朱洋洋，馬 林

(大連民族大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，遼寧 大連 116650)

一、草原保護與建設(shè)的成就

多年以來，草原生態(tài)保護與建設(shè)得到黨中央、國務(wù)院的高度重視。一系列促進草原牧區(qū)發(fā)展的重大政策走進牧區(qū)，新一輪加強草原生態(tài)保護的重點政策項目在牧區(qū)相繼實施，草原保護與建設(shè)力度明顯加大、速度明顯加快，改善了局部地區(qū)草原生態(tài)環(huán)境惡化狀況，緩解了全國草原生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的趨勢，同時草原草牧業(yè)與畜牧業(yè)的發(fā)展也取得了可喜成績。

1.草原保護與建設(shè)得到國家高度重視

草原牧區(qū)的保護與建設(shè)得到黨中央、國務(wù)院的高度重視。習(xí)近平總書記在內(nèi)蒙古和青海調(diào)研時，對加強草原保護建設(shè)作出了重要指示，強調(diào)要加強草原地區(qū)生態(tài)保護，加強沙漠化防治、草原建設(shè)，加強退牧還草、退耕還草。十九大報告中習(xí)近平總書記再一次強調(diào)把生態(tài)環(huán)境保護放在更加突出位置，嚴(yán)格保護草原，加快草原“三化”綜合治理，強化生態(tài)恢復(fù)，擴大退耕還林還草，完成生態(tài)保護紅線劃定工作，加快生態(tài)文明體制改革，建立多元化生態(tài)補償機制，健全草原休養(yǎng)生息制度，建設(shè)美麗中國。李克強總理也對加強草原保護建設(shè)提出了明確要求，強調(diào)要加強調(diào)查研究，采取有力措施，妥善解決當(dāng)前的突出問題，推進生態(tài)文明建設(shè)。[1]“十二五”以來，國家出臺了一系列促進草原牧區(qū)建設(shè)的重大政策。國務(wù)院相繼印發(fā)了《關(guān)于促進牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》、《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，財政部和農(nóng)業(yè)部組織實施了草原生態(tài)保護補助獎勵政策、禁牧休牧和草畜平衡等制度措施，在這些各有側(cè)重、相互配套的政策措施的強力驅(qū)動下，不僅提升了廣大牧民群眾保護草原的積極性和主動性；而且還提高了牧區(qū)在國家經(jīng)濟社會發(fā)展大局中的戰(zhàn)略地位。

2.草原生態(tài)恢復(fù)總體向好

十八大以來，國家在草原牧區(qū)投入生態(tài)保護資金超過1200億元，陸續(xù)實施退牧還草、京津風(fēng)沙源治理、西南石漠化草地治理等重大草原生態(tài)保護工程。草原防風(fēng)固沙、水源涵養(yǎng)、土壤保持等生態(tài)功能得到修復(fù)和增強，草原生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)成效顯著。報告顯示，2016年，全國天然草原鮮草總產(chǎn)量103 864.86萬噸，較上年增加1.03%；全國天然草原鮮草總產(chǎn)量連續(xù)6年超過10億噸，實現(xiàn)穩(wěn)中有增；草原綜合植被覆蓋度達54.6%，較上年略微提高。此外，近年來全國草原火災(zāi)和生物災(zāi)害態(tài)勢平穩(wěn)，受災(zāi)草原面積、災(zāi)害發(fā)生程度、災(zāi)害經(jīng)濟損失較之前都有所下降?？v觀全國草原，生態(tài)環(huán)境加速惡化的趨勢得到一定緩解，草原生態(tài)恢復(fù)總體向好，局部草原生態(tài)狀況明顯好轉(zhuǎn)，重點生態(tài)工程項目區(qū)草原植被恢復(fù)面積大幅提升，草原生態(tài)保護工作邁上了一個新臺階。

