靳利華

（天津外國語大學 涉外法政學院，天津 300204）

制度，實際上就是一種約束人們行為的規(guī)則，具有一定的公平性和效率性。文明制度最終是為了滿足大多數(shù)人的需要，有時一時的限制也是為了將來更好的滿足。生態(tài)文明制度是人們正確對待生態(tài)環(huán)境問題的一種進步制度，其體系的構(gòu)建體現(xiàn)了法律規(guī)范和規(guī)章制度等的健全與完善。新時代的中國邁進了“強起來”的發(fā)展階段，生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理顯得愈加重要，而制度建設(shè)刻不容緩。京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中的制度建設(shè)對生態(tài)文明制度建設(shè)具有示范性和樣板性，它的發(fā)展過程和實踐成果直接影響到人們對生態(tài)文明制度建設(shè)的信心。生態(tài)文明制度建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，既有硬性制度也有軟性制度，事實上，“生態(tài)文明制度建設(shè)應(yīng)該構(gòu)建起別無選擇的強制性制度、權(quán)衡利弊的選擇性制度和道德教化的引導性制度等所構(gòu)成的制度體系”[1]。在不同性質(zhì)的制度建設(shè)中，引導性制度顯得舉重若輕，但功效滯后。近年來，在京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的實踐中，引導性制度的不足已經(jīng)制約了制度體系整體性功能的發(fā)揮，對此，政府必須運用強制性的法律或規(guī)章、政策等手段和各種社會教育機制加強引導性制度的建設(shè)，確保生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的積極推進，用健全的制度為我們健康的生態(tài)環(huán)境保駕護航。

一、引導性制度是生態(tài)文明制度體系的必備軟件

生態(tài)文明制度體系是由具有不同屬性的子制度共同構(gòu)成的，在制度體系結(jié)構(gòu)中包括硬性制度，即強制性和選擇性的制度；也包括軟性制度，即引導性制度。所謂硬性制度，即制度的硬件，就是政府需要依靠制度的強有力約束來實現(xiàn)既定目標，通過正式的規(guī)則和準則得到體現(xiàn)。在硬性制度的構(gòu)建中，強制性制度的要求最為嚴格，制度實施的對象在硬件制度面前沒有討價還價的權(quán)利，只能接受，否則將受懲罰；選擇性制度是在給定制度的約束下，以成本-收益比較為基礎(chǔ)，根據(jù)自己的技術(shù)條件和其他因素作出最有利的安排，通過市場引導實現(xiàn)管理者設(shè)定的生態(tài)治理目標。在硬性制度的實施過程中，政府是實施主體，通過制定有關(guān)環(huán)境、生態(tài)等方面的法律、法規(guī)和各項具體制度等發(fā)揮剛性作用、強制性作用和權(quán)威性作用。硬性制度作為生態(tài)文明制度體系構(gòu)建的硬件，是政府制定的正式制度，一般可以通過政府職能得以保障實現(xiàn)，操作和執(zhí)行比較容易，具有獨特的外顯功效，因而生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的效果也能在短期內(nèi)呈現(xiàn)。實際上，硬性制度的實施和功能的發(fā)揮都離不開軟性制度。

引導性制度即軟性制度，是一種非正式制度，在表現(xiàn)形式上是無形的，它一般通過滲透到社會生活中發(fā)揮作用，具有特殊的隱性效能?！耙龑灾贫仁侵腹芾碚咄ㄟ^對各種經(jīng)濟主體的道德教育并使之轉(zhuǎn)化為內(nèi)心信念，從而實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標的政策手段，如環(huán)境教育制度等。這是一種基于個人素養(yǎng)的非正式制度安排，是通過社會風尚、倫理道德等軟約束，激發(fā)人們內(nèi)心理念來實施一定的行為，從而達到一定的目標的制度安排?！盵1]引導性制度的設(shè)計和安排一般有兩種方式，一種是通過習俗、道德和倫理等社會精神影響人們的價值取向，另一種是通過習慣和知識等途徑約束人們的行為活動。引導性制度是個體行為內(nèi)化的選擇，這種選擇是主動的和無意識的，是依靠自省和自覺來實現(xiàn)對自身不道德行為的約束。引導性制度在發(fā)揮作用時具有成本低、效果好的優(yōu)勢。

