(華東政法大學(xué)國際法學(xué)院 上海 200063)

一、《巴黎協(xié)定》的性質(zhì)探究

(一)美國國內(nèi)法語境下的條約

美國的法律體系通常被稱為“二元論”(dualist)體系。在二元論系統(tǒng)下，國際法和國內(nèi)法分別獨(dú)立運(yùn)行。美國國內(nèi)的法律體系“獨(dú)立且分離”于國際法律體系，“國際法在國內(nèi)分離秩序下本身無效。除非借助憲法規(guī)則將它予以適用。因此條約這個詞在美國國內(nèi)法中的含義未必與國際法一致。

根據(jù)美國憲法，條約締結(jié)權(quán)歸結(jié)于總統(tǒng)和國會。實(shí)踐中出現(xiàn)了三種類型的協(xié)定。第一種是按照繁復(fù)程序締結(jié)的狹義的條約。根據(jù)美國憲法第二款，協(xié)定須獲得美國參議院的“建議和同意”。由于此種繁復(fù)的締約程序不能應(yīng)付實(shí)踐的需要，美國的實(shí)踐中發(fā)展出來一種更為簡便的締約程序——締結(jié)行政協(xié)定的程序。按照美國的實(shí)踐，行政協(xié)定分為“國會的行政協(xié)定”和“總統(tǒng)的行政協(xié)定”。因此第二種協(xié)定是只需國會兩院多數(shù)同意的國會-行政協(xié)定(congressional-executive agreements)，包括參、眾兩院的美國國會在通過法律案或聯(lián)合決議時，過半數(shù)投贊成票即可。這種協(xié)議多數(shù)情況下針對國際貿(mào)易協(xié)議，盡管其中一些協(xié)議包含環(huán)境議題，如北美環(huán)境合作協(xié)議。這種協(xié)議通常由行政機(jī)構(gòu)協(xié)商，多數(shù)情況下獲得國會通過特別立法所授予的談判授權(quán)，最終協(xié)議文本由國會立法采納，看起來像普通的國內(nèi)立法一樣。第三種是單一行政協(xié)定(sole executive agreements)，也即總統(tǒng)的行政協(xié)定，這是總統(tǒng)根據(jù)憲法賦予的職權(quán)締結(jié)的協(xié)定，憲法規(guī)定總統(tǒng)作為武裝力量的統(tǒng)帥和指揮官享有外交權(quán)力。在國際法上，行政協(xié)定和按照繁復(fù)程序締結(jié)的狹義的條約，具有同一的效力，因?yàn)閲H法并不要求條約必須經(jīng)過批準(zhǔn)。在美國國內(nèi)法上，行政協(xié)定屢經(jīng)最高法院的判決認(rèn)為符合憲法而有效。

(二)《巴黎協(xié)定》的性質(zhì)