3.草原草牧業(yè)與畜牧業(yè)發(fā)展成效顯著

國務(wù)院為了加快構(gòu)建糧經(jīng)飼三元種植結(jié)構(gòu)，在內(nèi)蒙古建立了草牧業(yè)科技示范，在全國設(shè)立了37個草牧業(yè)發(fā)展試驗試點，又相繼組織實施了“振興苜蓿發(fā)展行動”、“糧改飼”等項目，不僅加強了草牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、提升了草牧業(yè)發(fā)展水平，而且還形成了一批可復(fù)制、可借鑒、可推廣的草牧業(yè)發(fā)展模式。2016年，全國268個牧區(qū)半牧區(qū)縣(旗、市)鮮草總產(chǎn)量50 803.38萬噸，占全國總產(chǎn)量的48.97%，較上年增加0.90%；折合干草16067.10萬噸，載畜能力約為12666.30萬羊單位。國家明確提出要“加快發(fā)展畜牧業(yè)”。國務(wù)院在青海建立了全國生態(tài)畜牧業(yè)示范區(qū)，開展了“振興奶業(yè)發(fā)展行動”“南方現(xiàn)代草地畜牧業(yè)推進行動”等項目，各級政府遵從“以草定畜，依靠科技，保障供給”的思路，嚴(yán)格落實中央部署，在不破壞草原生態(tài)的前提下，加快發(fā)展現(xiàn)代草原畜牧業(yè)，并取得重要進展。2016年，全國牧區(qū)的牛肉產(chǎn)量達到420.4萬噸，比2010年增加11.2%；羊肉產(chǎn)量達到317.3萬噸，比2010年增加15.7%，為保障畜產(chǎn)品市場供給和促進牧民增收作出了重要貢獻[1]。

二、草原保護與建設(shè)面臨的困境

1.草原生態(tài)保護與建設(shè)任重道遠

(1)草原生態(tài)系統(tǒng)整體仍較脆弱。近幾年，由于受氣候的影響草原地區(qū)高溫、干旱、暴風(fēng)雪等極端天氣增多，自然條件總體比較嚴(yán)酷，草原生態(tài)系統(tǒng)整體仍然脆弱，草原生態(tài)整體仍在不斷惡化。目前，全國草原中度和重度退化狀況嚴(yán)重，退化面積仍占草原面積的1/3以上，而且草地退化、沙化、鹽堿化面積日益發(fā)展，草原植被恢復(fù)工程時間久，任務(wù)重。草原鼠蟲害危害嚴(yán)重，草原火災(zāi)、旱災(zāi)等災(zāi)害也頻繁發(fā)生。近幾年，受鼠害的影響國家年均4億畝以上的草原受損，受蟲害的影響年均2億畝的草原受損。草原火災(zāi)屢禁不止，2016年，全國發(fā)生56起草原火災(zāi)，累計55.4萬畝草原受害。草原局部地區(qū)干旱嚴(yán)重，受連年干旱的影響，內(nèi)蒙古自治區(qū)東部累計近1億畝打草場未能打儲草。盡管近年來草原生態(tài)保護取得的成就有目共睹，但草原生態(tài)仍存在著諸多問題，生態(tài)系統(tǒng)整體依然脆弱，草原生態(tài)建設(shè)仍是國家生態(tài)建設(shè)中的重中之重。

(2)草原生態(tài)建設(shè)任務(wù)艱巨。草原生態(tài)建設(shè)成果的鞏固任重道遠。一方面，人工修復(fù)的草原，生態(tài)系統(tǒng)依然脆弱。由于草原生態(tài)遭受長期破壞，草原生態(tài)系統(tǒng)失衡，需要很長時間來修復(fù)，即使已經(jīng)恢復(fù)植被的草原，生態(tài)系統(tǒng)也未恢復(fù)如初。況且草原地區(qū)氣候整體比較嚴(yán)酷，一旦遇到惡劣天氣，人工恢復(fù)的草原生態(tài)系統(tǒng)很容易遭受破壞。另一方面，在部分牧區(qū)，發(fā)展草原與保護草原相矛盾。草原牧區(qū)為了早日實現(xiàn)全面小康，把大量人力財力不斷投入到草原開發(fā)建設(shè)中，投入較少精力甚至忽略了對草原生態(tài)的保護，一些草原生態(tài)受到破壞，這與草原生態(tài)保護相矛盾。同時，現(xiàn)有的草原生態(tài)建設(shè)工程投資力度不足，許多牧區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后；現(xiàn)有的生態(tài)建設(shè)項目遠遠不夠，一些草原生態(tài)急需修復(fù)的地區(qū)，草原保護建設(shè)工程仍未得到實施[2-3]。

