高 珊, 陳云良

(中南大學(xué) 法學(xué)院， 湖南 長(zhǎng)沙 410012)

陳云良(1965—)，男，湖南雙峰人，中南大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。 公立醫(yī)院法律地位的確定是推動(dòng)我國(guó)公立醫(yī)療改革的基本前提，只有在確定我國(guó)公立醫(yī)院的法律地位之后，才可以真正實(shí)現(xiàn)我國(guó)公立醫(yī)院改革的目標(biāo)。十八屆三中全會(huì)在醫(yī)療改革板塊中提出要多種形式參與公立醫(yī)院改制重組，鼓勵(lì)社會(huì)辦醫(yī)，優(yōu)先支持舉辦非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)。習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)上指出，我國(guó)醫(yī)改已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，要切實(shí)落實(shí)十八屆三中全會(huì)的戰(zhàn)略部署。十九屆人民代表大會(huì)指出要實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略，全面建設(shè)中國(guó)特色的醫(yī)療制度，健全現(xiàn)代醫(yī)療管理制度，全面取消以藥養(yǎng)醫(yī)。由公立醫(yī)院定位的模糊性引發(fā)的醫(yī)患矛盾與糾紛、醫(yī)療費(fèi)用等問(wèn)題層出不窮。在新醫(yī)改的背景下，重新定義公立醫(yī)院的法律地位有利于加快醫(yī)改的實(shí)施，緩解醫(yī)療矛盾，為我國(guó)公立醫(yī)院的改革提供助力。

一、公立醫(yī)院的法律地位與性質(zhì)分析

(一)公立醫(yī)院的行政法律地位分析

從我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)來(lái)看，1994頒布的《醫(yī)療管理?xiàng)l例》對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)制，但其具有單一性，僅在公立醫(yī)院的審批、登記、執(zhí)業(yè)等方面進(jìn)行了規(guī)制，缺少對(duì)醫(yī)療法人的相關(guān)描述，也沒(méi)有對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的分類進(jìn)行細(xì)致地劃分。[1]18-20在《民法通則》里法人被分為四類，分別為機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人、社會(huì)團(tuán)體法人和企業(yè)法人。由于我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生法的缺失，對(duì)于公立醫(yī)院只能靠私法領(lǐng)域的規(guī)定來(lái)明確其身份。《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條中明確將公立醫(yī)院規(guī)定為事業(yè)單位法人，在行政法領(lǐng)域內(nèi)確定了公立醫(yī)院的法律地位。根據(jù)我國(guó)《民法總則》第八十七條對(duì)非營(yíng)利性組織的規(guī)定，就我國(guó)公立醫(yī)院目前事業(yè)單位法人的地位而言，屬于非營(yíng)利性組織，同時(shí)非營(yíng)利性也是公立醫(yī)院的特征之一。

我國(guó)公立醫(yī)院行政主體地位的確立也可以從司法判例中找到明證，在夏欣訴北京協(xié)和醫(yī)院信息公開(kāi)答復(fù)一案中，夏欣申請(qǐng)公開(kāi)2009—2014年間涉及的醫(yī)患糾紛的相關(guān)信息，協(xié)和醫(yī)院2014年4月4日作出《信息公開(kāi)答復(fù)意見(jiàn)單》。夏欣對(duì)該答復(fù)不服，訴至一審法院。法院根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第三十七條，第三十三條第二款，以及《醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)單位信息公開(kāi)辦法(試行)》第二條，第十三條，判決駁回夏欣全部訴訟請(qǐng)求。判決所采用的法律法規(guī)體現(xiàn)了協(xié)和醫(yī)院是受行政法律規(guī)范監(jiān)督的政府事業(yè)單位。

在蔡燕青訴新鄉(xiāng)公立醫(yī)院勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛一案中，法院在審理中確定了原告蔡燕青事業(yè)單位工人的身份，其在職期間的薪酬應(yīng)按照國(guó)家事業(yè)單位工資標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，退休年限標(biāo)準(zhǔn)也按照國(guó)家事業(yè)單位員工退休標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)規(guī)定為準(zhǔn)，最后根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》判決新鄉(xiāng)公立醫(yī)院支付原告工資差額。此案例在人事管理上體現(xiàn)了新鄉(xiāng)公立醫(yī)院的事業(yè)單位的行政法地位。