根據(jù)如上美國國內(nèi)法對條約的分類，我們可以得知如果《巴黎協(xié)定》沒有獲得參議院或國會批準(zhǔn)的話，那它就應(yīng)該屬于單一行政協(xié)議。所以當(dāng)前的問題就是：《巴黎協(xié)定》的性質(zhì)是美國憲法規(guī)定下的單一行政協(xié)議嗎？美國在2016年9月3號承諾加入巴黎協(xié)定之后，在2016年的11月4正式加入巴黎協(xié)定。根據(jù)后續(xù)美國的國內(nèi)動態(tài)來看，美國既沒有按照美國憲法第2款第2條第2部分來尋求美國參議院的同意和建議，國會也沒有像當(dāng)初授權(quán)美國締結(jié)如北美自由貿(mào)易協(xié)定或世貿(mào)協(xié)議等條約一樣授權(quán)美國締結(jié)巴黎協(xié)定。因此，如果按照傳統(tǒng)意義上對協(xié)定的三種分類，顯然《巴黎協(xié)定》的性質(zhì)應(yīng)是單一行政協(xié)定。但就《巴黎協(xié)定》的性質(zhì)而言，美國的加入依據(jù)在美國是有爭議的。例如，奧巴馬締結(jié)的《巴黎協(xié)定》并未參議院或者國會批準(zhǔn)，因此就不是憲法第2款規(guī)定的條約或者國會-行政協(xié)議，但他也不是以總統(tǒng)的獨(dú)立職權(quán)以及單一行政協(xié)議來辯護(hù)的，相反，奧巴馬政府的辯護(hù)理由是這些協(xié)定與美國美國法一致并且只是更進(jìn)一步完善國會的政策。基于此，美國有的教授認(rèn)為《巴黎協(xié)定》并不屬于單一行政協(xié)議，他認(rèn)為許多國際協(xié)定有可能既不是單一行政協(xié)議，也不是國會——行政機(jī)構(gòu)協(xié)議，有可能介于兩者之間。也就是奧巴馬總統(tǒng)在未獲得國會事先或事后授權(quán)的情況下，簽訂了一些超出總統(tǒng)的單獨(dú)職權(quán)范圍之外的協(xié)議，此類協(xié)定稱為“行政協(xié)議+”(Executive agreements+)。但同時也指出，行政協(xié)定+的使用并不是毫無限制，奧巴馬政府的先例表明締結(jié)行政協(xié)定+有兩個要求。一是與單一行政協(xié)定不同的是，“行政協(xié)議+”必須與現(xiàn)行聯(lián)邦法一致，并且能夠在現(xiàn)行法的基礎(chǔ)下得到施行。二是“行政協(xié)議+”只能作為現(xiàn)行國內(nèi)法的補(bǔ)充而不是為了修改國內(nèi)法。除此之外，也有部分觀點(diǎn)認(rèn)為《巴黎協(xié)定》是沒有法律拘束力的政治承諾，并且認(rèn)為《巴黎協(xié)定》如果要具有法律拘束力的話，就必須將《協(xié)定》提交國會以獲得批準(zhǔn)。

美國學(xué)者對《巴黎協(xié)定》的性質(zhì)顯然存在分歧，即目前來說存在著三種觀點(diǎn)：單一行政協(xié)定、“行政協(xié)議+”、政治承諾。筆者認(rèn)為，雖然根據(jù)傳統(tǒng)分類來看，似乎應(yīng)該把《巴黎協(xié)定》歸于單一行政協(xié)定，但是美國總統(tǒng)近年來所締結(jié)的行政協(xié)定顯然超出了總統(tǒng)的外交事務(wù)權(quán)限，因此將其歸屬于“行政協(xié)議+” 似乎更為合理。準(zhǔn)確來說，“行政協(xié)議+”是單一行政協(xié)定的變種，鑒于美國目前對條約的分類仍然是傳統(tǒng)的三分法，因此對于《巴黎協(xié)定》的性質(zhì)認(rèn)定可能是在單一行政協(xié)定或者是政治承諾二者之間游離。

二、《巴黎協(xié)定》在國際法語境下的性質(zhì)

按照美國國內(nèi)法，《巴黎協(xié)定》并不屬于國際法語境下的條約，因?yàn)槊绹鴩鴷⑽锤鶕?jù)憲法第2款來認(rèn)可其“條約”地位，并且也有部分學(xué)者認(rèn)為《巴黎協(xié)定》也不是單一行政協(xié)定，傾向于認(rèn)定其為政治承諾。那么按照國際法的一般原則，《巴黎協(xié)定》是否屬于國際條約呢？

