǎng)同樣有借鑒意義，通過(guò)建立建筑失信企業(yè)“黑名單”制度，將存在失信行為的建筑企業(yè)和個(gè)人列入“黑名單”，根據(jù)其失信的程度采取不同的懲戒措施。首先，明確主管部門為各級(jí)建設(shè)行政部門和建筑行業(yè)協(xié)會(huì)。①由各級(jí)建設(shè)行政部門依其職責(zé)，在一定期限內(nèi)依法對(duì)建筑失信企業(yè)的執(zhí)照審核、資質(zhì)等級(jí)審核等方面予以限制，加大其因失信導(dǎo)致的行政成本的增加。②充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)彌補(bǔ)政府監(jiān)管不足的作用，依托建筑行業(yè)協(xié)會(huì)建立失信企業(yè)曝光制度和行業(yè)公開譴責(zé)制度。其次，細(xì)化失信行為的懲戒辦法，如嚴(yán)格限制失信主體的業(yè)務(wù)承攬范圍，規(guī)定被列入“黑名單”的失信主體禁止承接公共建設(shè)工程，對(duì)于嚴(yán)重失信的建筑企業(yè)要建立終身禁入公共建設(shè)工程市場(chǎng)的制度。當(dāng)然，還應(yīng)當(dāng)建立信用的救濟(jì)機(jī)制，保障失信的建筑企業(yè)和從業(yè)人員申訴的權(quán)利，對(duì)輕微的失信主體，在滿足一定條件的情況下，在一定時(shí)間內(nèi)撤銷其“黑名單”記錄，給其一個(gè)改過(guò)自新的機(jī)會(huì)。

除了對(duì)失信行為予以懲戒外，還應(yīng)建立對(duì)誠(chéng)信行為予以肯定和獎(jiǎng)勵(lì)的制度。2013年中國(guó)建筑業(yè)協(xié)會(huì)召開了全國(guó)建筑業(yè)AAA級(jí)信用企業(yè)發(fā)布會(huì)，AAA級(jí)信用企業(yè)的評(píng)選是對(duì)誠(chéng)信企業(yè)的守信行為的認(rèn)可。此外，相關(guān)部門還要不斷研究出臺(tái)對(duì)誠(chéng)實(shí)守信的企業(yè)和人員給予鼓勵(lì)的政策和措施，在招標(biāo)投標(biāo)、資質(zhì)監(jiān)管、市場(chǎng)稽查等建筑市場(chǎng)監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)于信用優(yōu)良的企業(yè)，采用激勵(lì)措施，如將信譽(yù)優(yōu)良的企業(yè)作為選擇公共建設(shè)工程承建商時(shí)優(yōu)先入選的條件。