(二)公立醫(yī)院的公益性

學(xué)者雷海潮在他的著作中強(qiáng)調(diào)公立醫(yī)院的公立性一般包括兩個(gè)方面，即自然公益性和衍生公益性兩個(gè)方面，核心意思就是指一定轄區(qū)內(nèi)的老百姓可以從公立醫(yī)院獲得醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，這種服務(wù)的受益程度也就代表了公立醫(yī)院的公益性質(zhì)。[2]10-12李玲學(xué)者在她的著作中講到，公立醫(yī)院的公立性包括概念性和操作性兩方面的定義，所謂的概念性就是指公立醫(yī)院需要與政府具有同樣的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)最大的福利化。所謂的操作性就是公立醫(yī)院需要具有公平、效率等職能。[3]7-11學(xué)者趙云認(rèn)為公立醫(yī)院的公益性表現(xiàn)為適宜性、質(zhì)量與效率并存、公平性這幾個(gè)方面。[4]202-207還有的學(xué)者認(rèn)為公立醫(yī)院的公益性可以從三個(gè)不同的層次來(lái)進(jìn)行闡述，一是從最基礎(chǔ)的衛(wèi)生保障做起，這是公立醫(yī)院最基本應(yīng)該做到的，二是公立醫(yī)院在提供基本衛(wèi)生保障的基礎(chǔ)之上應(yīng)該提供相應(yīng)的技術(shù)、合適的藥品，三是公立醫(yī)院應(yīng)該進(jìn)一步追求其效率性。[5]6-10從公立醫(yī)院的基本性質(zhì)來(lái)看，公立醫(yī)院最基本需要做到公平性和可及性。所謂的公平性其實(shí)就是在給老百姓提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的時(shí)候，不像其他盈利機(jī)構(gòu)一樣對(duì)其區(qū)別對(duì)待，而是一視同仁。所謂的可及性實(shí)質(zhì)上是指讓醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)可以全面覆蓋老百姓的周邊，讓所有老百姓都可以得到這些醫(yī)療衛(wèi)生福利。總的來(lái)說(shuō)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的公益性實(shí)質(zhì)上可以簡(jiǎn)單地理解為給大眾提供醫(yī)療衛(wèi)生方面的福利，幫助老百姓解決身邊的醫(yī)療問(wèn)題，并不是以盈利為前提來(lái)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，它的最終目的還是為了實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的健康發(fā)展。

公平性及可及性作為公立醫(yī)院公益性的最基本特征的體現(xiàn)，能從根本上反映公立醫(yī)院公益性的特點(diǎn)。公平性主要表現(xiàn)在應(yīng)該保障每個(gè)公民都有享受基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的權(quán)利，而不受到其他因素的影響，這種權(quán)利應(yīng)該是絕對(duì)的。因此公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)所提供的公益性服務(wù)應(yīng)當(dāng)向每一個(gè)公民幵放，不應(yīng)當(dāng)設(shè)置一定的準(zhǔn)入性門檻。與公平性不同，可及性是從基本醫(yī)療需求“能負(fù)擔(dān)得起”(公民可負(fù)擔(dān))角度來(lái)理解。醫(yī)療服務(wù)作為國(guó)家基本公共福利的提供，最后的目的是要實(shí)現(xiàn)全民的可及性，不僅個(gè)體能負(fù)擔(dān)的起他所需要的基本醫(yī)療服務(wù)，并且社會(huì)也能支付社會(huì)整體所需要的基本醫(yī)療服務(wù)。

(三)公立醫(yī)院的非營(yíng)利性與逐利性

《民法總則》第八十七條規(guī)定：為公益目的或者其他非營(yíng)利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員分配所取得利潤(rùn)的法人，為非營(yíng)利法人。吳敬璉教授在綜合分析各種關(guān)于公立醫(yī)院公益性的觀點(diǎn)之后，將其內(nèi)涵概括為兩個(gè)方面:一是“非營(yíng)利性”;二是“以促進(jìn)公眾福利為宗旨”。[6]13-20