首先，《巴黎協(xié)定》顯然是國際法意義上條約。根據(jù)1969年《維也納條約法公約》 (VCLT)第2條第2款a項(xiàng)的對條約的定義：稱“條約”者，謂國家間所締結(jié)而以國際法為準(zhǔn)之國際書面協(xié)定，不論其載于一項(xiàng)單獨(dú)文書或兩項(xiàng)以上相互有關(guān)之文書內(nèi)，亦不論其特定名稱如何。正如《維也納條約法》的規(guī)定，一項(xiàng)協(xié)議是否能夠構(gòu)成一項(xiàng)條約并不取決于協(xié)議的稱呼。相反，取決于條約的內(nèi)容是否反應(yīng)了締約國的意圖，即希望協(xié)定受到國際法約束。2015年12月12日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》近200個締約方一致同意通過《巴黎協(xié)定》，同時于2016年4月22日，175個國家的領(lǐng)導(dǎo)人在世界地球日簽署《巴黎協(xié)定》。2016年11月4日，應(yīng)對氣候變化的《巴黎協(xié)定》正式生效。顯然《巴黎協(xié)定》是國家之間締結(jié)的以國際法為準(zhǔn)的書面協(xié)定，即使所用名稱為“協(xié)定“，也不影響其性質(zhì)是條約這一事實(shí)。

其次，依照如上分析，按照國際法原理，《巴黎協(xié)定》是條約，但按照美國國內(nèi)法，《巴黎協(xié)定》卻并非其語境下的條約，那么美國是否可以借此為由不遵守《巴黎協(xié)定》項(xiàng)下的義務(wù)呢？根據(jù)有約必守的國際法原則或《維也納條約法公約》第26款的規(guī)定：“每個生效的條約都約束締約方并且必須得到締約方給予善意的履行”。《維也納條約法公約》第27條則規(guī)定，一當(dāng)事國不得援引其國內(nèi)法規(guī)定為理由而不履行條約。因此在美國按照條約法的相關(guān)規(guī)定正式退出《巴黎協(xié)定》之前就必須善意履行條約項(xiàng)下的義務(wù)。那么美國退出《巴黎協(xié)定》是否需要遵守條約法的規(guī)定呢？根據(jù)《維也納條約法公約》第42款規(guī)定，一項(xiàng)條約的有效性或者一個國家的同意只能在適用維也納條約法公約的情況下得到質(zhì)疑，以及“終止條約、廢止條約，或一當(dāng)事國退出條約，僅因該條約或本公約規(guī)定之適用結(jié)果始得為之”。所以美國退出《巴黎協(xié)定》仍要遵守《維也納條約法公約》的相關(guān)規(guī)定。

再次，盡管《維也納條約法公約》規(guī)定協(xié)議對締約方有拘束力并且必須得到善意遵守和履行(VCLT art.26)，但并非條約里的每項(xiàng)條款都會創(chuàng)設(shè)出法律義務(wù)，通常，條約中既包括強(qiáng)制性規(guī)定也包括激勵性規(guī)定。例如，《聯(lián)合國氣候框架協(xié)議》在4.2條提出的減排目標(biāo)，就只是各國的承諾與目標(biāo)而已。所以即使《巴黎協(xié)定》作為一項(xiàng)條約，也不意味著協(xié)定的每一項(xiàng)規(guī)定都對締約方具有法律拘束力。例如，各國自助決定貢獻(xiàn)的減排額度(NDCs)即減排目標(biāo)，這只是一項(xiàng)政治目標(biāo)，而不是一項(xiàng)法律義務(wù)。

最后，無論美國是否會按照憲法第2款通過《巴黎協(xié)定》獲得參議院的建議和同意，或是總統(tǒng)作為一項(xiàng)行政協(xié)議由總統(tǒng)單獨(dú)批準(zhǔn)通過，并不影響其在國際法下的性質(zhì)或是未來總統(tǒng)或國會退出的權(quán)利。按照美國國內(nèi)法，美國認(rèn)可通過由總統(tǒng)發(fā)布行政命令的方法或是國會制定事后的法律來退出協(xié)定。由于奧巴馬政府締結(jié)《巴黎協(xié)定》的時候就未將協(xié)定遞交國會批準(zhǔn)，因此退出協(xié)定自然也就無需國會的同意了。因此特朗普總統(tǒng)可以按照條約法的相關(guān)規(guī)定退出《巴黎協(xié)定》。

