北京市石景山區(qū)司法局課題調(diào)研組

一、前言

刑事犯罪是長期以來困擾人類社會的沉重話題，社區(qū)矯正作為非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式，是現(xiàn)代法治的重要文明成果。我國的社區(qū)矯正從2003年起經(jīng)過試點、擴大試點、全面試行，目前已進入全面推進階段。社區(qū)矯正制度的實施，離不開以社區(qū)為載體的社會支持。2017年7月25日，司法部召開組織社會力量參與社區(qū)矯正工作座談會，司法部副部長劉振宇強調(diào)要從黨和國家工作大局出發(fā)，創(chuàng)新社會治理，采取有力措施，加大培育扶持力度，組織和引導(dǎo)社會力量積極參與社區(qū)矯正工作，不斷提高社區(qū)矯正工作水平①引自張文良：《司法部召開組織社會力量參與社區(qū)矯正工作座談會強調(diào) 強化措施不斷提高社區(qū)矯正社會化專業(yè)化水平》，《法制日報》，2017年7月26日。。此次會議為進一步吸引鼓勵社會力量參與社區(qū)矯正工作明確了新思路，提出了新要求。

為進一步貫徹落實司法部會議精神，北京市石景山區(qū)司法局成立專項課題調(diào)研組，歷時一個月時間，從司法局基層科、陽光中途之家及所轄司法所一線全面搜集社會力量參與社區(qū)矯正工作的數(shù)據(jù)、案例和典型經(jīng)驗做法。為強化本次調(diào)研的時效性，調(diào)研組將重點放在2017年度社會力量數(shù)據(jù)分析，通過統(tǒng)計、比較和調(diào)查研究等方法，總結(jié)了石景山區(qū)社會力量隊伍建設(shè)創(chuàng)新模式，分析了社會力量參與社區(qū)矯正工作的有益方式和積極影響，并結(jié)合在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)的一些問題和困境，立足石景山區(qū)實際情況提出了有建設(shè)性的完善對策。

二、石景山區(qū)社會力量參與社區(qū)矯正工作現(xiàn)狀分析

石景山區(qū)作為北京市第二批社區(qū)矯正試點單位，在區(qū)委區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，按照北京市司法局的部署，深入貫徹落實《關(guān)于組織社會力量參與社區(qū)矯正工作的意見》，積極研究探索政府購買服務(wù)方式，緊緊依靠基層組織，廣泛發(fā)動人民群眾，充實壯大社會工作者、志愿者隊伍，逐步形成了獨具特色的“3+N”“七包一”等專群結(jié)合開展社區(qū)矯正工作創(chuàng)新模式。

（一）基本數(shù)據(jù)

表1　石景山區(qū)2017年社區(qū)矯正隊伍（含社會力量）情況

2017年，石景山區(qū)從事社區(qū)矯正工作的專職社區(qū)工作者9人，保證每所一人；協(xié)助社區(qū)矯正工作的社會志愿者700余人；截至目前，全區(qū)累計接收社區(qū)服刑人員1534人，依法解除社區(qū)矯正1446人，沒有發(fā)生重大惡性案件和影響社會穩(wěn)定的重大事件。社會力量參與社區(qū)矯正工作取得明顯成效，社區(qū)矯正工作發(fā)展蹄疾步穩(wěn)。

（二）“3+N”隊伍模式

石景山區(qū)堅持將夯實隊伍建設(shè)作為確保社區(qū)矯正執(zhí)法質(zhì)量的前提，在多年工作實踐中形成了司法行政公務(wù)員、抽調(diào)干警、專職社工、村居干部、志愿者、專家學(xué)者等“3+N”大矯正隊伍模式。

1.打造過硬的“3”類主力隊伍。一是按照《司法部關(guān)于進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所建設(shè)的意見》的要求，全區(qū)9個司法所（不含直屬司法所）共配備20名司法助理員，其中10名司法助理員負責社區(qū)矯正工作，保證每所至少一名專職司法助理員作為矯正小組主干。二是從矯正工作試點之初，在上級部門科學(xué)決策部署下，從市監(jiān)獄管理局、市教育矯治局抽調(diào)人民警察參與社區(qū)矯正，在區(qū)局設(shè)矯正領(lǐng)隊，配置司法所“一所一警”，負責參與矯前居住地核實調(diào)查、接收宣告、談話教育、走訪核查、日常執(zhí)法等工作。目前，區(qū)司法局基礎(chǔ)保障用警4人，司法所常駐用警9名，在促進社區(qū)服刑人員服從管理、教育矯正方面成效顯著。三是通過“政府購買服務(wù)”的形式，建立了社區(qū)矯正專職社會工作者隊伍，主要協(xié)助司法所工作人員開展對社區(qū)服刑人員的監(jiān)督管理、教育矯正、幫困扶助等輔助性工作。截至目前，專職社會工作者9人，保證每所1人，隊伍穩(wěn)定，已成為社區(qū)矯正工作中的重要力量。

