王一棟　博士

“一帶一路”倡議促進了中國企業(yè)對沿線國家的基礎設施投資，也成為推進中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、拉動投資國當?shù)亟?jīng)濟增長的重要契機，對中國境內(nèi)企業(yè)及沿線國家的經(jīng)濟增長均有重要的經(jīng)濟意義。盡管目前中國企業(yè)具有政策支持和相對有利的國際政治經(jīng)濟環(huán)境，但中國企業(yè)對外投資所指向的標的區(qū)域依舊是一個政治環(huán)境、法律環(huán)境乃至社會文化環(huán)境均相對不成熟的國際市場，依然面臨各種類型的風險?；A設施的競標和投資項目相比，一般的對外經(jīng)濟投資項目更具有政治影響力和社會公共性，大中型基建項目的融資規(guī)模相較一般的對外投資項目而言更大，涉及資本運作的程序性操作也更加復雜。因此，對“一帶一路”沿線各國進行產(chǎn)能轉(zhuǎn)移和基礎設施建設的投資過程中，需要結(jié)合國外現(xiàn)今的海外投資擔保制度經(jīng)驗和具體實踐，提供包括國家投資擔保機構(gòu)在內(nèi)的“一籃子”金融擔保機制，以保障“一帶一路”倡議下中國企業(yè)海外基礎設施投資風險。

一、中國海外投資項目融資擔保現(xiàn)狀與局限性

(一)中國海外投資項目融資擔?，F(xiàn)狀

中國社科院國際投資研究室發(fā)布的2017年度《中國海外投資國家風險評級》(CROIC-IWEP)報告表明，相較傳統(tǒng)的投資風險，出現(xiàn)了包括貿(mào)易、投資開放度、國家債務情況和貿(mào)易條件等新型風險類型。這些風險都會直接或間接導致海外投資合同相對方償付能力的下降和償付意愿的惡化。而對于投資回報周期較長、投資量更為巨大、融資結(jié)構(gòu)也更為復雜的海外基礎設施投資項目而言，由戰(zhàn)爭內(nèi)亂、國家違約和匯兌限制所造成的突發(fā)性政治風險更為突出。然而，中國目前的出口、投資的信貸擔保制度框架呈現(xiàn)政策性和單一性的現(xiàn)狀，無法很好地適應日益復雜的海外投資需求。

1.出口信貸

眾所周知，投資與風險并存。然而一個突出的問題是，對于海外投資過程中的風險預測和防控，單獨依靠對外企業(yè)自身能力是很難獨立完成的，這時就需要國家從宏觀角度予以指導，包括國家擔保政策的扶持與宏觀對外投資建議政策的指引，這就構(gòu)成了中國出口信用保險機構(gòu)的制度原理和政策屬性。中國信保作為目前唯一的中國政府授權(quán)的官方政策性出口信用保險機構(gòu)，承擔國內(nèi)企業(yè)在海外投資和開拓國際市場過程中提供政治風險擔保服務的職能。截至2017年9月，中國信保擔保的“一帶一路”投資項目承?？偨痤~超過4400億美元，涉及大中型基建能源項目超過1000個，其中所支付擔保賠款達到16.7億美元。盡管如此，中國信保極強的政策屬性依然制約了中國海外投資的發(fā)展。具體表現(xiàn)在：第一，過強的政策性無形中對投資選擇和資本流向形成了制度暗示，投資者往往追求政策的優(yōu)惠或便利而忽視其他風險因素的存在。第二，中國信保的運作方式依然是傳統(tǒng)的“申請—調(diào)查—擔保”的單向模式，其對風險收益各項指標的調(diào)查忽視了對投資者自身運營管理能力的評估，無法及時核銷損失和回收賬款。第三，官方背景和非營利性的性質(zhì)造成了海外投資擔保行業(yè)的壟斷和低效。