引導性制度是生態(tài)文明制度體系構(gòu)建的軟件部分，作為軟性制度在生態(tài)文明制度體系中發(fā)揮著不可或缺的作用。一是引導性制度是制度體系建設(shè)的動力和引擎。引導性制度作為軟性的非正式制度不需要政府的強力推動就可以自動發(fā)揮作用。生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是一個長期過程，引導性制度的“潤物無聲”功能是無可替代的。二是引導性制度發(fā)揮的“蝴蝶效應(yīng)”能助推制度體系的完善和強化。非正式制度的軟性作用可以對正式制度起到催化劑的作用，從而使制度體系的硬性制度得到鞏固和加強。當然，引導性制度的作用發(fā)揮也不可能脫離制度體系中的其他制度，這些制度是相互依賴、相互影響的?？傊?，在生態(tài)文明制度體系中硬性的正式制度是硬件，軟性的非正式制度是軟件，硬件是軟件發(fā)揮作用的前提，軟件是硬件得以實施和執(zhí)行的保障。離開硬件的生態(tài)文明制度體系將是無根之水，沒有軟件的生態(tài)文明制度體系也將難以長久。只有二者相互配合、相互銜接，才能形成良性的、完善的、健全的制度體系。

二、引導性制度在京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中的不足

京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中的強制性和選擇性制度等硬性制度功效是顯性的，引導性制度則是隱性的。顯性的制度成效是比較明顯的，而隱性的制度成效是比較模糊的。因此，顯性制度在制度體系的建設(shè)中比較突出和受重視，隱性制度則容易被忽視。引導性制度主要是通過個體行為，也就是公眾通過自身的活動將內(nèi)心的道德意識和倫理信念等外化出來。這種外化行為需要社會輿論、媒體、網(wǎng)絡(luò)等的倡導和引導。新時代京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理制度體系建設(shè)中，引導性制度建設(shè)方面存在明顯不足，主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）京津冀區(qū)域公眾的生態(tài)意識水平參差不齊，影響了引導性制度功能的發(fā)揮

公眾生態(tài)意識水平是與社會發(fā)展緊密相關(guān)的。京津冀地區(qū)的社會發(fā)展和生態(tài)協(xié)同治理都離不開公眾生態(tài)素質(zhì)的提升。眾所周知，經(jīng)濟發(fā)展程度、社會文明程度在很大程度上決定了公眾生態(tài)意識的水平。京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展與治理的時間不長，區(qū)域之間依然存在經(jīng)濟發(fā)展和社會文明程度的差異，公眾對生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理存在認識水平上的差異，有的將生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理簡單地等同于治理大氣和水污染、等同于處置廢棄物等簡單的環(huán)保技術(shù)行為，他們并不能認識到環(huán)境的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、環(huán)境與人的生存關(guān)聯(lián)度、人與自然關(guān)系的和諧意義等。部分公眾還缺乏社會責任角色觀念，意識不到在生態(tài)協(xié)同治理過程中應(yīng)承擔的社會責任、參與責任和生態(tài)道德義務(wù)。這種區(qū)域差異帶來的不同生態(tài)認知必然造成公眾的生態(tài)素質(zhì)不同，從而影響引導性制度功能的發(fā)揮。

（二）京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中社會監(jiān)督評價機制不健全，公眾很難形成自我生態(tài)意識

