陳映芳　孫　哲　方圓圓

理論語境:非正規(guī)性與控制觀

在快速城市化背景下，大都市中的非正規(guī)低租金住房租賃市場(下文簡稱租房市場)成為吸納外來移民的重要場所。城市開發(fā)呈現(xiàn)出“正規(guī)開發(fā)”與“非正規(guī)開發(fā)”兩種模式，“非正規(guī)開發(fā)”形成了“半城市村莊”。①“非正規(guī)性”最早在城市規(guī)劃領(lǐng)域被提出，用以指代后發(fā)國家中出現(xiàn)的規(guī)劃之外的城市居住空間。②在我國這一概念被廣泛應(yīng)用于“城中村”空間形態(tài)研究中。對深圳城中村的研究發(fā)現(xiàn)非正規(guī)住房呈現(xiàn)明顯的“圈層分化”形態(tài)，不同類別的非正規(guī)住宅分布在不同的城市圈層。③

與空間形態(tài)研究相對應(yīng)，“非正規(guī)性”逐漸進入城市治理研究范疇。唐亞林認為資源稀缺、制度稀缺和人性稀缺使得城市生活出現(xiàn)“非正規(guī)性”，城市治理應(yīng)重視非正規(guī)規(guī)則的調(diào)解與互補作用，以此實現(xiàn)城市的多樣性和包容性。④“非正規(guī)空間”并非簡單的違反規(guī)則，而是因已有規(guī)則的不完善所形成。“城中村”作為典型的非正規(guī)空間，不應(yīng)成為治理盲點，而應(yīng)該通過勞動力市場、住房市場和行政管理等三個方面進行“非正規(guī)治理”。⑤

在既有研究中，“非正規(guī)空間”是當(dāng)下城市的重要形態(tài)，“非正規(guī)治理”是其應(yīng)對策略。本研究試圖以“非正規(guī)市場”為對象，探討“非正規(guī)性”產(chǎn)生的社會機制。在這一語境中，“非正規(guī)(式)性”(informality)可以理解為遷移的農(nóng)民工并沒有被完全納入到公共范疇的國家規(guī)制, 而是作為“私民”在流動⑥?！胺钦?guī)性”一方面能解釋勞動力市場中農(nóng)民工的不穩(wěn)定位置，另一方面也指低租金租房市場中的居住空間缺乏制度依托。非正規(guī)開發(fā)所帶來的“私人治理”(private governance)導(dǎo)致低租金租賃場所出現(xiàn)設(shè)施欠缺等破敗化情況，同時在此居住的務(wù)工人員其基本的居住權(quán)益難以得到保障。⑦

作為研究非正規(guī)租房市場的理論視角，“控制觀”(conception of control)是市場社會學(xué)的核心概念。⑧自波蘭尼的《大轉(zhuǎn)型》開始，市場之于社會關(guān)系的“嵌入性”成為新經(jīng)濟社會學(xué)的基本共識。布迪厄的場域理論⑨進一步指出，“資本”并不只有單一的經(jīng)濟屬性，而是作為權(quán)力的介質(zhì)，具有政治、文化的多重屬性。在此基礎(chǔ)上，弗雷根斯坦提出了“市場社會學(xué)”⑩范式，它以“控制觀”為核心，強調(diào)運用“政治—文化”視角去分析市場運行當(dāng)中的社會機制。弗雷根斯坦指出，從經(jīng)驗角度來看市場的發(fā)生機制，會發(fā)現(xiàn)市場中各個行動主體所想要的并不是競爭所帶來的不穩(wěn)定性，而是一種穩(wěn)定的規(guī)則框架，以此保證價格的穩(wěn)定性。在這當(dāng)中，“控制觀”是指一種承認，一種對于市場上規(guī)則制定者、規(guī)則本身以及規(guī)則框架下各個行動主體之間關(guān)系的認可。“控制觀”視角打破了市場需要獨立于權(quán)力的迷思，發(fā)現(xiàn)市場的產(chǎn)生與權(quán)力(規(guī)則制定者)具有天然的連帶關(guān)系，由此可以利用“政治—文化”維度來分析市場與權(quán)力結(jié)合的過程。