三、美國退出《巴黎協(xié)定》的路徑

(一)援引程序瑕疵為由撤銷同意

《維也納條約法公約》第46條在第一部分規(guī)定，條約法允許一國通過援引明顯違反國內(nèi)締結(jié)條約的程序來避免履行條約義務(wù)。《維也納條約法公約》第46條在第一部分作出了相關(guān)規(guī)定。因此按照條約法的相關(guān)規(guī)定，美國可以主張奧巴馬締結(jié)《巴黎協(xié)定》不符合美國憲法，但根據(jù)上文的分析，根據(jù)美國憲法，美國總統(tǒng)在外交事務(wù)上享有一定的權(quán)限?！栋屠鑵f(xié)定》項(xiàng)下的核心義務(wù)在性質(zhì)上是程序性的，和《京都議定書》不同的是，《巴黎協(xié)定》并未設(shè)定法律上有拘束力的減排目標(biāo)。相反，它設(shè)置的是程序性的義務(wù)，締約方作出說明、交流以及定期更新國家自主決定排放額(NDCs)來限制其排放，報(bào)告各國實(shí)施自主決定排放額的進(jìn)展以及自主決定排放額的進(jìn)目標(biāo)實(shí)施情況，以及接受國際層面的審查。因?yàn)樘峤粓?bào)告和參與國際審查是屬于總統(tǒng)與外國交流的核心外交事務(wù)權(quán)限范圍內(nèi)，因此美國總統(tǒng)有權(quán)代表美國加入巴黎協(xié)定，程序上并未任何瑕疵。因此顯然美國并不能援引程序瑕疵為由撤銷加入《巴黎協(xié)定》的同意。

(二)《巴黎協(xié)定》下的退出規(guī)定

《維也納條約法公約》 第54條規(guī)定，“在下列情形下，得終止條約或一當(dāng)事國退出條約：(a)依照條約之規(guī)定；此處公約未對終止條約作出規(guī)定。在巴黎協(xié)定下，第28條規(guī)定了退出條約的情形：

1. 自本協(xié)議對一締約方生效之日起三年后，該締約方可隨時向保存人發(fā)出書面通知退出本協(xié)議。

2. 任何此種退出應(yīng)自保存人收到退出通知之日起一年期滿時生效，或在退出通知中所述明的更后日期生效。

3. 退出《公約》的任何締約方，應(yīng)被視為亦退出本協(xié)議

如上所言，《巴黎協(xié)定》在2016年11月4日對美國生效。如果是這樣的話，美國只能在條約生效之日起即11月4日起三年后才能發(fā)出正式的退出協(xié)定通知。退出通知要產(chǎn)生效力的時間是退出通知發(fā)出的12個月后(2020年11月)，因此按照《巴黎協(xié)定》的退約規(guī)定，美國只能在2020年11月之后才能正式退出《巴黎協(xié)定》，不再受到其約束。

(三)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的退出規(guī)定

《巴黎協(xié)定》第28款第3項(xiàng)規(guī)定了第三種退出路徑，即如果美國退出“公約”(即《聯(lián)合國氣候變化框架公約》或UNFCCC)，就可以終止巴黎協(xié)定下的義務(wù)。UNFCCC的退出條款第25條，與巴黎協(xié)定的規(guī)定類似：

退約

1．自本公約對一締約方生效之日起3年后，該締約方可隨時向保存人發(fā)出書面通知退出本公約。

2．任何退出應(yīng)自保存人收到退出通知之日起1年期滿時生效，或在退出通知中所述明的更后日期生效。

3．退出本公約的任何締約方，應(yīng)被視為亦退出其作為締約方的任何議定書。

不同之處在于此處的3年期早已經(jīng)過去了(自UNFCCC在1994年3月21日生效之日起美國已經(jīng)受到其約束)。因此，如果特朗普政府愿意完全退出氣候變化框架協(xié)議，并且發(fā)出會采取此類行動的信號，它就能夠在其退出通知發(fā)出后的一年內(nèi)實(shí)現(xiàn)退約(也就是2018年2月2日)。但是如果美國援引《巴黎協(xié)定》的第28條的話，美國在這期間仍要受到UNFCCC和《巴黎協(xié)定》的雙重約束。