2.兩優(yōu)貸款

兩優(yōu)貸款是中國官方對外援助的優(yōu)惠政策安排和優(yōu)惠出口買方信用貸款，是目前中國境內(nèi)金融信貸市場最具競爭力的貸款類型。與中國信保的出口信貸一樣，中國進出口銀行的兩優(yōu)貸款也具有很強的政策性。兩優(yōu)貸款在2016年以來中國對非援助的基建項目中發(fā)揮了重要的作用，例如蒙內(nèi)鐵路、卡魯瑪水電站、阿比讓港口擴建項目和雅溫得供水項目等；同時，兩優(yōu)貸款的功能和政策性基礎也與中國“一帶一路”倡議下走出去戰(zhàn)略完美對接，共同為中國海外基建項目和國際產(chǎn)能合作項目提供資金融通渠道。中國進出口銀行近年來發(fā)放兩優(yōu)貸款的適用主體范圍更廣，由原先的借貸國政府擴大至目前的借貸國政府及借貸國政府所指定的金融機構(gòu)或其他機構(gòu)，但需要滿足兩個條件：該金融機構(gòu)或其他機構(gòu)需經(jīng)中國進出口銀行認可；該項貸款經(jīng)由借貸國政府擔保。由此可見，兩優(yōu)貸款依然具有較強的國家政策性，尤其是對“國家擔?！钡挠残砸?，反而提高了中國外資企業(yè)融資擔保的門檻，缺乏政策的靈活性。

3.內(nèi)保外貸

內(nèi)保外貸的缺點在于，中國企業(yè)只能選擇具有海外業(yè)務、境外分行或控股機構(gòu)的國內(nèi)金融機構(gòu)。伴隨著人民幣國際化程度的不斷加深，人民幣離岸市場的構(gòu)建也能夠為中國海外投資使用人民幣計價、支付和結(jié)算業(yè)務提供基礎設施。香港已建成目前亞洲最大的人民幣離岸市場，吉隆坡、曼谷等沿線地區(qū)也在積極籌劃建立人民幣離岸市場，未來人民幣跨境業(yè)務的開展將成為中國企業(yè)海外投資的新熱潮。

圖1　內(nèi)保外貸業(yè)務流程圖

(二)中國海外投資項目融資擔保局限性

1.國家主權(quán)擔保的硬性條件提高了企業(yè)獲取融資擔保的門檻

目前，無論是出口信貸還是兩優(yōu)貸款都具有極強的國家政策性。從國家主權(quán)擔保的標準來看，中國對外投融資擔保不論在主權(quán)擔保程度還是在擔保比例上都十分嚴格，標準超過了西方發(fā)達國家，直接造成了相關(guān)企業(yè)難以獲取相關(guān)融資擔保的現(xiàn)象，同時也有部分潛在投資者被迫選擇風險極大卻又得不到有效擔保的投資類型。政策性的初衷在于通過國家政策指引將本國投資更好地引向符合國家利益的海外投資項目。然而，如果在海外融資擔保中過分強調(diào)國家主權(quán)或國家信用的必要性，甚至作為提供融資擔保的構(gòu)成要件，則會走向制約信保機構(gòu)職能發(fā)揮的另一個極端。根據(jù)中國信保2017年10月發(fā)布的《全球投資風險分析報告》的數(shù)據(jù)，超過六成的沿線國家沒有獲得A級以上的評級，即屬于中度投資風險及以下，中國信保機構(gòu)及相關(guān)金融機構(gòu)出于控制投資風險和降低保險理賠率的目的，不得不提高了相關(guān)投融資擔保的門檻；但從另外一個角度去思考，出口信貸擔保的各個主體間利益是否是相對存在的，即是否屬于零和游戲規(guī)則，信保機構(gòu)和中國對外投資企業(yè)之間能否實現(xiàn)某種共贏方式，在這一問題上，西方國家的某些做法就值得中國反思和學習。

2.中國海外融資擔保缺乏必要的國際合作

對外投資無論從運作過程還是結(jié)果受益來看都是雙方甚至多方的，既包含投資者母國、東道國乃至相關(guān)國家的經(jīng)濟社會發(fā)展利益，也包括利益相關(guān)國家的政治關(guān)系促進。鑒于此，投資者母國和投資東道國之間應當建立某種政府間、政府與非政府主體以及非政府主體間關(guān)于跨境投資和借貸擔保方面的溝通合作機制，從制度層面上消除彼此之間的誤解和疑慮。中國目前尚未有針對“一帶一路”沿線國家和地區(qū)有關(guān)海外基建能源項目投融資或出口信貸擔保方面的合作、對話或協(xié)議，缺乏必要的國際合作溝通平臺。從這一層面上看，中國相關(guān)機構(gòu)僅僅評估“一帶一路”沿線各國和地區(qū)的投資風險是不夠的，還需要加上因相關(guān)信息缺失所引起的獲得投融資貸款及貸款擔保的風險類型。