而在分析中國社會時，學(xué)界也已經(jīng)有了一系列與市場社會學(xué)相呼應(yīng)的研究成果。通過對諾斯與波蘭尼關(guān)于“市場社會”爭議的探究，劉擁華提出了“市場性社會”的概念，指出市場并不能徹底脫離社會，而是與各種社會關(guān)系保持不同程度不同形態(tài)的嵌入。在同一向度上，周雪光認為中國社會出現(xiàn)的并非是“市場轉(zhuǎn)型”，而是“政治—市場”共生模型：國家并沒有因為市場的興起而退出，而是成為與市場共生的行動者，并且在規(guī)則制定中成為主導(dǎo)者。更進一步，市場不僅沒有脫嵌于國家，國家還可以使用市場元素進行治理。周黎安的研究顯示，中國政府在治理上存在一種縱向關(guān)系的“行政發(fā)包制”(sub contracting)，即將有風(fēng)險或者成本難以控制的項目層層外包給下級政府，并通過市場化的功利指標(biāo)進行考核。而平級政府之間則形成了“錦標(biāo)賽體系”的競爭關(guān)系。馮仕政將這種從經(jīng)濟學(xué)角度進行的政治分析概括為“政治市場想象”，指出“國家的多主體性”“市場性”“政治性”是其三個要素。在這一范式的基礎(chǔ)上，他進一步認為周黎安過于重視國家的市場性，而忽略了國家在政治性方面的設(shè)置及目標(biāo)。在市場機制方面，對于糧食市場的研究發(fā)現(xiàn)，國家在成文制度設(shè)計中，對于與自己遠近親疏不同距離的企業(yè)，有著明確的“差序格局”對待。與此相對應(yīng)，對于農(nóng)民工與包工頭的研究則解釋了另一種“反差序格局”：包工頭越陌生的工人，越容易拿到薪資，因為不易控制。

以上研究揭示了在治理過程當(dāng)中，國家與市場互相嵌入的種種形態(tài)。在這一語境中，本研究將借用“控制觀”視角，對于上海在“拆違”過程中處于變動狀態(tài)的非正規(guī)租房市場進行分析，以期對治理過程中政府與市場關(guān)系的已有討論做出延伸。

自2014年至2016年，筆者及研究團隊對上海浦東某外來人口聚居區(qū)的居住形態(tài)進行了追蹤調(diào)查，對基層治理者、外來租戶與本地房東進行了數(shù)次深入訪談。本研究將“拆違”理解為自上而下的“控制觀”轉(zhuǎn)型，在這一轉(zhuǎn)型過程中基層政府的控制觀受到了上級的沖擊并生產(chǎn)出應(yīng)對策略。而在這一“沖擊—應(yīng)對”的變動過程中，與非正規(guī)租房市場相關(guān)的各個社會群體都開始進行顯化的利益表達并產(chǎn)生社會行動，這為研究“政治—市場”關(guān)系提供了一個新的契機。

租房市場的非正規(guī)狀態(tài)：以郊區(qū)外來人口聚居區(qū)為例

(一)違規(guī)的界定與“拆違”

在上海存在著“三違”，主要是指違法用地、違法建筑和違規(guī)種養(yǎng)，這一規(guī)定最早源于2014年上海市政府10部門聯(lián)合制定的《關(guān)于進一步加強本市違法建筑治理工作的實施意見》，其法律依據(jù)是2009年上海市人大通過的《上海市拆除違法建筑若干規(guī)定》。2016年，上海市又將“三違”擴展為“五違四必”，即對違法用地、違法建筑、違法經(jīng)營、違法排污、違法居住之“五違”必治，安全隱患必須消除、違法無證建筑必須拆除、臟亂現(xiàn)象必須整治、違法經(jīng)營必須取締之“四必”先行。

上海的拆違與超大城市人口調(diào)控緊密相關(guān)。通過對“違規(guī)”界定的相關(guān)規(guī)制進行梳理可以發(fā)現(xiàn)，上海的拆違與地方立法、行政紅頭文件關(guān)系緊密，而最終落地的“五違四必”則是以市委書記會議講話和會議新聞稿為框定，難以查證與之直接對應(yīng)的法律與規(guī)定。從規(guī)制框架與層級以及最終的事實來看，上海的拆違走在“超大城市”前列，具有非常鮮明的地方特征，并獲得中央領(lǐng)導(dǎo)的高度肯定。