公立醫(yī)院的非盈利性，也就是說(shuō)公立醫(yī)院在運(yùn)營(yíng)的過(guò)程當(dāng)中不能以盈利為目的，一般而言非營(yíng)利性的醫(yī)院需要具備四個(gè)基本的標(biāo)準(zhǔn)：一是必須可以承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)的醫(yī)院，二是必須要承擔(dān)政府分配下來(lái)的社會(huì)衛(wèi)生工作，三是醫(yī)院內(nèi)部不存在分紅，四是必須執(zhí)行政府規(guī)定的對(duì)居民應(yīng)該收取的福利性的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。[7]110-113在這四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)里面，最重要的還是不存在分紅的標(biāo)準(zhǔn)，這是作為非營(yíng)利性單位應(yīng)該具備的基本特征。目前我國(guó)公立醫(yī)院的財(cái)政收入來(lái)源一般具有以下幾方面：一是服務(wù)收費(fèi)，一般包括非營(yíng)利性和盈利性兩種項(xiàng)目的收費(fèi)，二是公共財(cái)產(chǎn)公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，三是捐贈(zèng)等等；[8]18-21公立醫(yī)院的財(cái)政收入的監(jiān)督一般是由政府來(lái)進(jìn)行的，政府不僅對(duì)公立醫(yī)院的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審計(jì)，對(duì)于財(cái)務(wù)的支出也會(huì)派衛(wèi)生部門進(jìn)行監(jiān)督。非營(yíng)利性并非要求公立醫(yī)院的各方面都是非營(yíng)利性，在保障大眾基本醫(yī)療服務(wù)的前提下也可以開(kāi)展?fàn)I利性活動(dòng)，但要求進(jìn)行營(yíng)利活動(dòng)所產(chǎn)生的利潤(rùn)只能投入醫(yī)院的正常運(yùn)營(yíng)和發(fā)展(用于引進(jìn)新型設(shè)備和醫(yī)療技術(shù)等)，不能用于私人收入分配。

但當(dāng)前，看病貴、醫(yī)療服務(wù)的門檻提高、過(guò)度醫(yī)療的情況時(shí)有發(fā)生，歸根結(jié)底是公立醫(yī)院的逐利性導(dǎo)致的，最本質(zhì)的原因在醫(yī)院資金投入上政府不能提供保證，醫(yī)療機(jī)構(gòu)在資金花費(fèi)方面由于缺少了政府的支持，只有盡快地考慮機(jī)構(gòu)的盈利性，從各種渠道獲取利潤(rùn)，才能保證醫(yī)院的正常運(yùn)營(yíng)。這也是為什么老百姓埋怨看病越來(lái)越貴的原因之一。[9]34-36公立醫(yī)院并非不可以“逐利”而是應(yīng)該把“逐利”控制在有限的范圍內(nèi)，通過(guò)規(guī)章制度規(guī)范這種行為。杜絕醫(yī)療服務(wù)者通過(guò)對(duì)患者的過(guò)度醫(yī)療如安排患者進(jìn)行其本不需要的檢查和購(gòu)買藥品來(lái)獲取提成或者引進(jìn)性價(jià)比不高的藥品、設(shè)備獲取回扣等方式來(lái)創(chuàng)造收入和利潤(rùn)。相反，醫(yī)院可以通過(guò)提高自身的醫(yī)療水平、服務(wù)質(zhì)量、提高患者的信賴程度等方式來(lái)區(qū)分層次獲取利潤(rùn)。公立醫(yī)院公益性的保證，關(guān)鍵在于如何把握好營(yíng)利與非營(yíng)利的界限。

公立醫(yī)院性質(zhì)的確立，不僅在深化醫(yī)療改革的過(guò)程中提供了明確的方向，更在一定程度上體現(xiàn)了公立醫(yī)院以及政府提供公共福利的初衷，更能在非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)興辦的時(shí)候把握好運(yùn)營(yíng)管理的度。