2.豐富“N”載體，著力培育“N”新形式。一是整合居（村）委會基層自治組織資源，前移社區(qū)矯正監(jiān)管窗口。司法所與社區(qū)服刑人員所在各社區(qū)居委會強化聯(lián)動配合，設(shè)立社區(qū)矯正工作站，社區(qū)居委會根據(jù)在冊社區(qū)服刑人員的數(shù)量和具體情況，指派一名或兩名工作人員專門負責與司法所對接社區(qū)矯正工作。全區(qū)共有超過150余名居委會工作人員協(xié)助開展社區(qū)矯正工作。二是以陽光中途之家為依托，聘請心理學(xué)專家教授、探索吸收高校志愿者建立心理矯治隊伍，通過開展風(fēng)險測評、干預(yù)治療、沙盤技術(shù)、情緒疏導(dǎo)講座等促使社區(qū)服刑人員更好地回歸家庭社會。如表2所示，針對社區(qū)服刑人員現(xiàn)實需要，由區(qū)司法局和中途之家提供場地、設(shè)備等硬件設(shè)施，組織召集社區(qū)服刑人員目標群體，由社會力量中的心理矯治隊伍進行活動策劃實施，開展針對性主題講座6場次，占區(qū)分類教育總次數(shù)的46%，共有78名社區(qū)服刑人員參加，占區(qū)分類教育受影響人次約56%，對于社區(qū)服刑人員情緒心理疏導(dǎo)和人際交往等各方面均產(chǎn)生了良好影響。三是注重親情感化，群策群力，編織矯正監(jiān)管大網(wǎng)絡(luò)。在做好溝通工作的基礎(chǔ)上，將社區(qū)服刑人員家屬自動納入矯正小組，通過電話、微信等媒介與三類矯正主體實時溝通社區(qū)服刑人員動態(tài)。截至目前，全區(qū)累計1500余名社區(qū)服刑人員家屬擔任矯正小組成員。同時，通過廣泛吸納退休干部、社區(qū)群干、法律服務(wù)工作者等社會力量，形成矯正大網(wǎng)絡(luò)。

表2　石景山區(qū)2017年社會力量開展分類教育情況

（三）“七包一”和“菜單式”監(jiān)管幫扶

1.社區(qū)服刑人員類別分析。隨著社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，社會價值體系呈現(xiàn)多元化趨勢，犯罪類別和社區(qū)服刑人員構(gòu)成也呈現(xiàn)復(fù)雜性、交叉性特征。截至目前，石景山區(qū)在冊社區(qū)服刑人員88人。其中有女性22人，占總數(shù)的將近25%；有未成年人1人；有無業(yè)人員40人，占總數(shù)的將近46%；有一例為確診精神病患者。

2.結(jié)合社區(qū)服刑人員特點，科學(xué)配備矯正小組。石景山區(qū)司法局主動作為，按照《社區(qū)矯正實施辦法》《北京市社區(qū)矯正實施細則》相關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合本區(qū)實際情況，探索出了“七包一”管控和“菜單式”管控幫扶模式?！捌甙弧笔侵赋C正小組成員原則上應(yīng)當包括司法所負責人、專職司法助理員、抽調(diào)干警、社會工作者、派出所民警、居委會干部和社區(qū)服刑人員家屬七類主體人員構(gòu)成。以社區(qū)服刑人員為圓心，七類主體之間通過電話、會商會、微媒體等方式緊密連接，保持互動關(guān)系，信息暢通，構(gòu)筑堅固防控圓柵欄?！捌甙弧北O(jiān)管方式是在專兼職聯(lián)合矯正的思路基礎(chǔ)上，緊緊依托基層組織資源和社會力量，配合報告、指紋錄入制度和電子手環(huán)定位系統(tǒng)，通過專業(yè)技防加嚴密人防，組成防控大網(wǎng)的創(chuàng)新模式，能夠確保對社區(qū)服刑人員24小時管控不脫離視線，最大程度消除不穩(wěn)定因素，有效地防止了脫管、漏管和再犯罪等現(xiàn)象發(fā)生。截至目前，全區(qū)共有“七包一”全方位管控小組88個，歷經(jīng)全國“兩會”、國慶60周年、“一帶一路”高峰論壇、黨的十九大等重大活動安?？简?，取得了良好的社會效果。