“拆違”對于非正規(guī)租房市場產(chǎn)生了直接的影響。從“三違”到“五違”的界定中，增加了“違法居住”和“違法經(jīng)營”，這直接將整治的目標(biāo)從物理空間轉(zhuǎn)向了人口。在作為拆違樣板的“X村”案例報道中，在50天的治理中就清退了1.3萬名非法居住外來人口。

表1　“違規(guī)”界定的相關(guān)規(guī)制

表1　“違規(guī)”界定的相關(guān)規(guī)制

國家級法律《中華人民共和國土地管理法》(自1987年1月1日起施行)《物權(quán)法》(2007年10月1日)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(自2008年1月1日起施行)行政法規(guī)《城市綠化條例》(自1992年8月1日起施行)上海市地方性法規(guī)《上海市整治違章搭建和違章建筑的若干規(guī)定》(1993年施行，2001年廢止)《上海市城市規(guī)劃條例》(自1995年7月15日起施行)《上海市拆除違法建筑若干規(guī)定》(自2009年8月1日起施行)《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》(2011年4月1日施行)“紅頭文件”《上海市零星建設(shè)工程規(guī)劃管理辦法》(自2000年1月1日起施行)《關(guān)于實施〈上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定〉有關(guān)問題的意見》(發(fā)文單位：上海市房屋土地資源管理局，自2005年2月4日起執(zhí)行)《關(guān)于進一步明確職責(zé)分工完善查處違法搭建行為工作機制的意見》(滬建交聯(lián)[2006]451號)(上海市建設(shè)交通委、市城管執(zhí)法局、市房地資源局、市規(guī)劃局聯(lián)合制定，2006年起執(zhí)行)《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》(自2007年7月1日起施行)《關(guān)于進一步加強本市違法建筑治理工作的實施意見》(2014年6月制定)會議新聞稿《“五違四必”整治，還得持續(xù)使勁用力》，《解放日報》，2016年4月2日?！丁拔暹`”必治、“四必”先行》，《解放日報》2016年6月30日

通過拆違進行人口調(diào)控，浦東是重點區(qū)域。在浦東2016年1200萬平方米的拆違指標(biāo)中，有1000萬平方米的拆違指標(biāo)是拆除違法建筑，這就與外來人口的居住密切相關(guān)。與之相應(yīng)，2016年浦東的人口指標(biāo)是控制在555萬，并“實有來滬人員負增長，力爭減少5萬人”。在這一治理目標(biāo)下，“廠中村”“城中村”“群租房”等非正規(guī)租賃市場成為重點治理對象。通過比較上海市和浦東新區(qū)在2014年至2016年的拆違數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)2014年與2015年上海的拆違以浦東為重點，自2016年開始拆違的力度加大，在全市鋪開(圖1)。

本研究選取上海浦東區(qū)G村作為研究對象。G村地處于上海城鄉(xiāng)結(jié)合部，土地產(chǎn)權(quán)已基本由集體所有通過征地變成國家所有。土地利益的分割已經(jīng)完成，G村村委與村民之間不存在集體財產(chǎn)的利益關(guān)系。G村周邊有大型代工廠，大量勞動力的涌入帶來了住房需求。農(nóng)民工所帶來的低租金住房租賃市場處于“非正規(guī)狀態(tài)”：房東在宅基地范圍以外搭建的租賃房屋沒有明文許可，房東不需要繳稅，房東房客之間沒有明文合同，沒有政府明文出具的市場管理規(guī)定。

(單位:萬平方米)

圖1上海市與浦東新區(qū)近年“拆違”面積

(數(shù)據(jù)來源:根據(jù)政府信息公開整理所得)

1.基層政府對于特權(quán)者的違建：不敢管

在這一非正規(guī)市場的形成過程中，第一批出現(xiàn)的“違規(guī)”建筑是由與區(qū)政府有商業(yè)關(guān)系(招商引資)或政治關(guān)系(領(lǐng)導(dǎo)干部)的“特權(quán)者”搭建。在沒有成文規(guī)定的時候，“特權(quán)者”通過實踐建構(gòu)了低租金租房市場的雛形。他們將其與區(qū)級政府的權(quán)力關(guān)系平移到市場領(lǐng)域，從而確定了在市場中的穩(wěn)定位置，由此催生了非正規(guī)市場的產(chǎn)生。G村委作為基層政府，面對區(qū)級政府的利益相關(guān)者，其態(tài)度是不敢管。

