（中共東營市委黨校，山東 東營257091）

十九大報告指出“新時代我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛,不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長”。構(gòu)建公共法律服務(wù)體系是能夠更好地滿足人民對于美好生活更高要求的重要載體。筆者通過發(fā)放調(diào)查問卷、實地調(diào)研等方式對東營市公共法律服務(wù)體系情況進行了全面調(diào)查，對如何構(gòu)建公共法律服務(wù)體系提出了對策建議。

一、東營市構(gòu)建公共法律服務(wù)體系基本情況

筆者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)雖然東營市公共法律服務(wù)體系建設(shè)處于起步階段，但也進行了一些有益探索，取得了一定成效。

（一）多層次構(gòu)建法律服務(wù)平臺

東營市成立了法律服務(wù)信息中心，承擔(dān)資源整合、指揮協(xié)調(diào)等功能；東營區(qū)、墾利區(qū)成立了“四個中心”（綜合法律服務(wù)、特殊人群管理、矛盾糾紛調(diào)處、法制宣傳教育），實現(xiàn)公共法律服務(wù)的窗口化，在法律服務(wù)中心大廳設(shè)置了律師服務(wù)、公證服務(wù)、法律援助、人民調(diào)解等窗口；由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）司法所統(tǒng)一協(xié)調(diào)，為基層群眾提供法律幫助、法治宣傳教育、人民調(diào)解等基本服務(wù)；在41個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、1893個村（居）、132個企事業(yè)單位建立了人民調(diào)解委員會，在村（居）全部設(shè)置法律援助聯(lián)絡(luò)站，法律服務(wù)觸角延伸到了最基層。

（二）多方位開展法治宣傳教育工作

東營市以“法律六進”為載體，相繼開展了“讀書學(xué)法、文明服務(wù)”、“新型農(nóng)民法律法規(guī)知識千場宣講”、“百村千課”等專題法治宣傳活動，建成了“網(wǎng)上學(xué)法、短信送法、電臺問法、電視說法”的多方位普法宣傳平臺，舉辦了法治書畫作品展、法治征文、法治文藝創(chuàng)作演出活動，建設(shè)了法治文化廣場、法治宣傳“一條街”等教育陣地，近190萬人次不同程度地接受了法治教育，基層群眾的法律普及率超過了95%；創(chuàng)建民主法治示范村（社區(qū)）1095個，占到全市村（社區(qū)）的58%。

（三）普惠性推進法律援助工作

構(gòu)建完善的法律援助工作網(wǎng)絡(luò)，一是在全市三區(qū)兩縣全部設(shè)立了法律援助中心，在一些群眾涉法訴求相對集中的基層單位設(shè)立了157個法律援助工作站，搭建“城市半小時、鄉(xiāng)村一小時”的法律援助服務(wù)圈；二是制定了適應(yīng)低收入困難群眾的法律援助標準，同時不斷擴大法律援助適用范圍，截止2017年年底發(fā)放了8萬多張法律援助綠卡，對于社會弱勢群體如農(nóng)民工、殘疾人和老年人，聯(lián)合有關(guān)單位或部門開展了“陽光助殘、夕陽紅、為農(nóng)民工討薪”等多種法律援助專項活動，在全省率先將公證服務(wù)、司法鑒定納入法律援助范圍，近5年來該市法律援助案件年增長率始終保持在20%以上，2017年法律援助案件1962件，其中為貧弱家庭、農(nóng)民工索回賠欠款3000余萬元。

（四）細致化做好各項法律服務(wù)工作

東營市建立法律專家?guī)欤F(xiàn)有75名資深律師進入專家?guī)?，市政府從中聘?0名擔(dān)任政府的法律顧問；為了及時滿足辦事群眾的法律需求，市直及各縣區(qū)在其信訪部門、行政服務(wù)大廳、各級法院、各級檢察院均設(shè)立了專門律師服務(wù)窗口；為幫助企業(yè)及時解決發(fā)展中遇到的法律問題，舉辦了“三個雙百”法律服務(wù)活動，即百名律師為百家企業(yè)法律體檢(以“黃藍經(jīng)濟區(qū)建設(shè)律師服務(wù)團”為平臺，組織100名優(yōu)秀律師對全市230家成長型中小企業(yè)提供免費“法律體檢”)、百名律師進百家企業(yè)舉辦法律講座、百名律師為企業(yè)辦百件實事；為幫助基層老百姓解決身邊困難，實施了“村（居）法律顧問全覆蓋”工程，514名法律服務(wù)人員為1893個村(居)群眾定期提供法律咨詢，幫助修訂完善村規(guī)民約、合同、協(xié)議等。