2.草原牧區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營方式落后

(1)草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式落后。草原牧區(qū)經(jīng)濟大多不發(fā)達，草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式依然落后。一方面，大多牧區(qū)仍依靠傳統(tǒng)養(yǎng)殖方式，養(yǎng)殖技術(shù)落后，而且部分牧區(qū)的家畜飼養(yǎng)仍“靠天吃飯”。牧區(qū)尚未形成大面積的集約化標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖，牲畜生產(chǎn)效率難以提高，養(yǎng)殖效益難以提升。另一方面，由于受本地區(qū)發(fā)展條件的限制，現(xiàn)代草原畜牧業(yè)發(fā)展緩慢。由于草原地區(qū)基礎(chǔ)實施建設(shè)滯后、經(jīng)濟與科技水平落后于發(fā)達地區(qū)、投資成本相對較高、吸引外資競爭力相對較弱,要想僅僅靠自身經(jīng)濟條件來加快發(fā)展現(xiàn)代草原畜牧業(yè)，暫時還有一定困難。

(2)草原牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。在整個草原牧區(qū)經(jīng)濟中，畜牧業(yè)既是牧區(qū)經(jīng)濟中的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)又是牧區(qū)的主體產(chǎn)業(yè)，第二、第三產(chǎn)業(yè)占比較小。況且草原畜牧業(yè)發(fā)展至今，仍然是靠天養(yǎng)殖的傳統(tǒng)方式，造成畜牧生產(chǎn)不穩(wěn)定，牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較弱。而長期推行的以牧為主的產(chǎn)業(yè)實施政策，無法推動和壯大畜牧產(chǎn)業(yè)鏈的繁榮，更加劇草地超載過牧、草地生態(tài)不斷惡化的趨勢。所以既為了草原畜牧業(yè)高質(zhì)量高效益的發(fā)展，又為了草原牧區(qū)經(jīng)濟高效率高質(zhì)量的增長，大力發(fā)展壯大第二和第三產(chǎn)業(yè)迫在眉睫。

3．草原法律法規(guī)不健全不完善

(1)草原生態(tài)紅線相關(guān)制度缺失。草原生態(tài)紅線劃定指示已出，但草原生態(tài)紅線相關(guān)制度依然缺失。草原與耕地都是國家珍貴的土地資源，耕地紅線初步劃定、耕地紅線保護制度相對完善，然而，草原生態(tài)紅線尚未劃定，草原生態(tài)紅線相關(guān)制度尚未制訂，草原不斷地被破壞，草原面積年年減少。有必要像保護基本農(nóng)田劃定耕地紅線一樣,盡快劃定草原“紅線”。但草原生態(tài)紅線以什么標(biāo)準(zhǔn)劃、在哪劃、劃定多大面積等是亟待解決的問題，目前而言，國家尚無規(guī)范的草原生態(tài)紅線劃定制度，也尚未出臺配套制度和管控政策，所以國家應(yīng)加快制訂草原生態(tài)紅線劃定及保護相關(guān)制度。

(2)草原法律法規(guī)仍需完善.草原法律法規(guī)不完善不健全?，F(xiàn)行《草原法》由于修訂不完善、不及時，已不能滿足國家草原保護與建設(shè)的總體要求?！恫菰ā放c《土地管理法》、《森林法》等交叉的內(nèi)容修正不及時，造成草原管理責(zé)任不明確，管理效率低；《草原法》與《刑法》的銜接不緊密，導(dǎo)致追究草原違法時不直接適用。地方配套法律也存在缺陷，許多草原地區(qū)的草原配套相關(guān)法律制度依據(jù)林業(yè)的法律制度來制定的，一些法律制度相對于林業(yè)問題很適用，但是面對草原問題卻失效，不能很好地解決草原相關(guān)問題。草原執(zhí)法依據(jù)不健全，現(xiàn)有的草原執(zhí)法程序、執(zhí)法監(jiān)督和強制執(zhí)行等方面的法律法規(guī)，在處理草原違法案件時，存在處罰依據(jù)不充分、處罰偏輕等問題；同時各法律之間銜接方面也存在著或多或少的問題，導(dǎo)致草原行政執(zhí)法困難重重?？傊?，這些草原法律法規(guī)缺陷的存在，阻礙了草原生態(tài)的恢復(fù)。

三、國外草原保護與建設(shè)的典型經(jīng)驗

了解國外草原發(fā)展模式，借鑒其草原保護與建設(shè)中的成功經(jīng)驗，將有助于促進中國草原的保護與建設(shè)。

1.美國草原的重視程度相對較高

美國各級政府高度重視草原，聯(lián)邦政府每年花費約10億美元用來保護草原，各州政府也會投入一定資金來加強草原建設(shè)。美國草原科學(xué)家積極地研究草原在保護環(huán)境方面的作用，呼吁公民保護草原，提高了政府對草原系統(tǒng)的重視程度和公眾對草原的認(rèn)知度和重視度；又對草原水土保持、水源涵養(yǎng)、凈化環(huán)境、保護生物多樣性等生態(tài)功能進行系統(tǒng)性研究，這些研究成果為政府相關(guān)部門做決策提供了依據(jù)。