(四)通過違反《巴黎協(xié)定》來退出

從特朗普總統(tǒng)的一貫風(fēng)格來看，推翻傳統(tǒng)慣例是其很鮮明的作風(fēng)。因此，我們可以預(yù)想出第四種選項(xiàng)——美國發(fā)出一份聲稱立即生效的退出聲明。但是如果美國真的這樣做的話，那么它最有可能違反它在巴黎協(xié)定項(xiàng)下的義務(wù)。然而《維也納條約法公約》關(guān)于違約救濟(jì)的規(guī)定卻并不完善?！毒S也納條約法公約》只對實(shí)質(zhì)違約提供了救濟(jì)，這可能會促使特朗普政府質(zhì)疑立即退出是否會導(dǎo)致此種程度的違約。但是，《維也納條約法公約》第60條第3款A(yù)項(xiàng)明確規(guī)定一項(xiàng)實(shí)質(zhì)違約包括“廢棄條約，而此種廢棄非本公約所準(zhǔn)許者”。因此美國若聲明立即退出《巴黎協(xié)定》的話，顯然就是廢棄條約的表現(xiàn)。在此種情形下，《維也納條約法公約》提供的唯一救濟(jì)就是給予其他受影響的當(dāng)事國有權(quán)集體或單獨(dú)終止他們在相關(guān)條約項(xiàng)下的義務(wù)?？紤]到幾乎每個國家都想要《巴黎協(xié)定》繼續(xù)存在下去，因此，幾乎沒有其他國家會采取終止協(xié)定項(xiàng)下義務(wù)的措施來作為救濟(jì)措施。但是如果《巴黎協(xié)定》的締約國認(rèn)為特朗普政府已經(jīng)違反了公約，他們至少可以采用其他兩種救濟(jì)措施：報(bào)復(fù)和對抗措施。在所謂的“國家責(zé)任原則”下，國家總是可以自由地以合法但是并不友好的行為來應(yīng)對國際不法行為(包括了違反條約的行為)，即斷絕外交關(guān)系，減少或是不再提供經(jīng)濟(jì)援助，中止信息交換等等。這個方法是為了通過中止或者放棄特定行為(即使此類行為并不是首先由法律要求的)來制裁違約方。對抗措施，與此相反，受害國會采取其他不合法的行為來進(jìn)行對抗，之所以可以采取不合法的舉措，是因?yàn)橄惹斑`約國家的行為使其獲得了合法性。例如，盡管國際法可能禁止國家采取一些特定的貿(mào)易制裁措，但是如果存在一個先前的違約行為的話，其所采取的不合法的行為可能成為合法的。但對抗措施的運(yùn)用存在許多限制(例如，它們必須是可逆的、相稱的、臨時性的)并且在諸如不可抗力的情況下便可排除其適用。如果這些國家已經(jīng)把特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》的行為解讀為違反美國的條約下的承諾的話，對抗措施對于國家來說可能是一個有利的應(yīng)對工具，但采取對抗措施的國家其自身也必須具備一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

四、結(jié)語

盡管特朗普總統(tǒng)宣稱自其發(fā)出退出通知后就不再遵守《巴黎協(xié)定》，但是根據(jù)《維也納條約法公約》，《巴黎協(xié)定》是國際法語境下的條約，奧巴馬總統(tǒng)也作出了加入的承諾。因此，在特朗普的退出通知生效之前，根據(jù)《維也納條約法公約》第26款的規(guī)定，“每個生效的條約都約束締約方并且必須得到締約方的善意履行”。因此基于有約必守和善意履行的國際法原則，特朗普政府仍需遵守和履行《巴黎協(xié)定》項(xiàng)下的條約義務(wù)，直到條約對其不再有約束力為止。

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