以“3+N”隊伍模式為支撐，以因類施矯的理念為探索目標，石景山區(qū)社區(qū)矯正工作堅持“菜單式”監(jiān)管幫扶，根據(jù)社區(qū)服刑人員性別、年齡、犯罪類型、就業(yè)狀況等個體因素，科學(xué)配備矯正小組人員，以達到外包圍、內(nèi)疏導(dǎo)雙管齊下效果。針對未成年人和女性社區(qū)服刑人員等特殊人群，在專職社區(qū)工作者中配有4人為女性，能夠針對女性及未成年人等特殊群體開展更有針對性的矯正執(zhí)法服務(wù)。針對待業(yè)待崗社區(qū)服刑人員，在矯正小組人員中盡量配備居委會負責就業(yè)指導(dǎo)的工作人員?！安藛问健北O(jiān)管幫扶在穩(wěn)控社區(qū)服刑人員言行舉止、疏導(dǎo)思想情緒方面取得了明顯成效。

三、實踐困境中的“三重矛盾”

石景山區(qū)社會力量參與社區(qū)矯正經(jīng)過多年實踐和不斷發(fā)展，取得了一定的成績，但現(xiàn)實中仍面臨三大難題。

（一）法律不明、財政因素制約與日益增長的社區(qū)服刑人員數(shù)量之間的矛盾

《刑法修正案（八）》出臺實施和輕量刑、行刑人性化思潮演進體現(xiàn)出我國民主法治進程的日益完善，與之相對應(yīng)，社區(qū)服刑人員數(shù)量逐年遞增。不斷增長的社區(qū)服刑人員必然要求數(shù)量更多、質(zhì)量更高的社會力量參與社區(qū)矯正，而現(xiàn)實的困境是作為基礎(chǔ)保障的法律規(guī)定依然不明確。兩高兩部《社區(qū)矯正實施辦法》僅要求“落實工作經(jīng)費，保障社區(qū)矯正工作的順利開展”②最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《社區(qū)矯正實施辦法》第39條。，將解決方案繞回到司法行政部門，《北京市社區(qū)矯正實施細則》規(guī)定“各級司法行政機關(guān)應(yīng)當積極爭取同級政府的支持”③《北京市社區(qū)矯正實施細則》第51條。，也沒有明確指明解決思路。并且，可投入購買社會力量的財政經(jīng)費往往捉襟見肘。以石景山區(qū)為例，2017年專職社工工資為每人每月2000元，2016年全市職工平均工資為92477元，月平均工資為7706元④《北京市人力資源和社會保障局、北京市統(tǒng)計局關(guān)于公布2016年北京市職工平均工資的通知》（京人社規(guī)發(fā)〔2017〕112號）。。工作收入和付出勞動的不對等在一定程度上影響了專職社工隊伍的建設(shè)?！扒蓩D難為無米之炊”，法律的不明和經(jīng)費的制約極大阻礙了社會力量參與社區(qū)矯正工作。

（二）社區(qū)服刑人員犯罪類別、人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜與社會工作者隊伍專業(yè)化程度欠缺之間的矛盾

如前文所述及，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社區(qū)服刑人員犯罪類別呈現(xiàn)多元化、復(fù)雜化特征，社區(qū)服刑人員性別、年齡構(gòu)成已由成年男性為主體，逐漸呈現(xiàn)女性、未成年犯罪人員增多的趨勢。如何打破傳統(tǒng)機械的矯正幫扶模式，促進特殊群體認罪服法、回歸社會，是新形勢下所有社區(qū)矯正機構(gòu)面臨的共同課題。社會價值轉(zhuǎn)型期，犯罪人員思想、情緒問題僅靠傳統(tǒng)的談話教育、訓(xùn)誡引導(dǎo)常常難以解決，社區(qū)服刑人員構(gòu)成的復(fù)雜性呼喚一支更專業(yè)、更高素質(zhì)、更科學(xué)的社會力量矯正隊伍。而目前無論是專職社工還是社區(qū)志愿者，構(gòu)成主體多為退休干部群眾或熱心街坊，其法律知識、政策理論、心理學(xué)知識、社會學(xué)知識往往難以達到專業(yè)化，監(jiān)管幫扶方法過于傳統(tǒng)、機械，知識、能力和素質(zhì)不能適應(yīng)現(xiàn)實需要。