二、公立醫(yī)院行政法定位所導(dǎo)致的問(wèn)題

“管辦合一”問(wèn)題嚴(yán)重。公立醫(yī)院作為事業(yè)單位，在法律上受行政部門的管理和監(jiān)督，其管理機(jī)制的最大特征在于“管辦合一”，即政府行政部門集公立醫(yī)院的建設(shè)與管理職能于一身，公立醫(yī)院的資產(chǎn)、人事、績(jī)效管理等都由政府行政部門直接管轄，形成了具有我國(guó)特色的“管辦不分”、“政事不分”的模式。特別是公立醫(yī)院遇到一些糾紛的時(shí)候，往往面臨兩難的局面，很多時(shí)候沒(méi)辦法自己做主張，而必須依照授權(quán)來(lái)履行所謂的公權(quán)力。其實(shí)在性質(zhì)上已經(jīng)將事業(yè)單位定為了特殊的行政主體，也就是說(shuō)無(wú)論是衛(wèi)生局還是政府都可以對(duì)公立醫(yī)院進(jìn)行管理。一方面，如果將糾紛納入普通的民事訴訟的話，也就是承認(rèn)了其使用者和利用者之前是平等的關(guān)系，顯然是不可取的。另外一方面，如果將事業(yè)單位的糾紛納入行政訴訟中的話，其行政主體的地位一般得不到法院的承認(rèn)，主體的不明確導(dǎo)致訴訟的困難，這就造成了法律管理的空隙。

名不副實(shí)的法人地位。我國(guó)公立醫(yī)院其實(shí)是不具有法人地位的，在《民法通則》里對(duì)法人的定義是具有民事權(quán)利和行為能力，并且依法享有民事權(quán)利和義務(wù)的一種組織。然而，我國(guó)公立醫(yī)院在我國(guó)的司法實(shí)踐中并不能完全的承擔(dān)民事責(zé)任，其無(wú)法獨(dú)立支配其財(cái)產(chǎn)，所以說(shuō)其缺乏民事行為能力，法院也沒(méi)有權(quán)力直接對(duì)醫(yī)院的事業(yè)單位強(qiáng)制執(zhí)行。如果公立醫(yī)院在經(jīng)營(yíng)方面出現(xiàn)了一些問(wèn)題，公立醫(yī)院往往也不承擔(dān)最后責(zé)任，而由政府或其主管部門為其買單。在《物權(quán)法》中關(guān)于事業(yè)單位的所享有的權(quán)力的規(guī)定，即事業(yè)單位無(wú)論是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)還是動(dòng)產(chǎn)都不具有所有權(quán)，只有占有權(quán)、使用權(quán)和處分權(quán)，并且事業(yè)單位的相關(guān)財(cái)產(chǎn)的去向基本上都是被限制的，事業(yè)單位沒(méi)有靈活處置的權(quán)利。也就是說(shuō)事業(yè)單位的管理部門直接控制事業(yè)單位的日常開(kāi)資，事業(yè)單位的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)也是被監(jiān)督著的，[10]1-28公立醫(yī)院缺乏獨(dú)立意志。從內(nèi)部管理這方面看，公立醫(yī)院的設(shè)置必須經(jīng)政府主管部門批準(zhǔn)，其總體規(guī)劃和具體組織安排也須由行政主管部門進(jìn)行審批，同時(shí)相關(guān)行政部門也可以通過(guò)行政指令等方式對(duì)公立醫(yī)院進(jìn)行管理。公立醫(yī)院要發(fā)生單位的性質(zhì)變更比如合并分立等等都需要經(jīng)過(guò)主管部門來(lái)最后決斷[11]57-60行政化的管理機(jī)制和長(zhǎng)期處于壟斷地位導(dǎo)致了公立醫(yī)院效益意識(shí)缺失、因人設(shè)崗、機(jī)構(gòu)臃腫、決策滯緩、執(zhí)行不力、效率不高，無(wú)法通過(guò)一些創(chuàng)新的辦法來(lái)調(diào)動(dòng)醫(yī)務(wù)人員工作的積極性，這樣一來(lái)醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量就沒(méi)辦法提高。