2.加拿大草原的監(jiān)督管理機制比較完善

加拿大草原監(jiān)督管理機制相對完善。一是草原評價體系完善。加拿大不但重視草原監(jiān)測，而且還會定期評估草原健康。加拿大有完善的草原健康評價體系和相應(yīng)的草原健康評價手冊。這種評價方法簡便實用，對于放牧草場在實際生產(chǎn)過程中的監(jiān)測和健康評估幫助非常大。二是科學(xué)管理利用草原。為了不對草原造成破壞，加拿大制定較低的草原載畜量，嚴(yán)格管控草原超載。各地草場按照既定載畜量標(biāo)準(zhǔn)放牧，即便有些草場達到規(guī)定載畜量的上限，也未達到載畜量的極限，草場不會受到破壞。三是草場圍欄建設(shè)程度高。加拿大草場的圍欄建設(shè)比重高，超過百分之九十。圍欄的建設(shè)將草原劃分成了不同的區(qū)域，又在這些區(qū)域內(nèi)劃定牧道，建設(shè)水利設(shè)施，為牲畜飲水提供了保障。

3.新西蘭草原的社會化服務(wù)體系相對健全

新西蘭草原發(fā)展相關(guān)的社會化服務(wù)體系比較健全。各牧場可以輕松聘請到專門的技術(shù)顧問來指導(dǎo)草種種植、牲畜養(yǎng)殖；可以放心買到專門的良種繁育場及科研部門提供的種牛、種羊、草種；可以及時請到相關(guān)機構(gòu)提供的具有豐富工作經(jīng)驗的獸防人員承擔(dān)牲畜疾病防治工作；可以交托專門的加工企業(yè)負(fù)責(zé)牛奶的收購及運送；可以委托專業(yè)公司接手剪羊毛工作；可以享受具有租賃或直接提供作業(yè)服務(wù)的農(nóng)機專業(yè)服務(wù)組織提供的大型農(nóng)機作業(yè)服務(wù)?？傊挛魈m的社會化服務(wù)十分方便周到，牧場主即便一個電話也能得到最滿意的服務(wù)。

四、破解草原保護和建設(shè)困境的對策建議

面對全國草原生態(tài)“局部改善、整體惡化”的狀況，如何吸取國家草原生態(tài)破壞的教訓(xùn)，借鑒國外草原保護與建設(shè)的成功經(jīng)驗，突破草原保護與建設(shè)所面臨的困境，科學(xué)健康的發(fā)展草原，需要做出理性思考。

1.加大草原生態(tài)保護力度

(1)盡快啟動草原保護紅線重大工程。盡快啟動草原保護紅線重大工程，完善草原生態(tài)文明建設(shè)。依據(jù)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護紅線的若干意見》和環(huán)保部發(fā)布的《生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)指南》，結(jié)合草原生態(tài)系統(tǒng)的特殊性，盡快起草和制定草原保護紅線劃定技術(shù)指南；建立草原大數(shù)據(jù)平臺，做好草原生態(tài)數(shù)據(jù)的收集、存儲、整理及分析，為草原生態(tài)保護提供全面、客觀、完整的一手資料；依照“科學(xué)規(guī)劃、合理布局；示范先行、分步推進”的指導(dǎo)思想，堅持生態(tài)原則、功能原則，加快生態(tài)功能區(qū)的劃分；啟動草原預(yù)警體系工程，運用地面監(jiān)測觀測、3S技術(shù)等方法，對草原進行動態(tài)監(jiān)測觀察，結(jié)合草原地區(qū)氣象信息，以及草原監(jiān)測結(jié)果的診斷分析，對于即將到來的危險和災(zāi)難進行提前報警，以采取相應(yīng)的方法措施最大化的減少損失；盡快啟動國家草原生態(tài)紅線示范區(qū)工程，發(fā)揮以點帶面，先行先試的作用。