對花生種子進行剝殼處理的時候應該選擇晴天，剝殼之后將花生種子攤開晾曬2-3d，從而更好的減少種子攜帶病原菌的數(shù)量和可能性，保證種子的活力。進行剝殼和曬種之后，還需要對種子進行分級粒選，從中選擇1級和2級種子作為目標，保證其發(fā)芽率≥96%。在播種的過程中，應該優(yōu)先選擇1級種子進行播種，如果是以播種機械進行播種，則應以2級種子為主，并篩選剔除過大的種子，使播種用的種子大小盡量均勻。

3.現(xiàn)行海外融資擔保機制很難適應項目多元化的情況

對沿線國基建能源項目往往投資時間跨度大，投資額度巨大，投資項目呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢，項目面臨的潛在風險也更加紛繁復雜，對目前現(xiàn)行的海外融資擔保機制在審批流程方面的單一化模式提出了很大的挑戰(zhàn)。目前，西方發(fā)達國家普遍對投資成本較大以及風險性較大的投資項目(例如棕地項目)進行事前項目考察與風險管理，并在各大洲的主要投資國家建立廣泛分布的專業(yè)調(diào)查機構(gòu)。目前，中國出口信保機構(gòu)還缺乏構(gòu)建地區(qū)性的融資擔保事前調(diào)查機構(gòu)網(wǎng)絡，同時對投資項目的風險評估僅僅依靠國家投資風險評級機構(gòu)的年度報告，例如中國社科院發(fā)布的《中國海外投資國家風險評級》和中國信保發(fā)布的《全球投資風險分析報告》等，甚至是一些過去的案例卷宗和理論評析，缺乏針對不同類型不同地區(qū)投資項目的多元化風險評估體系。

二、企業(yè)海外大型投資項目融資擔保的國際經(jīng)驗

目前，發(fā)達國家已圍繞本國投資者向國外大型投資標的問題建立了一整套完整的投融資體系，包括新型融資擔保體系、穩(wěn)定有序的國際信貸市場、體系化融資擔保申請以及多元化風險分散機制。

(一)新型融資擔保體系

本文以EPC為例對發(fā)達國家海外投資項目的融資擔保體系進行介紹。在國外EPC模式的融資擔保運行體系(如圖2所示)中，出口信貸機構(gòu)(商業(yè)銀行)從投資方與被投資方的協(xié)議達成階段開始介入，并衍生出一套獨立的融資擔保運作機制。出口信貸機構(gòu)(商業(yè)銀行)在本國對外投資者完成可行性分析后就開始著手對被投資方企業(yè)進行效能評估和費用評估，費用評估包含一般性經(jīng)營費用與風險成本。如果海外投資企業(yè)的節(jié)能檢驗標準不符合融資擔保的標準，則告知拒絕承保，反之可以承保，并根據(jù)具體的評估報告核銷部分損失。

不難發(fā)現(xiàn)，西方發(fā)達國家大型海外投資項目擔保體系具有諸多優(yōu)點，最主要在于：第一，在投資協(xié)議達成前進行項目效能的獨立評估，有助于通過出口信貸機構(gòu)的第三方視角和相對豐富的項目經(jīng)驗對投資項目在風險預防與生產(chǎn)運營方面提供意見和建議，以利于投資者的綜合決策，從源頭降低風險的不可控性。第二，如圖2所示，出口信貸機構(gòu)與投資談判雙方共同擁有海外投資項目融資擔保的“一票否決權(quán)”，將二者的利益進行捆綁，使出口信貸機構(gòu)承擔了事實受益人的角色，有利于其充分發(fā)揮“擔保人”和項目監(jiān)督者的積極性，加深投資主體和擔保機構(gòu)的利益一體化。第三，對某項工程的核心管理要素的具體審查，既有利于節(jié)約投資資源，也能及時對投資項目的損失或損失部分予以處理，以有效減少損失和規(guī)避風險。