并不是說(shuō)公立醫(yī)院無(wú)法作為獨(dú)立的法人，就沒(méi)辦法對(duì)公立醫(yī)院進(jìn)行訴訟，往往公立醫(yī)院發(fā)生糾紛事件之后都是作為民事法人地位來(lái)面對(duì)訴訟的，和當(dāng)事人所產(chǎn)生的關(guān)系大多數(shù)都是民事法律關(guān)系。根據(jù)廣東省的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前在廣東省公立醫(yī)院僅僅只有5.81%左右的糾紛訴訟案件是通過(guò)行政訴訟解決的，大概1.89%左右的訴訟案件是通過(guò)行政調(diào)解解決的，其他九成都是雙方當(dāng)事人協(xié)商來(lái)解決的。[12]13-15由此可以看出作為事業(yè)單位的公立醫(yī)院在解決糾紛的過(guò)程中，通過(guò)行政訴訟方式來(lái)解決問(wèn)題的情況少之又少，主要原因一是因?yàn)樾姓V訟起點(diǎn)高，訴訟程序多，訴訟時(shí)間長(zhǎng)，相關(guān)當(dāng)事人往往不想等待漫長(zhǎng)的訴訟期來(lái)維護(hù)自己的利益，二是因?yàn)樾姓V訟的結(jié)果往往不盡人意，例如在醫(yī)生與患者的矛盾中，醫(yī)生與患者通過(guò)訂立關(guān)于患者健康狀況的合同來(lái)提供醫(yī)療服務(wù)，一旦糾紛發(fā)生，患者很難知道是基于公立醫(yī)院的行政法地位來(lái)提起行政訴訟還是基于醫(yī)生與患者的合同關(guān)系來(lái)提起民事侵權(quán)訴訟，由于這種認(rèn)識(shí)的錯(cuò)位，在司法實(shí)踐中，法院也無(wú)法明確公立醫(yī)院具體的法律地位，這就導(dǎo)致了在醫(yī)院糾紛中，提出行政訴訟少，而在事業(yè)單位級(jí)別下的公立醫(yī)院也無(wú)法作為單獨(dú)的民事主體來(lái)面對(duì)民事訴訟。醫(yī)療改革的問(wèn)題之多，由此引發(fā)了醫(yī)改大討論，并形成了基本共識(shí):對(duì)醫(yī)療實(shí)行完全的市場(chǎng)化是不妥當(dāng)?shù)?，必須回歸醫(yī)療公益性，但是我們也不宜實(shí)行西方高福利國(guó)家的全民免費(fèi)醫(yī)療，而是二者取其中，保障每一位公民能夠享受基本的醫(yī)療服務(wù)。[13]73-84

三、公立醫(yī)院法律地位再造

(一)再行政化方式

再行政化即指衛(wèi)生行政部門將分散在其他各部門之間的行政管理權(quán)力集中起來(lái)，由衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一行使，在資源配置，人事管理，基本運(yùn)營(yíng)等方面由衛(wèi)生行政部門制定計(jì)劃并監(jiān)督實(shí)施，把公立醫(yī)院徹底納入國(guó)家財(cái)政計(jì)劃之內(nèi)，不再實(shí)行行政管理下的市場(chǎng)化運(yùn)行。

但目前公立醫(yī)院在行政化與市場(chǎng)化之間搖擺不定，一方面要接受政府的限制，當(dāng)然也接受補(bǔ)貼，另一方面在提供醫(yī)藥衛(wèi)生與醫(yī)療服務(wù)中又引進(jìn)市場(chǎng)化。在公立醫(yī)院的運(yùn)行機(jī)制中，“以藥養(yǎng)醫(yī)”問(wèn)題嚴(yán)重，主要的根源在于絕大多數(shù)醫(yī)療藥品的價(jià)格由國(guó)家制定，這在一定程度上能保證醫(yī)療藥品的普及型，讓大多數(shù)消費(fèi)者能負(fù)擔(dān)的起，但在供貨渠道方面，醫(yī)院支付給供貨商的為市場(chǎng)價(jià)格。規(guī)定價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格之間的差價(jià)由國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼，但今年來(lái)國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼日益減少，導(dǎo)致醫(yī)院通過(guò)誘導(dǎo)患者進(jìn)行過(guò)度醫(yī)療，醫(yī)生的工資與其銷售藥品的數(shù)量掛鉤，提高其他藥品的價(jià)格以及醫(yī)療服務(wù)門檻等方式來(lái)彌補(bǔ)差價(jià)。最終影響的還是接受醫(yī)療服務(wù)的消費(fèi)者，這種模式下醫(yī)患矛盾日益嚴(yán)重，人們對(duì)醫(yī)生的信任度降低，對(duì)醫(yī)院的印象也停留在不好的層面，往往因?yàn)樯《鴥A家蕩產(chǎn)的大有人在，其中的弊端顯而易見(jiàn)。