公眾大多存在這樣的心理誤區(qū)：生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是大家的事情，我的個人行為，不論是保護還是損害環(huán)境，對生態(tài)環(huán)境來說不會帶來什么大變化，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理照常推進。“有我沒我一個樣”“有我不多，少我不少”，一個人的力量是有限的甚至可以忽略不計。因此，我的個體生態(tài)行為是可有可無的。社會沒有形成對公眾這種心理的引導機制和調(diào)控機制，公眾的生態(tài)行為在社會中不會受到相應(yīng)的鼓勵或批評甚至制裁，導致公眾自我生態(tài)意識淡漠。社會生態(tài)環(huán)境保護的監(jiān)督和評價機制可以推動公眾進行環(huán)境保護時“不吃虧”，能得到社會的認可和鼓勵甚至是獎勵。這種機制的形成能促使公眾提高對生態(tài)問題的認知。但是，京津冀還沒有形成統(tǒng)一的社會監(jiān)督評價機制，公眾的自我生態(tài)意識也不能自然轉(zhuǎn)化為對生態(tài)環(huán)境保護的行為，這些都不利于生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中引導性制度的形成。

（三）京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中社會輿論影響和生態(tài)觀念宣傳不足，沒有為公眾營造一個正面、積極的生態(tài)行為場域

現(xiàn)代社會輿論的影響是巨大的，通過網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播等先進的傳播媒體可以在短時間傳播大量信息，從而形成龐大的輿論影響力。但是，京津冀社會區(qū)域內(nèi)對污染和破壞生態(tài)環(huán)境問題的認識還是有限的，一些事件的報道往往停留在現(xiàn)象表面，沒有全面、深入、系統(tǒng)地從生態(tài)角度追根溯源，沒有能夠在社會輿論中形成具有影響力的生態(tài)場域，難以形成對公眾的震撼力和影響力。在日常的政府宣傳和新聞事件的報道中，進行具有生態(tài)觀念的報道還是有限的，沒有形成有意識的生態(tài)性報道，對公眾的生態(tài)性引導不夠。因此，京津冀整體上的社會生態(tài)氛圍和輿論還是不能有效發(fā)揮對生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的積極引導。

（四）京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中公眾的生態(tài)素質(zhì)教育不足制約了引導性制度的建設(shè)

公眾的生態(tài)素質(zhì)是指與生態(tài)文明建設(shè)相適應(yīng)的、應(yīng)該具備的生態(tài)方面的綜合素養(yǎng)的統(tǒng)稱。它包括公眾對自身存在的生態(tài)環(huán)境的自覺保護意識、治理生態(tài)環(huán)境問題的主動參與意識、關(guān)愛自然萬物的道德倫理意識和生態(tài)消費的自主意識等素養(yǎng)。京津冀區(qū)域的生態(tài)素質(zhì)教育存在的問題主要在于：一是還沒能夠形成統(tǒng)一的教育機制。機制缺乏致使生態(tài)素質(zhì)教育不能由淺入深、分領(lǐng)域、分職業(yè)、有機地融入到公眾的生產(chǎn)、學習、生活等的全過程，不利于公眾自主意識的養(yǎng)成。二是素質(zhì)教育的內(nèi)容多經(jīng)濟少生態(tài)，多眼前少長遠。這種教育不能為公眾深入認識經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系提供有效的理性思維，不能形成對環(huán)境保護的責任意識，缺乏對自然生態(tài)的倫理關(guān)懷和道德意識。三是現(xiàn)有的生態(tài)素質(zhì)教育內(nèi)容比較枯燥、單一，泛泛而談，缺乏針對性和系統(tǒng)性，很多突擊式的普及行為流于形式而缺乏長期性，公眾難以在內(nèi)心獲得相應(yīng)的生態(tài)情感共鳴，也難以將其外化成相應(yīng)的生態(tài)行為。這種生態(tài)素質(zhì)教育顯然不能滿足生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中引導性制度建設(shè)的需要。

（五）京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中制度體系建設(shè)缺乏對公眾生態(tài)行為的激勵和規(guī)約

京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中政府在生態(tài)保護政策和立法方面的行為比較突出，治理環(huán)境的舉措也比較多，但是相對于公眾個人行為活動的生態(tài)引導卻是明顯不足。如果公眾的個人行為得不到有效的激勵和約束，那么對政府制定的生態(tài)法律法規(guī)和政策的執(zhí)行、實施將大打折扣，甚至是走樣變形。京津冀還沒有形成一個明確有效的生態(tài)行為引導機制，對公眾在生態(tài)文明建設(shè)中的行為缺乏強有力的生態(tài)導向和限制約束，嚴重制約了引導性制度的建設(shè)。