這類拆除就是雷聲大、雨點小。一有個什么行動馬上聯(lián)系電視、媒體曝光。電視播出來的都是影響十分惡劣、舉報多次的。這里面的關(guān)系錯綜復(fù)雜，有很多還是關(guān)系淺、背景不硬。如果都按照法律法規(guī)來辦，那么多明顯的違法建筑怎么都還安然無事？執(zhí)法不嚴是個大問題。某區(qū)一個業(yè)主是某法院法官，小區(qū)其他業(yè)主去市委舉報多次也沒拆下來，現(xiàn)在據(jù)說又在建了。我希望依法行政能落到實處，一些領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭，領(lǐng)導(dǎo)違法在群眾中間反映十分惡劣，看看政府能不能下發(fā)一個約束性文件，把黨員、干部約束好，這個問題就好解決了。

(G村書記訪談，訪談編號CW3)

這段表述生動地體現(xiàn)了權(quán)力與違規(guī)的關(guān)系?！疤貦?quán)者”正是通過率先違建以及在拆違中豁免的方式，來宣示權(quán)力的有效。然而這種將權(quán)力與違規(guī)直接關(guān)聯(lián)的方式，卻大大消解了規(guī)則的正當(dāng)性。也正因如此，規(guī)則的執(zhí)行者首先面對的問題不是違規(guī)的問題，而是權(quán)力的結(jié)構(gòu)如何調(diào)整的問題。

2.基層政府對于普通村民的違建：不好管

普通居民看到“特權(quán)者”能蓋，隨即也跟風(fēng)進行違建。對于這種普通村民的跟風(fēng)建造，G村村委的態(tài)度是不好管。在制度層面上，H市在征地過程中并沒有給予“留用地”指標(biāo)，而是只保留了村民的宅基地。這種過度激進的農(nóng)轉(zhuǎn)非，使得基層政府在拆違時存在正當(dāng)性欠缺。與此同時，租房市場給村民帶來的灰色收益，實際是社保之外的福利補貼，這在客觀上降低了基層政府的福利壓力。

當(dāng)初同意(征地拆遷)的，老人獲益了，在醫(yī)保、退休方面都比原來的農(nóng)村戶口福利好。但是征地對年輕人沒好處，征地時的補償和現(xiàn)在的房價也沒法比?，F(xiàn)在房價上去了，家底都露出來了。

(G村書記訪談，訪談編號CW3)

在這段表述中，可以發(fā)現(xiàn)G村領(lǐng)導(dǎo)對于G村的年輕人有明顯的愧疚感。在征地開發(fā)中，G村年輕人沒有獲得應(yīng)有的權(quán)益：被征土地如今變成了價格高企的商品房，而當(dāng)時G村年輕人拿到的補償與當(dāng)前房價相比差距懸殊。由于G村村委無法拆掉“特權(quán)者”的違建，只能默許G村村民的違建。由此，G村村民通過違建獲得租金收益，在事實上獲得了一部分城市開發(fā)權(quán)益。

3.對于外來務(wù)工人員的租房選擇：抱有同情

政府原本應(yīng)為勞動力建造社會住宅，現(xiàn)在這一保障責(zé)任被私人的、非正規(guī)的、低租金租房市場所取代。農(nóng)民工為G村創(chuàng)造稅收，但G村卻無法給予相關(guān)保障，這種正當(dāng)性的欠缺，使得基層干部對于農(nóng)民工租賃違建房抱有一種同情態(tài)度：

違章建筑，放到書面上你覺得它是不合法的，但其實這些人需要這些住房。為什么？知道工廠開的工資是什么樣子的嗎？在上海生活他的生活支出又是什么樣子的嗎？難道他們來了就不要生活了嗎？拆完之后我真不知道他們能住在哪。那些違章建筑對他們來說是一個廉價的家。他們還有一個希望就是付出盡量少的居住成本，他們還想在這邊辛苦工作，攢下一筆錢回家呢，是不是，這是人之常情。想要詬病的話，是違章建筑。真要去了解這些人的生活，他們需要這些違章建筑，住不起動不動就幾萬塊一平的房子。

(拆違辦L主任訪談,訪談編號CW1)