黨的十八屆三中全會(huì)指出，在醫(yī)療改革方面要實(shí)行多種形式的改制重組，公立醫(yī)院的再行政化也是目前發(fā)展的方向之一。在醫(yī)療衛(wèi)生資源分配不均的地域可以試點(diǎn)實(shí)行徹底的行政化，由衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一分配資源進(jìn)行管理，保證此類地區(qū)的醫(yī)療服務(wù)供應(yīng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)，往往醫(yī)療服務(wù)的配套也是落后的，在此類地區(qū)加大財(cái)政投資的力度，由政府部門統(tǒng)一調(diào)配資源，統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)與監(jiān)管，有利于保證當(dāng)?shù)蒯t(yī)療資源的不流失和基本醫(yī)療水平的提供，通過(guò)中央財(cái)政的支持，加快當(dāng)?shù)蒯t(yī)療水平的發(fā)展速度，通過(guò)人才引進(jìn)，政策優(yōu)惠等措施，保證當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療服務(wù)建設(shè)。

(二)去行政化方式

公立醫(yī)院的去行政化表現(xiàn)為承認(rèn)公立醫(yī)院的獨(dú)立法人地位，也就是公立醫(yī)院主體的法人化，政府由醫(yī)院的承辦者與管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，這樣一來(lái)政府能更加公正的對(duì)待公立醫(yī)院的，不必再為公立醫(yī)院的錯(cuò)誤行為買單。我國(guó)并不是實(shí)行公立醫(yī)院去行政化的先驅(qū)者，國(guó)際上，政府所舉辦的非營(yíng)利性組織被稱為公益公立機(jī)構(gòu)，它是政府與社會(huì)力量相結(jié)合來(lái)促進(jìn)公共事業(yè)的發(fā)展。

在法國(guó)，“公立公益機(jī)構(gòu)”實(shí)質(zhì)上承擔(dān)著為公共服務(wù)的重任，屬于行政法管理體系中的行政主體，一般可以分為省級(jí)的、區(qū)級(jí)的、市鎮(zhèn)級(jí)的等。[14]99-102在英國(guó)，這種從事公共事務(wù)的具有行政主體的地位的機(jī)構(gòu)被稱為公法人，王名揚(yáng)教授在闡述公法人這一概念的時(shí)候主要提到了公法人三個(gè)主要特點(diǎn)：第一，公法人具有獨(dú)立的法律人格，有成文法保障其獨(dú)立的法律地位，能以自己的名義起訴，被訴，享有財(cái)產(chǎn)，從事職權(quán)范圍內(nèi)的各種活動(dòng)，并享有由此產(chǎn)生的權(quán)利和負(fù)擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。[15]80第二，在一定區(qū)域內(nèi)執(zhí)行法律所規(guī)定的特定的公共事務(wù)。第三，對(duì)一般行政機(jī)關(guān)保持獨(dú)立性的同時(shí)又保持一定程度上的聯(lián)系。設(shè)置公法人的目的也不盡相同，同樣是為了避免受到政治的干涉，行政機(jī)關(guān)程序化的限制，分散行政權(quán)力，利用專業(yè)知識(shí)進(jìn)行專業(yè)化服務(wù)等，來(lái)實(shí)現(xiàn)特定的目的。這類機(jī)構(gòu)在國(guó)外都屬于非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的一部分，政府通過(guò)對(duì)這些購(gòu)買服務(wù)來(lái)保證公益性目的的實(shí)施。