（三）社區(qū)矯正機制構(gòu)建的要求與社會公眾接受認知不足的輿論環(huán)境之間的矛盾

社區(qū)矯正機制是對社區(qū)矯正過程中的制度、程序進行確認所形成的總稱，包括適用、執(zhí)行、聯(lián)動、保障、監(jiān)督五大機制⑤曲娜娜：《社區(qū)管理創(chuàng)新中的社區(qū)矯正法律機制的構(gòu)建》，《法制博覽》，2017年10月（上）。。除適用機制外，其他四大機制無一不需要社會各界的共同參與。為了幫助社區(qū)服刑人員盡快重新回歸社會，矯正其偏差的行為，必須發(fā)揮社區(qū)矯正機關(guān)、民間組織共同的作用，對生活困難的犯罪人給予技能培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)和社會救濟。而目前群眾對社區(qū)矯正認識不足，甚至有部分群眾存在罪犯在社區(qū)服刑會增加自身危險性的主觀偏差；相關(guān)部門參與度不夠；一些社會組織不了解社區(qū)矯正這一新鮮事物而持觀望態(tài)度；部分企業(yè)單位不愿意吸納社區(qū)服刑人員就業(yè)；等等。作為僅僅試點十幾年的新鮮事物，社區(qū)矯正知識傳播力度不足的現(xiàn)狀使得社會力量參與社區(qū)矯正遭受了相當?shù)淖璧K。

四、完善社會力量參與社區(qū)矯正工作的對策建議

（一）立法先行，建章立制，為社會力量參與社區(qū)矯正提供有力支撐

2016年12月1日，國務(wù)院法制辦發(fā)布《中華人民共和國社區(qū)矯正法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），其在第3～6條明確規(guī)定了社會力量參與社區(qū)矯正的各種主體和形式，并且在第9條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當將社區(qū)矯正經(jīng)費列入本級政府預(yù)算。居民委員會、村民委員會協(xié)助社區(qū)矯正機構(gòu)開展工作所需經(jīng)費從社區(qū)矯正經(jīng)費中列支。”《征求意見稿》的上述內(nèi)容在保障社會力量參與社區(qū)矯正工作方面可圈可點，但筆者認為，從頂層設(shè)計層面明確社區(qū)矯正經(jīng)費列入本級政府預(yù)算固然必要且迫切，但還應(yīng)當明確經(jīng)費應(yīng)當撥付給什么機構(gòu)，并且為了在實體層面具有可操作性，還應(yīng)當增設(shè)法律條文原則性地載明經(jīng)費應(yīng)當包含的主要項目。因此，筆者建議，在《征求意見稿》第9條第1款末尾增加內(nèi)容規(guī)定：“前述預(yù)算按每一財政年度撥付各社區(qū)矯正機構(gòu)”；同時，在第9條增設(shè)第3款，“社區(qū)矯正經(jīng)費應(yīng)包含相關(guān)人員工資、日常行政經(jīng)費、辦公設(shè)備配置經(jīng)費、招募研究培訓(xùn)經(jīng)費等為執(zhí)行社區(qū)矯正工作所必需的費用”。

（二）整合資源，豐富載體，為社會力量參與社區(qū)矯正鋪路搭橋

社會力量是個內(nèi)涵豐富、外延廣闊的大范疇概念。目前參與社區(qū)矯正的社會力量多限于專職社工、志愿者等人力資源，而社會組織等主體參與甚少。應(yīng)積極探索多部門協(xié)同、搭建社區(qū)矯正社會服務(wù)平臺新路徑。例如可以和相關(guān)社會組織開展接洽合作，選取合適的專業(yè)基地，為有需要的社區(qū)服刑人員介紹社會工作服務(wù)中心和心理輔導(dǎo)基地；也可以嘗試和相關(guān)企事業(yè)單位簽訂協(xié)議為待業(yè)社區(qū)服刑人員提供就業(yè)服務(wù)。