三、加強京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中引導性制度建設(shè)的措施

（一）注重生態(tài)素養(yǎng)的區(qū)域差異，因地制宜提高公眾生態(tài)素養(yǎng)

“一個國家國民素質(zhì)的高低更多地取決于一個國家、民族的傳統(tǒng)美德是否依然普遍地被現(xiàn)代國民認同和遵守，這種保存?zhèn)鹘y(tǒng)美德的信念和方式又是否符合時代發(fā)展的特征和社會進步的需求。”[2]98公眾作為生態(tài)文明建設(shè)的主力軍和生態(tài)文明意識的主體，在生態(tài)文明制度體系建設(shè)中的作用是不可替代的，也是不能忽視的。京津冀是一個新生區(qū)域，公眾的生活狀態(tài)、生活環(huán)境和工作條件等差別很大，公眾對生態(tài)環(huán)境的認知也參差不齊。北京、天津、河北三個區(qū)域的公眾的社會環(huán)境是顯著不同的。公眾社會素養(yǎng)形成的環(huán)境差異嚴重影響到個體素質(zhì)的最終成型。因為公眾個體作為自然人要在先天生理基礎(chǔ)上，經(jīng)過后天教育和社會環(huán)境的影響，由個體自身認識與社會實踐相結(jié)合而融化并養(yǎng)成比較穩(wěn)定的身心發(fā)展所具備的基本品質(zhì)、能力或修養(yǎng)，進而這種社會素養(yǎng)通過內(nèi)化后形成一種穩(wěn)定的現(xiàn)實品質(zhì)，這種品質(zhì)成為一個人身心發(fā)展的重要主導因素，因此，京津冀的公眾因不同區(qū)域形成的個體素質(zhì)就有了很大的差異。在生態(tài)文明建設(shè)中，公眾素質(zhì)的提高是時代發(fā)展的必然要求，因此，要因地制宜對京津冀區(qū)域的公眾生態(tài)素養(yǎng)進行培育。

（二）政府部門建立聯(lián)動機制，共同營造良性生態(tài)激勵引導機制

中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報告指出，政府在環(huán)境治理中發(fā)揮主導作用。京津冀地區(qū)的政府部門在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中應(yīng)實行無縫對接，消除行政級別的障礙，在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中實施一條龍式的生態(tài)激勵機制，確保引導性制度的連貫性和一致性。在政府部門的每一個機構(gòu)之間建立協(xié)調(diào)溝通部門，加強協(xié)調(diào)、帶動示范、彼此監(jiān)督、相互制約，從而形成一個有機整體。在市與市、市與鎮(zhèn)、市與郊縣、鎮(zhèn)與郊縣、郊縣與村莊、村莊與村莊之間，實施不同范圍、不同區(qū)域的生態(tài)激勵引導機制，尤其是薄弱的銜接地區(qū)更應(yīng)加強重視。生態(tài)激勵引導機制應(yīng)體現(xiàn)在橫向與縱向兩個方向，構(gòu)建橫縱耦合的網(wǎng)狀格局。生態(tài)激勵引導機制應(yīng)根據(jù)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的規(guī)劃、設(shè)計以及行業(yè)特色有重點、有區(qū)別地實施，對生態(tài)環(huán)境、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)行為、生態(tài)旅游等制定不同的生態(tài)激勵引導機制，確保生態(tài)激勵引導機制的社會影響和示范效應(yīng)。