這段表述說明了違規(guī)與正當(dāng)性之間的張力。即使對于拆違者而言，非正規(guī)居住雖然不合法，但對于解決低收入打工群體的居住問題不僅有效，而且在道德上有正當(dāng)性基礎(chǔ)。代工廠工人雖然在地工作，但并不能參與到立法過程，無法對自己的社會權(quán)益提出訴求。如果說在灰色地帶中基層治理者還可以通過一些隱性的讓渡加以平衡，那么以法律的名義開始拆違時，法律的工具化以及正當(dāng)性不足等問題就會暴露?；鶎又卫碚邔τ谶`規(guī)者的辯護正是擔(dān)心灰色地帶的平衡關(guān)系在拆違這一透明化的過程中被打破。

(二)本地房東：城市開發(fā)過程中的“參與權(quán)”

“特權(quán)者”通過租賃市場獲益，使得普通村民看到城市開發(fā)權(quán)的價值，激發(fā)了自己的“參與權(quán)”。如果沒有總租房市場，那么對于村民而言所謂“城市開發(fā)參與權(quán)”就是抽象的。有了市場之后，城市開發(fā)中的權(quán)益不平等才體現(xiàn)出來，才有了對于開發(fā)參與權(quán)的訴求：

別人家都這么搭，守規(guī)矩的人覺得太吃虧，大家都在搭。很多鄰居都不想違建，也反對違建，但看到別人違建也沒人管，心想也不能吃虧，反違建的變成違建的了。看到別人都搭了么，我也搭了一點。

(村民房東S訪談，訪談編號CW5)

在這個過程中，與區(qū)政府等中層權(quán)力越近，越容易通過這種強關(guān)系來獲得城市開發(fā)特權(quán)，正向的差序格局越來明顯。

那邊整棟都沒拆的，都是違章，拆不掉的，人家背景復(fù)雜著呢。

(拆違辦科員K訪談,訪談編號CW2)

相反，與村委會等基層政府權(quán)力越近，越容易在基層治理當(dāng)中出現(xiàn)避嫌操作，則逆向差序就越明顯：

我們家是最后一個建房子的，就是因為他老舅是村委會主任，管著我們不讓建。等他退下來才建。

(村民房東J訪談，訪談編號CW6)

(三)外來租戶：租房市場帶來居住“選擇權(quán)”

市郊農(nóng)民私房租賃市場的活力，與外來務(wù)工人員的選擇偏好相關(guān)。在代工廠周圍，存在著三類出租房型：農(nóng)民私房、動遷房群租屋以及正規(guī)的商品房。正規(guī)商品房出租價格最高，至少每月3000元起，并且離代工廠較遠，但是離地鐵站較近，一般吸引的是城區(qū)的白領(lǐng)階層。動遷房小區(qū)在外觀上與商品房小區(qū)接近，并且價格比商品房便宜，一般為700至2000元。然而群租房多被二房東代理，由于并不真正擁有房屋所有權(quán)，并且群租處于不穩(wěn)定的灰色地帶，使得二房東不愿意加大對于群租房的投入與改善。這導(dǎo)致群租房內(nèi)部多為簡易裝置，同時房屋衛(wèi)生環(huán)境等也不能得到保證。與群租屋相比，未被拆除的農(nóng)民私房雖然不是公寓樓形態(tài)，但在房屋質(zhì)量和房屋管理方面都更勝一籌。由于擁有私房產(chǎn)權(quán)，房東對于房屋的修繕乃至加建方面都用料十足。與此同時，房東一般與租客同住，這也使得房屋的租賃安全以及環(huán)境衛(wèi)生方面更有保證。在價格方面，農(nóng)民私房的月租一般從500～1500元不等。此外，農(nóng)民私房出租更加“進出自由”，一般一個月起租，只需交100元押金。相比之下，公寓群租房需要至少付一壓一，三個月起租。由此，在這三種類型中，農(nóng)民私房最受務(wù)工者青睞，呈現(xiàn)供不應(yīng)求態(tài)勢：

別看那邊的房子(動遷房群租屋)好像外邊看起來新一點，里面很破很亂的，還貴。我們這邊(農(nóng)民私房)挺好的，押金只要100塊錢，也不用付一壓一什么的，走之前跟房東說一聲就好了。房東就住在前面，平時他們很講衛(wèi)生的，這里弄得很干凈。我們找房子都喜歡找這樣的。

(G村租戶S女士訪談，訪談編號NB1)

