◎文／力華

黨的十九大報告指出：“深化國家監(jiān)察體制改革，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！边@是紀檢監(jiān)察制度的重大改革?；厮蔹h的紀檢監(jiān)察機構(gòu)建立和發(fā)展的歷史進程，考察其職能演變的歷史脈絡(luò)，有助于我們深刻認識黨內(nèi)監(jiān)督體制的特點，不斷改革完善黨的紀檢監(jiān)察體制。

黨執(zhí)政之前紀檢監(jiān)察機構(gòu)初創(chuàng)

1927年4月，蔣介石發(fā)動“四一二”反革命政變，黨和革命處于危急時刻。而在此前一段時間，黨的隊伍迅速發(fā)展壯大，黨內(nèi)監(jiān)督和執(zhí)行紀律的任務(wù)加重；陳獨秀右傾機會主義錯誤給黨造成了嚴重損失，迫切需要嚴肅黨的紀律，鞏固黨的團結(jié)統(tǒng)一。對外抵抗國民黨反動派、對內(nèi)純潔黨的隊伍，都需要黨成立專門的紀檢監(jiān)察機構(gòu)。因此，黨的第五次全國代表大會借鑒俄共（布）成立中央監(jiān)察委員會的做法，首次選舉產(chǎn)生了中央監(jiān)察委員會，王荷波為主席。1927年6月1日，中央政治局會議通過的《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》，專門列了“監(jiān)察委員會”一章，規(guī)定了中央和省的監(jiān)察委員會的設(shè)置、產(chǎn)生及其職能，以黨的根本大法的形式確立了紀檢監(jiān)察機構(gòu)的地位和作用。但是，還處于幼年時期的中國共產(chǎn)黨在黨內(nèi)監(jiān)督理論和實踐方面十分欠缺，沒有能夠從黨情出發(fā)對監(jiān)察委員會的職責、權(quán)限、主要任務(wù)作出明確而具體的規(guī)定。由于復雜的歷史條件以及王荷波的犧牲，中央監(jiān)察委員會沒有能夠真正開展工作。

大革命失敗后，中央在漢口召開八七會議，特別強調(diào)嚴守黨的紀律，并作出一項重要決定——組織黨內(nèi)審查委員會，“以審查各該黨部之黨員有否不可靠的分子”。由此可見，其初衷主要是嚴格黨的政治紀律。

中共六大沒有選舉產(chǎn)生中央監(jiān)察委員會，而是選舉產(chǎn)生了一個替代機構(gòu)——中央審查委員會。六大黨章專設(shè)“審查委員會”一章，規(guī)定：“為監(jiān)督各級黨部之財政、會計及各機關(guān)之工作起見，黨的全國大會、省縣市代表大會選舉中央或省縣市審查委員會。”審查委員會的主要職責是監(jiān)督檢查黨內(nèi)財務(wù)，并沒有全面履行紀律檢查的職能。根據(jù)六大黨章的規(guī)定，此后一個時期，違犯黨紀的問題主要由各級黨組織負責處理。

1934年1月召開的黨的六屆五中全會，成立了由李維漢任書記的中央黨務(wù)委員會，其性質(zhì)就是黨內(nèi)紀律檢查的職能機關(guān)。從那時起直到七大召開前，主要由它來承擔加強黨紀教育和執(zhí)行黨紀的任務(wù)。

抗日戰(zhàn)爭時期，鑒于張國燾分裂主義的沉痛教訓和王明違反黨的政治紀律、組織紀律造成的嚴重危害，黨中央曾就恢復建立黨內(nèi)監(jiān)察制度作過多次醞釀。1938年11月6日，《中共擴大的六中全會關(guān)于各級黨委暫行組織機構(gòu)的決定》規(guī)定：“由各中央局決定，在區(qū)黨委之下，得設(shè)監(jiān)察委員會”，并對監(jiān)察委員會的產(chǎn)生、職權(quán)等作出具體規(guī)定。監(jiān)察委員會的職權(quán)有五項：監(jiān)督各種黨的機關(guān)、黨的干部及黨員的工作與對于黨的章程決議之正確執(zhí)行；審查黨的各種機關(guān)之賬目；管理審查并決定對于違反黨章黨紀之黨員的處分，或取消其處分；審查并決定所有要求恢復黨籍或重新入黨者之黨籍；監(jiān)察黨員關(guān)于破壞革命道德的行為。

黨的七大黨章重新恢復了“黨的監(jiān)察機關(guān)”一章，明確規(guī)定了黨的監(jiān)察機關(guān)的產(chǎn)生方式、職能和領(lǐng)導體制。七大黨章規(guī)定：“中央及地方監(jiān)察委員會的任務(wù)與職權(quán)，是決定或取消對黨員的處分，受理黨員的控訴?！薄包h的各級監(jiān)察委員會，在各該級黨的委員會指導下進行工作。”這是黨章中首次就監(jiān)察委員會與黨委的關(guān)系作出明確規(guī)定，即監(jiān)察委員會要接受黨委的指導，從而確立了黨的紀檢機構(gòu)的領(lǐng)導體制。

執(zhí)政初期黨逐步健全紀檢監(jiān)察機構(gòu)