(二)穩(wěn)定有序的國際信貸市場

多年以來，發(fā)達國家致力于構(gòu)建約束其內(nèi)部成員海外投融資擔保的統(tǒng)一規(guī)定，目前形成了具有法律約束力的MIGA公約和不具備法律約束力的“OECD君子協(xié)定”。MIGA公約雖然參與度相較OECD更廣，但MIGA公約項下的多邊投資擔保機構(gòu)的擔保標的更多的是向發(fā)展中國家進行的生產(chǎn)性投資。OECD君子協(xié)定統(tǒng)一了OECD成員國內(nèi)部融資擔保機構(gòu)對成員國境內(nèi)企業(yè)的海外投資項目的擔保利率，利率的確定依據(jù)是投資項目的期限長短與投資東道國的經(jīng)濟發(fā)展水平，同時在OECD成員國的海外投資擔保機構(gòu)間建立投資風險信息共享與風險分攤機制，以國際軟法的形式對成員國間的投融資擔保行為進行約束。風險分攤機制也提升了出口信貸擔保機構(gòu)的利益共同性，有利于對海外投資風險的整體防控。

圖2　EPC融資擔保模式運行體系

(三)體系化融資擔保申請

發(fā)達國家的融資擔保申請不限于書面申請的方式，還包括路演與指定擔保兩種情形。

發(fā)達國家的路演更多采用雙向形式，即項目業(yè)主對融資擔保機構(gòu)的路演以及投資承包商對項目業(yè)主的路演。兩種路演均對該海外投資項目的經(jīng)濟利益、社會效應、風險評估等方面提供專業(yè)意見，有助于從不同視角對該項目進行更加細化的調(diào)研與測評。只有雙向路演在內(nèi)容和愿景等方面達成了一致才算初步達成了海外投資協(xié)議，增強了海外投資的可行性和融資擔保的合理性。

指定擔保(如圖3所示)是基于項目業(yè)主或業(yè)主代表與承包商或供應商訂立的投資合同或商貿(mào)合同，由業(yè)主指定的金融機構(gòu)(融資方)或咨詢公司向信保機構(gòu)申請信用保險。發(fā)達國家的國家融資擔保機構(gòu)在收到業(yè)主的相關(guān)信保申請后，基于對該項目可行性、收益性與穩(wěn)定性的考察評估，出具擔保認定的意向函。指定擔保的優(yōu)勢在于基于項目業(yè)主與特定金融機構(gòu)或咨詢公司的業(yè)務往來或交易習慣，后者也能夠憑借對業(yè)主的了解出具融資計劃與融資擔保意見，更符合便捷性和效率性的商業(yè)原則。

(四)多元化風險分散機制

1.國家與私人信保間風險聯(lián)合分攤機制

國家與私人信保間風險聯(lián)合分攤機制，是指國家金融機構(gòu)與私人信保機構(gòu)聯(lián)合承保，由國家金融機構(gòu)提供可資擔保的良好債權(quán)，降低私人信保機構(gòu)在一般信保合同中所要承擔的信用風險。例如美洲開發(fā)銀行(IDB)開展的與私人信保機構(gòu)針對海外大型項目投資和并購的業(yè)務合作，私人信保機構(gòu)僅覆蓋一般的信用風險，而重大政治風險由IDB分攤。

圖3　指定擔保運行示意圖

2.企業(yè)與私人信保間風險聯(lián)合分攤機制

企業(yè)與私人信保間風險聯(lián)合分攤機制，是指根據(jù)風險類型和責任歸屬，由業(yè)主和聯(lián)合信用擔保機構(gòu)中的具體機構(gòu)分攤損失責任。例如在莫桑比克天然氣項目索賠案中，南非籍項目業(yè)主對該項目提供了企業(yè)擔保，該企業(yè)擔保負責承擔政治風險以外的商業(yè)風險，而政治風險則交由WB(世界銀行)、MIGA和ECICSA(南非出口信貸集團)作為聯(lián)合信用擔保機構(gòu)共同承擔。在西非天然氣管道項目索賠中，WB根據(jù)聯(lián)合承保合同的規(guī)定承擔部分商業(yè)風險擔保，其他的商業(yè)保險(如重大合同違約)和相關(guān)政治風險則交由私人信保機構(gòu)和MIGA共同承擔。