在這段訪談中可以看出，市場為務(wù)工者提供了豐富的選擇，而務(wù)工者也很好地踐行了市場賦予的選擇權(quán)。在阿瑪?shù)賮啞ど岢龅摹皺?quán)利方法”(entitlement approach)語境中，個體通過交換而實現(xiàn)資源配置是最基本的權(quán)利，這種交換的能力與正當(dāng)性也是其他權(quán)利的基礎(chǔ)。如果剝奪這一權(quán)利，則會出現(xiàn)因為交換受限而產(chǎn)生的資源充足條件下的短缺，這正是“權(quán)利失敗”(entitlement failure)的結(jié)果。

在這一視角下可以發(fā)現(xiàn),戶籍分割雖然使得城市住房保障系統(tǒng)還沒有完全覆蓋外來務(wù)工人員,然而房東和房客通過市場來交換和選擇的權(quán)利并沒有像計劃經(jīng)濟時代那樣被否定與限制。在“社會權(quán)”缺席的背景下，市場所賦予務(wù)工者的“選擇權(quán)”，為人口在事實上的遷徙與定居提供了可能。與此同時，也正是務(wù)工人員的選擇偏好，使得農(nóng)民私房這一非正規(guī)租賃市場有了生長的活力。

基層政府對“拆違”的應(yīng)對

(一)多級政府框架下的“控制觀”割裂

開發(fā)區(qū)、代工廠及其伴生的非正規(guī)低租金租賃市場，可謂是第一波城市大開發(fā)的產(chǎn)物。它以產(chǎn)業(yè)布局為核心，強調(diào)招商引資所帶來的稅收與就業(yè)指標(biāo)的提升。與之相比，新的一波城市開發(fā)則直接聚焦于城市空間本身，強調(diào)精細化的土地整治與人口調(diào)控。其代表形式，則是目前大城市中方興未艾的“拆違”運動?！安疬`”的首要核心是界定“違章”，對原先處于灰色地帶的權(quán)利關(guān)系進行成文登記與確認。在信息透明化之后，“拆違”的目的則是清理不符合成文規(guī)定的城空空間即人口。

“拆違”運動具有極強的“項目制”治理特征：自上而下、具有極強的變動性、指標(biāo)化管理。這一過程中呈現(xiàn)出高層、中層和基層政府之間的治理目標(biāo)與治理邏輯的分化。中層政府接受高層政府的“項目發(fā)包”，主要依據(jù)的是政治性與市場性的指標(biāo)。政治性的指標(biāo)是指高層對于超大城市進行人口限制的規(guī)劃與導(dǎo)向，這一行政要求使得中層政府開始使用“拆違”的方式來摸底與調(diào)控城市外來人口。市場性指標(biāo)是指城市新區(qū)開發(fā)正在“公司化”運作，開發(fā)主體逐漸由行政設(shè)置(新區(qū)管委會)轉(zhuǎn)變成“開發(fā)集團”。這種治理形式的轉(zhuǎn)化，使得中層政府對于城市空間中的灰色地帶開始透明化與精細化的利用，由此獲得更多空間開發(fā)的資源與主導(dǎo)性。這一市場化的治理邏輯同樣促使中層政府進行“違章界定”與“拆違”行動。

然而“拆違”帶來的治理模式轉(zhuǎn)型，與基層政府在灰色市場環(huán)境中形成的有效治理之間存在矛盾。就非正規(guī)低租金住房租賃市場而言，它給在地村民帶來收入，客觀上減少了政府的福利成本，消弭了“留用地”補償不足所帶來的合理性危機。它為外來打工者提供低價住房，同樣減輕了基層政府為外來人口提供公共住房的道義壓力。

楊偉東事件其實并非個案，從最早的視頻網(wǎng)站樂視網(wǎng)開始，網(wǎng)絡(luò)視頻行業(yè)就是腐敗的重災(zāi)區(qū)?！盁X越厲害的行業(yè)，滋生貪腐行為的可能性就越大，動輒上億甚至數(shù)億元的版權(quán)費和節(jié)目制作費，娛樂行業(yè)又一向‘糊涂賬’偏多，洗錢行為非常普遍，在這潭渾水邊，太容易濕鞋了。”一位不愿具名的業(yè)內(nèi)人士告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者。

由此可見，中層政府的正規(guī)治理的控制觀與基層政府的非正規(guī)治理的控制觀是不一致的。在這種矛盾中，基層政府開始運用目標(biāo)替代的方式，將上級的指標(biāo)進行操作與轉(zhuǎn)換。