中華人民共和國成立伊始，我們黨就把紀檢監(jiān)察工作提上日程。政協(xié)第一次全體會議通過的《共同綱領(lǐng)》中規(guī)定：“在縣市以上的各級人民政府內(nèi)，設(shè)人民監(jiān)察機關(guān)，以監(jiān)督各級國家機關(guān)和各種公務(wù)人員是否履行其職責，并糾舉其中之違法失職的機關(guān)和人員。”隨后，黨作出了成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定，中央紀律檢查委員會由朱德任書記。根據(jù)這個決定，各級相繼設(shè)立了紀律檢查委員會。中央紀委的職能主要有三項：一是檢查中央直屬各部門及各級黨組織、黨的干部及黨員違犯黨的紀律的行為；二是受理、審查并決定中央直屬各部門、各級黨的組織和黨員違犯紀律的處分或取消處分；三是在黨內(nèi)加強紀律教育，使黨員干部嚴格地遵守黨紀，實行黨的決議與政府法令，以實現(xiàn)全黨的統(tǒng)一與集中。在領(lǐng)導體制方面，規(guī)定中央紀委在中央政治局領(lǐng)導下進行工作，地方各級紀委在各該級黨委指導下進行工作，后來又統(tǒng)一明確為各級紀委直接在各級黨委的領(lǐng)導下進行工作。這初步奠定了黨執(zhí)政后紀律監(jiān)察體制和紀律監(jiān)察工作的基本格局。1954年9月，第一屆全國人大一次會議決定設(shè)立國家監(jiān)察部代替政務(wù)院人民監(jiān)察委員會，并任命錢瑛為監(jiān)察部長。

20世紀50年代中期，為進一步加強黨的紀律建設(shè)，維護黨的團結(jié)統(tǒng)一，中國共產(chǎn)黨全國代表會議通過了《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》。決議指出，目前黨的各級紀律檢查委員會的組織和職權(quán)已不能適應(yīng)新時期加強黨的紀律的任務(wù)，因此決定成立中央和地方各級監(jiān)察委員會，代替各級黨的紀律檢查委員會，借以強化黨的紀律，加強同各種違法亂紀現(xiàn)象的斗爭。決議還明確規(guī)定了各級監(jiān)察委員會的產(chǎn)生方式、領(lǐng)導體制、主要任務(wù)、職責權(quán)限。

1956年9月，黨的八屆一中全會選舉產(chǎn)生了由董必武任書記的新一屆中央監(jiān)察委員會。八大黨章在“黨的監(jiān)察機關(guān)”一章，對監(jiān)察機關(guān)的產(chǎn)生方式作出規(guī)定：“中央監(jiān)察委員會由黨的中央委員會全體會議選舉。地方監(jiān)察委員會由本級黨的委員會全體會議選舉，并且經(jīng)過上一級黨的委員會的批準?！薄案骷壉O(jiān)察委員會在各級黨的委員會領(lǐng)導下進行工作?！北O(jiān)察委員會的任務(wù)規(guī)定了三項，即“經(jīng)常檢查和處理黨員違反黨的章程、黨的紀律、共產(chǎn)主義道德和國家法律、法令的案件；決定和取消對于黨員的處分；受理黨員的控告和申訴”。1962年11月，中央監(jiān)察委員會制定的工作細則，將工作任務(wù)增加為五條，使之更趨完善。

改革開放新時期黨的紀檢監(jiān)察機構(gòu)的重建和完善

1978年12月，黨的十一屆三中全會選舉產(chǎn)生了以陳云為第一書記的中央紀律檢查委員會，對紀檢工作作出全面部署，對其機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)范圍、工作任務(wù)等作出明確規(guī)定。從此，黨的紀檢工作重新煥發(fā)了生機活力。

1982年9月，黨的十二大通過的新黨章專門列了“黨的紀律”和“黨的紀律檢查機關(guān)”兩章，對加強黨的紀律建設(shè)、建立紀檢機關(guān)的完整體系及其職權(quán)、任務(wù)等作出明確規(guī)定。此后幾次黨章的修改，都保持了這個基本框架，并在此基礎(chǔ)上日臻完善。1992年，十四大黨章又增加了關(guān)于基層紀律檢查委員會的規(guī)定，后來的幾部黨章都采用了這個提法，雙重領(lǐng)導體制一直沿用至今。實踐證明，這種領(lǐng)導體制是符合中國國情和黨情的，帶有鮮明的中國特色，是現(xiàn)實可行的，也是有效的。

黨的十四大之后，中共中央、國務(wù)院決定中央紀律檢查委員會與監(jiān)察部合署辦公。進入新世紀，中央紀委、監(jiān)察部全面實施對派駐機構(gòu)的統(tǒng)一管理，逐步建立和完善巡視制度，中央加大下派紀委書記和省級紀委書記異地互調(diào)的力度，成立國家預防腐敗局，其職能主要是加強對全國預防腐敗工作的組織協(xié)調(diào)、綜合規(guī)劃、政策制定、檢查指導以及預防腐敗的國際合作和國際援助。

新時代紀檢監(jiān)察制度的創(chuàng)新發(fā)展

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持把紀律挺在前面，著力解決人民群眾反映最強烈、對黨的執(zhí)政基礎(chǔ)威脅最大的突出問題，實現(xiàn)了中央和省級黨委巡視全覆蓋，彰顯了巡視利劍作用。

深化國家監(jiān)察體制改革，目的是加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導，整合分散的反腐敗力量，成立國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。國家監(jiān)察委員會就是中國特色的國家反腐敗機構(gòu)。通過以反腐敗永遠在路上的堅韌和執(zhí)著，深化標本兼治，強化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強不想腐的自覺，保證干部清正、政府清廉、政治清明，才能換來海晏河清、朗朗乾坤。