（三）注重培育，強化督導(dǎo)，著力提升社會力量參與社區(qū)矯正專業(yè)化、規(guī)范化水平

“工欲善其事，必先利其器”。社會工作者隊伍的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)化、規(guī)范化水平是社會力量更好地參與社區(qū)矯正工作的“利器”。一是完善社區(qū)矯正人才結(jié)構(gòu)，增加專業(yè)矯正人才招募和錄用比例。積極探索與地區(qū)高等院校的合作，重視社會工作專業(yè)學(xué)生的培養(yǎng)，委托其培養(yǎng)社區(qū)矯正專業(yè)人才等。二是在強化財政保障的基礎(chǔ)上科學(xué)利用經(jīng)費，加強社區(qū)矯正工作隊伍的培訓(xùn)。注重對其進行法律法規(guī)、公共道德、時政方針、心理矯治、人際關(guān)系、就業(yè)技能等方面知識的培訓(xùn)，利用案例講解、視頻播放、實戰(zhàn)操作等方式提高社會工作者隊伍專業(yè)素質(zhì)，并且通過完善的獎懲機制提高社會工作者隊伍參與社區(qū)矯正工作的效率。三是完善考核督導(dǎo)機制，避免“只招募、不考核，只錄用、不指導(dǎo)”。各社區(qū)矯正機構(gòu)包括司法所在內(nèi)的社區(qū)矯正日常事務(wù)執(zhí)行機構(gòu)，應(yīng)當制定完善的考核機制和督導(dǎo)機制，保證已有社會力量隊伍穩(wěn)定、工作認真踏實，新吸收社會力量盡快融入社區(qū)矯正工作。

（四）宣傳引導(dǎo)，營造氛圍，努力開創(chuàng)社會力量參與社區(qū)矯正工作新局面

當下信息時代，輿論引導(dǎo)的力量對推動社會進步的作用不容輕視。包括司法行政機關(guān)在內(nèi)的相關(guān)部門，應(yīng)當通過線上新聞媒體和線下貼近基層等多種普法形式普法陣地，加大對社區(qū)矯正的正面宣傳，營造全體社會成員認識、理解、支持、協(xié)助社區(qū)矯正工作的有利氛圍。這能夠極大增強社區(qū)矯正中已有社會力量的使命感和自豪感，對于專職社工、志愿者們更加順利地開展工作大有裨益。同時，這也能引導(dǎo)更多社會公眾及單位組織參與社區(qū)矯正工作。

五、結(jié)語

自2003年試點至今，社區(qū)矯正作為一種非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式引入我國司法實踐歷經(jīng)十幾年發(fā)展完善，在改造犯罪人員、體現(xiàn)人道主義精神、彰顯社會公正方面所蘊含的巨大優(yōu)越性有目共睹。社會力量參與是社區(qū)矯正工作的顯著特征?！氨本┠Ｊ健币云洫毺氐墓芾矸绞皆谌珖鐓^(qū)矯正工作中成果顯著，其中“40、50協(xié)管員”社會力量參與模式更是獨樹一幟。在上級部門的大力支持下，石景山區(qū)以“北京模式”為制度框架，結(jié)合本地區(qū)社區(qū)服刑人員基本情況和特點，積極探索了一系列社會力量參與社區(qū)矯正工作的新形式、新載體和新路徑，形成了本地區(qū)獨具特色的“3+N”大矯正隊伍、“菜單式”幫扶和“七包一”監(jiān)管等模式。但與此同時，社區(qū)矯正機構(gòu)和執(zhí)法隊伍正面臨著法律不明、財政經(jīng)費不足、社會力量載體單一、社會工作者隊伍業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高、輿論環(huán)境有待改善等多重困境。任何事物的發(fā)展過程總是前進性和曲折性的統(tǒng)一。面對困難與挑戰(zhàn)，除強化頂層設(shè)計之外，各級社區(qū)矯正機構(gòu)應(yīng)當通過完善社會力量隊伍培訓(xùn)、督導(dǎo)和考核機制，探索與社會組織、企事業(yè)單位合作，建立服務(wù)社區(qū)矯正的專業(yè)基地，大力宣傳社區(qū)矯正知識，營造有利氛圍等多項舉措，打造更高素質(zhì)、更優(yōu)水平的社會工作者隊伍，鼓勵吸引更多社會力量參與社區(qū)矯正工作，推進社區(qū)矯正工作再上新臺階。