（五）多渠道多方式有效化解矛盾糾紛

墾利區(qū)、河口區(qū)、廣饒縣成立了專門社會矛盾糾紛調(diào)處機構(gòu)，其職能是受理群眾矛盾糾紛請求、根據(jù)矛盾糾紛性質(zhì)分流、直接調(diào)處或指派專門調(diào)處機構(gòu)調(diào)處，這些專門調(diào)處機構(gòu)包括交通行業(yè)、醫(yī)療行業(yè)、勞動行業(yè)等各種調(diào)解組織64個?！霸V調(diào)對接”機制與“援調(diào)對接”機制的建立與完善，實現(xiàn)了三大調(diào)解(人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解)的無縫對接。人民調(diào)解工作的“網(wǎng)格化”管理，實現(xiàn)人民調(diào)解無死角全覆蓋，將大量矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)。2017年，各級調(diào)解組織共調(diào)處各類矛盾糾紛12740起，調(diào)處成功12616起，調(diào)處成功率99%。

二、東營市構(gòu)建公共法律服務(wù)體系面臨的突出問題

（一）公共法律服務(wù)的社會認知度較低

1.群眾對公共法律服務(wù)的性質(zhì)、內(nèi)容缺乏了解。遇有法律問題，部分群眾會找律師等法律服務(wù)人員尋求法律幫助，但仍有相當(dāng)一部分還是習(xí)慣于通過上訪等方式來解決。

2.各級對公共法律服務(wù)在全面推進依法治國中的重要基礎(chǔ)性作用認識不足，缺少頂層設(shè)計。在公共法律服務(wù)體系建設(shè)上缺乏宏觀、系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計。2014年8月該市頒布的《東營市基本公共服務(wù)體系建設(shè)實施方案（2014-2015年）》中，建設(shè)基本公共服務(wù)體系沒有包括公共法律服務(wù)體系的建設(shè)，導(dǎo)致該市的公共法律服務(wù)體系的建設(shè)，缺乏統(tǒng)一的部署和標準規(guī)范。此外市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道）、村(居)四級責(zé)任主體擔(dān)負的職責(zé)、建設(shè)重點、法律服務(wù)的內(nèi)容、法律服務(wù)提供的方式、法律服務(wù)提供的途徑以及各級責(zé)任主體之間服務(wù)資源如何有效地整合等問題，缺乏明確規(guī)定。

（二）公共法律服務(wù)的提供缺少統(tǒng)一的平臺

從東營市目前公共法律服務(wù)體系建設(shè)情況看，各類法律服務(wù)主體非常分散、各自為戰(zhàn)，市、縣、鄉(xiāng)普遍缺少為廣大群眾提供一站式、窗口化的便民法律服務(wù)中心，不利于群眾遇事找法、解決問題。市級公共法律服務(wù)各項工作由司法局機關(guān)各科室分別承擔(dān)；縣區(qū)層面仍有三個縣區(qū)還未建成法律服務(wù)中心，已建成“四個中心”的墾利區(qū)、東營區(qū)因缺少資金、人員也沒有很好地實現(xiàn)資源整合，群眾有些法律問題還是不能在中心全部得到解決；鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要依托司法所提供公共法律服務(wù)，而全市41個司法所共核定編制108人，平均每所不足3人，人員力量較弱，并缺少應(yīng)有的財力和場地保障。