拆違當(dāng)然是要講方法的，先吃肉，再啃骨頭。違章么肯定是企業(yè)面積大，所以先拆那里。小區(qū)里的違建沒有那么多的，拆那里當(dāng)然有阻力了，你拆的是人家房子??！就算你統(tǒng)統(tǒng)拆掉，也沒多少面積。

(拆違辦科員K訪談,訪談編號CW2)

如訪談資料顯示，在田野經(jīng)驗中我們發(fā)現(xiàn)基層政府將上級政府的“拆違面積”進行了目標(biāo)替代：用“拆除企業(yè)違建”代替“拆除居住違建”。在治理導(dǎo)向上，上級政府雖然希望通過拆除“居住違建”調(diào)控外來人口,但在政策文本中只是提出“拆違面積”，并沒有區(qū)分其類型。這就為基層政府的目標(biāo)替代操作提供了空間。對于基層政府而言，拆除居住違建意味著與村民房東及代工廠打工者兩個直接的治理群體發(fā)生沖突，對既有的基層治理框架將產(chǎn)生極大的沖擊。然而，拆除企業(yè)違章面積則不涉及具體的社會群體，不會沖擊基層治理框架。

(二)本地房東：拆違中的公平訴求

在拆違過程當(dāng)中，作為灰色住房租賃市場的房東所訴求的是參與開發(fā)的“公平”。田野經(jīng)驗顯示，村民房東并不諱言違建的違規(guī)屬性，甚至不反對“拆違”，他們訴求的是在這種透明化治理轉(zhuǎn)型當(dāng)中的“公平”操作。

違章建筑老早就有的，有的田地里也在搭，今天拆遷了，明天又搭上的也有。搭的這些板房有的地方拆有的地方不拆，關(guān)系好的也不會拆的。倒霉的都是老百姓，那些有錢有勢的怎么沒人去拆。

我們這邊拆掉好啦，現(xiàn)在亂七八糟的。拆違章建筑，把領(lǐng)導(dǎo)干部拆了，有錢有勢的拆了，拆老百姓的，老百姓沒話說。

(村民房東J訪談，訪談編號CW6)

在曾經(jīng)的非正規(guī)市場環(huán)境中，村民房東事實上通過“違建”部分獲得了沒有被官方正式授予的開發(fā)權(quán)。在“拆違”所代表的正規(guī)化與透明化過程當(dāng)中，村民房東所訴求的是對違規(guī)房屋的公平處置。這種訴求從合理性和群體間關(guān)系兩個層面對基層政府的控制觀進行了挑戰(zhàn)。換言之，基層政府與低租金租房市場之間的嵌入治理關(guān)系，只有在非正規(guī)環(huán)境中才可以運行。一旦將其正規(guī)化，則基層政府不僅面臨上級的指標(biāo)壓力，更面臨治理群體的正當(dāng)性訴求。由此，基層政府通過目標(biāo)替代繞過居住違建，避免與治理群體發(fā)生正面沖突，從而維持已有的控制觀。

(三)外來租戶：變動的市場與不穩(wěn)定的選擇權(quán)

租戶對于“拆違”并沒有明確的價值判斷，而是將其理解為一種市場情景。他們希望現(xiàn)有的職業(yè)機會和居住場所能夠保留，然而一旦現(xiàn)有的市場環(huán)境發(fā)生了變化，他們則會在新的市場機會下遷移到另一個地方。換言之，打工者在市場環(huán)境下所形成的“選擇權(quán)”意識，在一定程度上使他們默認了“市場環(huán)境”的改變，而不會基于其居住權(quán)而對現(xiàn)有的控制觀進行改變。

不會拆的，這地方說拆多少年了，一直都沒拆。這么大的廠子，也不會說拆就拆吧。

(G村租戶S女士訪談，訪談編號NB1)

在這里，租戶說不會拆遷，既指代工廠不會拆遷，也指私房不會拆遷。在這個意義系統(tǒng)中，只要代工廠還在，私房租賃市場肯定就會存在?？梢姡鈶魧⒉疬`理解為市場形態(tài)的變化。在已有的居住福利制度中，外來農(nóng)民工租戶的居住權(quán)在戶籍分割體制下被消解，并使得他們對于居住權(quán)產(chǎn)生集體無意識。這種對于居住權(quán)的沉默，使得租戶成為拆違過程當(dāng)中最容易被忽視，也最容易被沖擊的群體。