我國(guó)的公立醫(yī)院在滿足大眾的醫(yī)療需求，收取醫(yī)療的基本費(fèi)用，通過(guò)具有的醫(yī)療技術(shù)和設(shè)備來(lái)幫助老百姓治療疾病，對(duì)于公共的突發(fā)事件進(jìn)行救援，對(duì)于相關(guān)的醫(yī)療和衛(wèi)生機(jī)構(gòu)提供教育培訓(xùn)等方面已提現(xiàn)了其公益性。但我國(guó)公立醫(yī)院不同于公法人等具有法律保障的獨(dú)立的法律地位，無(wú)法獨(dú)立享受此地位帶來(lái)的權(quán)益也無(wú)法負(fù)擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。行政化程度較高，不可避免的導(dǎo)致公立醫(yī)院的體制僵化，結(jié)構(gòu)單一，無(wú)法適應(yīng)新社會(huì)的發(fā)展。權(quán)力過(guò)于集中，導(dǎo)致公立醫(yī)院一定程度上無(wú)法從專業(yè)化的角度決定其自身的發(fā)展，也在一定的程度上限制了醫(yī)療水平的提升。

所以，在法律上，我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)公立醫(yī)院獨(dú)立的法人地位，屬于非盈利性質(zhì)的公立法人，政府在保證基本藥品福利價(jià)格的同時(shí)撤出對(duì)公立醫(yī)院的管理，公立醫(yī)院也不在是受行政部門管理的事業(yè)單位，在保證公益性的前提下由公立醫(yī)院增強(qiáng)其自主性，獨(dú)立性，由公立醫(yī)院自我管理，自我運(yùn)營(yíng)，所的收入分比例收歸財(cái)政，其他的用于公立醫(yī)院的自我發(fā)展，如聘請(qǐng)專家，引進(jìn)先進(jìn)的醫(yī)療設(shè)備等等。政府主要是一個(gè)服務(wù)者一個(gè)監(jiān)管者的作用，保證公立醫(yī)院的公益性，保證醫(yī)療市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。

四、總結(jié)

我國(guó)公立醫(yī)院發(fā)展所遇到的問(wèn)題不盡相同，但所有的公立醫(yī)院都處于相同的體制架構(gòu)中南，要推進(jìn)我國(guó)醫(yī)療事業(yè)的改革，必須解決公立醫(yī)院的模糊的法律地位問(wèn)題，在法律規(guī)定上明確其地位，在醫(yī)院管理上有符合其地位的制度，這樣才能解決公立醫(yī)院改革中所遇到的問(wèn)題。

我國(guó)公立醫(yī)院的地位確定有兩個(gè)方向可以考慮：一是將公立醫(yī)院徹底歸入事業(yè)單位法人，納入財(cái)政撥款體系中，醫(yī)院管理都由政府部門統(tǒng)一安排配置，將分散的行政權(quán)力集中起來(lái)，建立專門的醫(yī)療管理機(jī)構(gòu)，與其他行政部門一樣受監(jiān)督。二是去行政化，借鑒國(guó)際上對(duì)公立醫(yī)院的改革，建立一個(gè)類似公益公立機(jī)構(gòu)的組織，將我國(guó)公立醫(yī)院法人化，政府由管理者變成服務(wù)者監(jiān)督者，保證其組織的公益性以及醫(yī)療市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性。

很顯然，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的政策、法律法規(guī)以及即將通過(guò)的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》(草案)來(lái)看，一方面在堅(jiān)持縣級(jí)以上人民政府承擔(dān)公立醫(yī)院的舉辦、指導(dǎo)、監(jiān)督的職責(zé)，另一方面鼓勵(lì)社會(huì)辦醫(yī)，用多元化的手段推進(jìn)醫(yī)療改革?？梢泽w現(xiàn)出我國(guó)在醫(yī)療改革方面手段的多樣性。因此在醫(yī)療水平落后的地區(qū)可以采取徹底的行政化，由中央財(cái)政支持，保證基礎(chǔ)醫(yī)療的建設(shè)。在醫(yī)療水平發(fā)達(dá)的地區(qū)，可以由政府主導(dǎo)讓公立醫(yī)院法人化，在政府監(jiān)督下獨(dú)立發(fā)展，如此一來(lái)，既減輕了中央財(cái)政的壓力，又促進(jìn)了醫(yī)療事業(yè)的改革。

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