（三）公共法律服務(wù)經(jīng)費保障不足

公共法律服務(wù)具有“公共性、無償性、普惠性”等特點，因此需要政府財政予以保障。東營市公共法律服務(wù)經(jīng)費保障機制還不完善，特別是公益性基礎(chǔ)法律服務(wù)，如律師擔(dān)任村居（社區(qū)）法律顧問、參與涉法信訪、在行政服務(wù)大廳值班以及其他公益服務(wù)活動等，沒有任何經(jīng)費保障，全靠行政手段及參與人員的覺悟來開展工作，導(dǎo)致法律服務(wù)人員參與積極性不高。普法宣傳、人民調(diào)解、法律援助的專項經(jīng)費保障情況與日益增長的基本公共法律服務(wù)需求相比仍顯不足。例如：雖然各縣區(qū)確定普法經(jīng)費標準為人均1元，但經(jīng)常不能足額撥付，影響了普法依法治理工作任務(wù)的全面落實；縣以下人民調(diào)解工作經(jīng)費、人民調(diào)解委員會工作補助經(jīng)費、人民調(diào)解員補貼經(jīng)費未按財政部、司法部要求單獨納入同級財政預(yù)算，存在不落實或落實標準低等問題，影響了基層矛盾糾紛的有效化解。今年新修訂實施的《山東省法律援助條例》進一步放寬了法律援助對象經(jīng)濟困難標準，確定為“按照接受申請的法律援助機構(gòu)所在縣（市、區(qū)）城鄉(xiāng)居民上一年度最低生活保障標準的兩倍執(zhí)行”，同時取消了適用法律援助案件范圍具體限制，使法律援助的覆蓋面大大得拓展，增加了受援人群，與此同時也帶來了辦案數(shù)量大幅度增加，業(yè)務(wù)（辦案）經(jīng)費和機構(gòu)辦公經(jīng)費缺口較大。

（四）法律服務(wù)資源分布不均衡

當(dāng)前，在公共法律服務(wù)人才隊伍方面存在的突出問題是人口眾多的農(nóng)村地區(qū)法律服務(wù)資源缺乏、供需矛盾突出。其主要原因在于基層和農(nóng)村地區(qū)條件艱苦、發(fā)展平臺有限，法律人才及法律服務(wù)機構(gòu)受市場因素影響，不愿扎根基層，從而導(dǎo)致相應(yīng)的基本公共法律服務(wù)無法實現(xiàn)覆蓋式發(fā)展與全面提升。以律師事務(wù)所、法律服務(wù)所為例，全市現(xiàn)有法律服務(wù)機構(gòu)67家（其中律師事務(wù)所52家、法律服務(wù)所15家）、法律服務(wù)人員594人 （其中執(zhí)業(yè)律師496人、法律服務(wù)工作者98人），僅在東、西城就有法律服務(wù)機構(gòu)47家（其中律師事務(wù)所40家、法律服務(wù)所7家），占全市法律服務(wù)機構(gòu)的70%；法律服務(wù)人員490人（其中執(zhí)業(yè)律師435人、法律服務(wù)工作者55人），占全市法律服務(wù)人員的82%，城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)資源分布存在明顯不均衡的問題。

三、構(gòu)建公共法律服務(wù)體系的對策建議

（一）政府主導(dǎo)，建立組織政策保障機制

公共法律服務(wù)體系建設(shè)是一項龐大的社會系統(tǒng)工程，構(gòu)建公共法律服務(wù)體系建設(shè)必須堅持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會參與”的原則，建立完善的組織政策保障機制。

1.加強對公共法律服務(wù)體系建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)?？稍谑?、縣(區(qū))設(shè)立“全市公共法律服務(wù)體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”，專門負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、調(diào)度、推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)，出臺推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見，明確責(zé)任主體和具體任務(wù)。

2.制定詳細的公共法律服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃方案。應(yīng)該將公共法律服務(wù)體系建設(shè)作為城市發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容，列入基本公共服務(wù)的總體規(guī)劃，并制定公共法律服務(wù)體系建設(shè)中長期規(guī)劃

3.加強對公共法律服務(wù)體系建設(shè)的監(jiān)督考核。應(yīng)該將公共法律服務(wù)體系建設(shè)的完成情況及效果列入各級黨委、政府綜合考核的重要指標，確保工作落到實處。

4.加大對公共法律服務(wù)體系建設(shè)的重要意義、內(nèi)容措施的宣傳，特別是要落實好各類媒體公益法治宣傳責(zé)任，通過深入廣泛宣傳，真正讓公共法律服務(wù)深入人心，營造人人重視、人人支持、人人參與、人人享受服務(wù)成果的濃厚氛圍。

（二）完善平臺，加強三級服務(wù)中心建設(shè)