（三）構(gòu)建全方位的生態(tài)文明教育系統(tǒng)，引導公眾生態(tài)價值觀的形成

生態(tài)教育系統(tǒng)應(yīng)該注重對公眾生態(tài)觀念的終身培育，在不同年齡階段，采取相應(yīng)的方式、選擇適合的內(nèi)容，始終堅持生態(tài)觀念的培育，在全社會實施生態(tài)教育工程。引導性制度建設(shè)通過對公眾進行系統(tǒng)的生態(tài)教育，可以提高公眾的生態(tài)認知，培養(yǎng)公眾的生態(tài)價值觀念，并將生態(tài)認知和理念貫穿一生。為此，要利用學校、家庭和社會等不同的渠道，“要加強生態(tài)文明宣傳教育，增強全民節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識，營造愛護生態(tài)環(huán)境的良好風氣”[3]242。京津冀政府部門統(tǒng)一建立對公眾進行有目的、有重點的生態(tài)教育體制，為公眾提供一個全面的生態(tài)文明教育系統(tǒng)；同時可以利用網(wǎng)絡(luò)功能將京津冀生態(tài)環(huán)境的宣傳教育融入到公眾的日常生活之中。政府部門在影響較大的網(wǎng)站專門設(shè)立京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀專欄，開辟專門的網(wǎng)絡(luò)生態(tài)環(huán)境論壇，邀請生態(tài)專家與網(wǎng)民在線交流，使公眾關(guān)注區(qū)域生態(tài)環(huán)境的動態(tài)，了解區(qū)域生態(tài)環(huán)境變化信息，增強公民的生態(tài)意識。這樣，京津冀區(qū)域的公眾在日常生活活動中就能潛移默化地接受生態(tài)教育，生成生態(tài)理念，逐漸形成內(nèi)化于自身品質(zhì)的生態(tài)價值觀。

（四）發(fā)揮社會生態(tài)輿論宣傳優(yōu)勢，積極促進公眾生態(tài)行為的養(yǎng)成和良好習慣的形成

一方面，京津冀地區(qū)有豐富的旅游資源和交通便利優(yōu)勢，可利用媒體、網(wǎng)絡(luò)等宣傳力量，打造一個良好的區(qū)域社會生態(tài)環(huán)境氛圍。京津冀政府部門應(yīng)通過電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等渠道對公眾的旅游活動行為、旅游景點設(shè)施的愛護、導游的生態(tài)宣傳職責和旅游公司的生態(tài)監(jiān)督義務(wù)等提出明確的規(guī)章要求，將公民的生態(tài)行為規(guī)約在具體的實踐活動中，使得生態(tài)意識逐漸滲透到公眾的日常行為和意識中，形成良好的生態(tài)行為習慣。另一方面，京津冀政府部門和社會機構(gòu)要充分利用圖書館、博物館、展覽館和科技館等公共場所大力開展以生態(tài)為主題的科普展覽，運用聲光電技術(shù)將生態(tài)科普教育寓于生活娛樂活動中；通過圖片展覽、生態(tài)場景展現(xiàn)、綠色能源產(chǎn)品展銷等豐富多彩的形式激發(fā)人們對生態(tài)環(huán)境保護的情感；通過生態(tài)環(huán)境破壞與保護效果的正反強烈對比，使人們形成對保護環(huán)境的情感共鳴，積極參與到生態(tài)保護的實踐活動中，以實際行動踐行生態(tài)理念。

（五）建立社會評價監(jiān)督機制，運用社會力量促進引導性制度的完善

引導性制度的缺陷將影響生態(tài)文明制度體系建設(shè)的有效推進?！肮娛黔h(huán)保事業(yè)、生態(tài)文明建設(shè)的重要力量，是生態(tài)文明建設(shè)的中流砥柱。”[4]319社會力量對公眾的有效引導能發(fā)揮巨大的促進作用。京津冀政府部門應(yīng)運用媒體、網(wǎng)絡(luò)、電視、報紙、廣播等多元化的社會性導向工具，加強對社會力量的引導，還“要完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，通過全面設(shè)點、全國聯(lián)網(wǎng)、自動預(yù)警、依法追責，形成政府主導、部門協(xié)同、社會參與、公眾監(jiān)督的新格局”[3]241，由此建立對生態(tài)行為、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)政策、生態(tài)法規(guī)等的監(jiān)督和評價機制，通過監(jiān)督和評價機制加強對生態(tài)文明建設(shè)的正面推進，促進引導性制度功能的發(fā)揮。

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