結(jié)　語

非正規(guī)市場之所以存在，不僅僅是一種道德主義替代法律主義的策略，同時也是基層政府與市場深入互嵌形成的“控制觀”，使得基層政府能夠充分發(fā)揮其治理作用。對于房產(chǎn)市場的研究發(fā)現(xiàn)，政府與正規(guī)的大型房地產(chǎn)企業(yè)在社會頂層存在法團式結(jié)合，形成了相應(yīng)的利益團體。與之對應(yīng)，本研究則發(fā)現(xiàn)基層政府與非正規(guī)低租金租房市場也形成了一種互嵌治理模式。

“拆違”帶來了治理方式從“非正規(guī)”到“正規(guī)”的轉(zhuǎn)型。在轉(zhuǎn)型中，“控制觀”發(fā)生了根本的變化：規(guī)則制定者從基層轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈邔?，?guī)則的形式從不成文操作變成了正規(guī)的法規(guī)。在這個過程中,國家以多級主體面貌出現(xiàn)。當(dāng)基層政府的控制受到“拆違”等上級命令的“威脅”時，它會通過替代性的指標(biāo)在一定程度消解上級命令。在項目制語境中周雪光使用“控制權(quán)”理論，將政府的上下級關(guān)系視為一種契約關(guān)系，來解釋基層政府間基于剩余控制權(quán)形成共謀，并對上級命令進行替代性操作。在此基礎(chǔ)上，本研究則通過“控制觀”視角發(fā)現(xiàn)非正規(guī)市場是“剩余控制權(quán)”的一種實施場域，在其中基層政府通過與非正規(guī)市場的互嵌對項目制中的指標(biāo)體系做出應(yīng)對。換言之，在基層治理中的共謀不只存在于控制權(quán)視角下的“政府間關(guān)系”，還存在于控制觀視角下的“政府—(非正規(guī))市場關(guān)系”。

在控制觀視角下，非正規(guī)租房市場解釋了“非正規(guī)性”在城市中的產(chǎn)生過程：基層政府的默許使得非正規(guī)空間的生產(chǎn)成為可能，居民借助非正規(guī)市場實現(xiàn)了權(quán)利訴求，使得基層治理得以運轉(zhuǎn)。在這一過程中，“非正規(guī)性”充分展現(xiàn)了其包容性、靈活性與連續(xù)性，是正規(guī)化治理的有益補充。然而，“拆違”將正規(guī)與非正規(guī)進行了非此即彼的劃分。超大城市對于秩序和城市形態(tài)的追求，使得群體之間的公平問題和權(quán)益問題暴露在外，難以調(diào)和。相較于控制權(quán)，控制觀視角更易察覺這一社會風(fēng)險的癥結(jié)：關(guān)鍵不在于非正規(guī)市場，而在于權(quán)力框架自身的張力。

①吳縛龍、沈潔：《中國城市的郊區(qū)開發(fā)和治理》，《國際城市規(guī)劃》2015年第6期。

②王暉、龍元：《第三世界城市非正規(guī)性研究與住房實踐綜述》，《國際城市規(guī)劃》2008年第6期。

③趙靜、閆小培、朱瑩：《深圳市城中村“非正規(guī)住房”空間特征與演化研究》，《地理科學(xué)》2016年第12期。

④唐亞林：《城市生活的非正規(guī)性及其治理》，《江南大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2011年第4期。

⑤林雄斌、馬學(xué)廣、李貴才：《快速城市化下城中村非正規(guī)性的形成機制與治理》，《經(jīng)濟地理》2014年第6期。

⑥陳映芳、龔丹： 《私域中的勞動和生活——代工廠工人狀況考察》，《同濟大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2015年第1期。

⑦汪明峰、林小玲、寧越敏：《外來人口、臨時居所與城中村改造——來自上海的調(diào)查報告》，《城市規(guī)劃》2012年第7期。

⑧符平：《邁向市場社會學(xué)的綜合范式——評弗雷格斯坦〈市場的結(jié)構(gòu)〉兼議其范式修正》,《社會學(xué)研究》2010年第2期。

⑨參見布迪厄《區(qū)分》，商務(wù)印書館2015年版。

⑩Neil Fligstein， Luke Dauter, “The Sociology of Market”,TheAnnualReviewofSociology, 2007,Vol.33.