1.在市級層面，建立實體化的東營市公共法律服務(wù)中心。其主要職能是建立一站式的綜合性服務(wù)，設(shè)置法律服務(wù)、法律援助、人民調(diào)解、司法鑒定、法律公證、法制宣傳等窗口，集中受理人民群眾的訴求，及時提供所需要的法律服務(wù)。

2.在縣級層面，加快縣（區(qū)）公共法律服務(wù)中心的建設(shè)。參照市級公共法律服務(wù)中心的模式，并結(jié)合各自實際，可增設(shè)社區(qū)、義工和心理咨詢等服務(wù)窗口。

3.在鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道）層面，設(shè)立以基層司法服務(wù)機構(gòu)為主體的公共法律服務(wù)中心和村（居）法律服務(wù)站。建成以市級公共法律服務(wù)中心為龍頭，縣區(qū)為樞紐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)中心為基點的立體化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，打造“半小時法律服務(wù)圈”，讓群眾的法律問題得到及時的解決。

（三）落實資金，夯實經(jīng)費保障基礎(chǔ)

將公共法律服務(wù)經(jīng)費列入財政預(yù)算，由政府購買法律服務(wù)是實現(xiàn)公共法律服務(wù)體系有效運作的主要保障方式。

1.把購買公共法律服務(wù)所需經(jīng)費列入政府財政預(yù)算。對法律服務(wù)人員擔(dān)任村居（社區(qū)）法律顧問予以保障，用于購買律師、公證、司法鑒定等公益法律服務(wù)。

2.加大公共法律服務(wù)設(shè)施建設(shè)的投入。統(tǒng)籌市、縣、鄉(xiāng)三級財政，設(shè)立專項資金，重點推進三級公共法律服務(wù)中心建設(shè)，并加強公共法治文化、法治宣傳教育基地建設(shè)，為公共法律服務(wù)提供必需的場地設(shè)施保障。

3.加大法律援助經(jīng)費保障力度。將法律援助機構(gòu)辦公經(jīng)費列入財政預(yù)算切實予以保障，并每年動態(tài)調(diào)整；進一步提高市及各縣區(qū)法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費保障標準，切實調(diào)動法律服務(wù)機構(gòu)及其從業(yè)人員辦理法律援助案件的積極性。

4.落實好現(xiàn)有的財政保障政策。推廣廣饒縣成功經(jīng)驗，落實人民調(diào)解經(jīng)費，由縣（區(qū)）財政每年預(yù)算30-50萬元作為縣級人民調(diào)解委員會指導(dǎo)經(jīng)費、各專業(yè)性行業(yè)性人民調(diào)解工作經(jīng)費和重大疑難案件辦案經(jīng)費；村（居）人民調(diào)解員補貼經(jīng)費由縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政按比例共同承擔(dān)，明確補貼標準，并對調(diào)解成功的案件實行“一案一補”。

（四）購買服務(wù)，解決法律服務(wù)資源配置不均衡

通過市場化手段，由政府購買、向偏遠薄弱地區(qū)提供專業(yè)化的法律服務(wù)，是解決法律服務(wù)資源不均衡、推進城鄉(xiāng)基本法律服務(wù)均等化較為合理、穩(wěn)妥的方式。

1.充分發(fā)揮法律服務(wù)機構(gòu)和人員作用。建立以律師等專業(yè)性法律服務(wù)人員為主體的固定的公共法律服務(wù)隊伍，通過政府購買其服務(wù)的方式，在市、縣公共法律服務(wù)中心及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）司法所或公共法律服務(wù)站的組織和協(xié)調(diào)之下，為基層群眾提供優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)。

2.壯大社會工作者隊伍。通過政府向社會組織購買服務(wù)，充實公共法律服務(wù)所需的社會專業(yè)力量，作為職業(yè)化、專業(yè)化公共法律服務(wù)隊伍的有效補充，解決基層力量不足的問題。

3.壯大法律服務(wù)志愿者隊伍。這類人員主要包括退休的政法工作人員、在職的人民法官和人民檢察官及公安警察、在校的法律專業(yè)大學(xué)生，利用自己的專長為社會提供服務(wù)，以此緩解社會公共法律服務(wù)力量存在的供給不足問題。