(2)加大草原生態(tài)保護工程建設(shè)力度。加大草原生態(tài)保護工程建設(shè)力度，恢復(fù)草原生態(tài)。完善退耕還林還草、退牧還草工程的建設(shè)內(nèi)容，加大投資力度，科學(xué)合理的還草；加大京津風(fēng)沙源區(qū)工程的資金投入，加強工程區(qū)的草地治理，遏制土地沙化擴展趨勢；繼續(xù)實施西南巖溶地區(qū)草地治理試點工程，加大中央投資力度，改善西南地區(qū)石漠化草地狀況；啟動草原自然保護區(qū)建設(shè)工程，重點保護具有重要生態(tài)功能和經(jīng)濟科研價值的草原；繼續(xù)加強青海湖流域、三江源、甘南黃河水源補給區(qū)等地區(qū)的草原建設(shè)力度，恢復(fù)其草原生態(tài)，完善其生態(tài)系統(tǒng)功能；加快編制一些重點草原生態(tài)保護建設(shè)工程規(guī)劃，盡快落實該批工程，恢復(fù)和保護其生態(tài)能力。堅持自然修復(fù)與工程實施相結(jié)合，在鞏固前期生態(tài)保護與建設(shè)成果的基礎(chǔ)上，繼續(xù)修復(fù)和保護草原生態(tài)。

2.轉(zhuǎn)變草原牧區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營方式

(1)進一步發(fā)展現(xiàn)代草原畜牧業(yè)。繼續(xù)加大建設(shè)草原畜牧業(yè)示范區(qū)，提高養(yǎng)殖技術(shù)，加快探索更先進的養(yǎng)殖模式。深入落后牧區(qū)，推廣試點經(jīng)驗，開展技術(shù)指導(dǎo)，打破傳統(tǒng)養(yǎng)殖弊端，提高養(yǎng)殖水平。同時增加標(biāo)準(zhǔn)化集約化養(yǎng)殖規(guī)模，提高生產(chǎn)效率；培育新型產(chǎn)、加、銷一體的生產(chǎn)經(jīng)營模式，實現(xiàn)牧業(yè)發(fā)展和牧民增收。加強牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加資金投入力度，加大政策優(yōu)勢，降低生產(chǎn)成本，吸引外資投資，不斷引進國外先進技術(shù)，進一步推動現(xiàn)代草原畜牧業(yè)的發(fā)展[4]。

(2)加快升級草原牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。加快草原牧區(qū)第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。牧區(qū)畜產(chǎn)品資源和旅游資源豐富，牧區(qū)應(yīng)盡快將本地資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為市場優(yōu)勢、經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢，大力發(fā)展特色農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)，壯大企業(yè)數(shù)目，形成集群產(chǎn)業(yè)；加大政策優(yōu)惠力度，大力扶持少數(shù)民族手工藝品生產(chǎn)企業(yè)發(fā)展；加強建設(shè)牧區(qū)商業(yè)零售網(wǎng)點，完善畜產(chǎn)品批發(fā)交易市場，發(fā)展現(xiàn)代物流服務(wù)業(yè)；不斷發(fā)掘草原文化、民族文化，盡快形成以草原風(fēng)光、民族風(fēng)情為特色的草原文化產(chǎn)業(yè)；進一步加大草原地區(qū)旅游業(yè)投資，加強景區(qū)建設(shè)，增加景點數(shù)目，打造一批具有草原特色、民族特色的優(yōu)質(zhì)觀光旅游景點，不斷提高旅游業(yè)收入。

3.盡快完善草原法律法規(guī)

(1)增設(shè)草原生態(tài)紅線相關(guān)制度。國家應(yīng)盡快增設(shè)草原生態(tài)紅線相關(guān)制度，為草原生態(tài)紅線的劃定和保護工作提供法律基礎(chǔ)及法律保障。首先應(yīng)把草原生態(tài)保護紅線作為剛性政策列入《土地管理法》和《草原法》，樹立草原生態(tài)紅線不可侵犯的法律地位。其次，國家相關(guān)部門和各省區(qū)盡快起草完善草原生態(tài)紅線補償、保護及監(jiān)管的配套制度，為即將全面開展的草原生態(tài)紅線的劃定工作提供法律保障。

(2)積極推動草原法制建設(shè)，進一步完善草原法律法規(guī)。要深入分析《草原法》以及相關(guān)法律法規(guī)實施中存在的主要問題，積極協(xié)調(diào)配合有關(guān)部門，盡快完善《草原法》修訂工作；全力推進《基本草原保護條例》出臺進程；盡快啟動《草原生物災(zāi)害防控管理辦法》制定工作，及《草原征占用管理辦法》、《草種管理辦法》等配套法規(guī)修訂工作；各級政府還要積極開展地方性配套法律法規(guī)的制修訂工作，發(fā)揮地方優(yōu)勢，完善草原法律法規(guī)，實現(xiàn)有法可依，有法可執(zhí)。