3.當?shù)卣畽C構(gòu)協(xié)助融資擔保機制

當?shù)卣畽C構(gòu)協(xié)助融資擔保機制，是指投資擔保機構(gòu)與投資東道國政府、投資所在地政府及機構(gòu)共同合作完成項目融資。以美國國際開發(fā)署(USAID)為例，其下屬的發(fā)展信貸機構(gòu)(DCA)曾在印度與地方政府合作并協(xié)助當?shù)貦C構(gòu)進行有關(guān)廢水處理項目的融資。其合作模式為，DCA承擔項目運作大部分的政治風險，當?shù)卣撠焻f(xié)助DCA完成該項目的增信。增信一般通過政府債券的方式進行，由當?shù)卣峁╊~外的項目保險賬戶，包括被投資機構(gòu)出資的代理賬戶和當?shù)卣O立的儲備投資基金。

4.針對特定項目的信保支持

特定項目，一般是指棕地投資項目(Brownfield Investment Project)。由于棕地項目是對舊有工商業(yè)用地的重新投資或私有化，因而一般不會涉及新的項目投資，很難得到國家出口信貸政策的支持。然而，受到政策指向和綜合效應的驅(qū)使，發(fā)達國家的多邊和區(qū)域性投資擔保機構(gòu)在最新的業(yè)務發(fā)展上開始產(chǎn)生對棕地項目提供政治風險擔保及其他相關(guān)風險的完全或部分擔保的趨勢。例如羅馬尼亞配電公司私有化案例中，世界銀行融資擔保機構(gòu)對羅馬尼亞國家配電公司私有化前期的監(jiān)管風險提供局部性監(jiān)管風險擔保。

三、“一帶一路”倡議下完善中國投融資擔保體系的政策性建議

1.構(gòu)建多元化海外投資風險分擔機制

“一帶一路”沿線投資風險較大且多元化，為避免投資風險和擔保責任承擔的集中化和過度積累，在構(gòu)建多元化海外投資風險分擔機制時應借鑒風險聯(lián)合分攤機制和當?shù)卣畢f(xié)助融資機制。鑒于“一帶一路”和走出去戰(zhàn)略的國家政策導向性以及目前中國海外投資信用擔保體系具有強烈的國家政策性烙印，因此應重點發(fā)展國家與信保機構(gòu)間風險聯(lián)合分攤機制，并根據(jù)中國目前同世界銀行和MIGA的合作情況探索建立國際聯(lián)合信用擔保模式；同時，沿線國投資項目大多為大型基礎設施和能源開發(fā)或協(xié)助開發(fā)項目，涉及的棕色投資較多，因此建議中國同投資東道國之間展開進一步投資協(xié)商談判，就當?shù)卣跋嚓P(guān)機構(gòu)的協(xié)助融資擔保問題達成國際合作。

2.鼓勵私人投資信保機構(gòu)的設立

私人投資信保不僅是對中國投資擔保政策性的有益補充，也是構(gòu)建私人與官方和企業(yè)聯(lián)合分攤機制的前提基礎。中國應參照國外先進制度理念構(gòu)建海外投融資擔保的市場化制度。相關(guān)立法部門可采用漸進式的改革理念，首先試點研究短期出口信用保險市場私人主體的設立，同時隨著在海外投資保險實踐的發(fā)展，逐步鼓勵本國有資質(zhì)有經(jīng)驗的商業(yè)保險機構(gòu)，將其業(yè)務內(nèi)容擴大至海外投資保險，并允許境外符合要求的投融資擔保機構(gòu)在統(tǒng)一監(jiān)管的模式下參與到海外投融資擔保的市場競爭之中，激發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的“鯰魚效應”。

3.針對特定項目給予特殊的擔保制度安排

中國海外投資項目中，有很多涉及棕地項目和其他投資效益較差而政策利益性較強的項目，這些項目從商業(yè)利益看很難獲得信貸公司的擔保支持，需要國家制定相應的政策予以特殊支持，即特殊的擔保制度?？梢詤⒖及l(fā)達國家的做法，由政府和國際投資擔保機構(gòu)針對投資進行特殊擔保。例如，向?qū)λ接凶氐仨椖窟M行投資的中國私人投資者提供特殊的政策支持與擔保優(yōu)惠。