苗連營(yíng) 陳 建

一、 引言：憲法的穩(wěn)定性與變動(dòng)性

憲法是現(xiàn)代國(guó)家法治文明的濃縮與結(jié)晶。制憲者們焚膏繼晷、殫精竭慮，無(wú)不想制定一部垂范千秋從而萬(wàn)世不易的法典。然而，變動(dòng)不居的社會(huì)前進(jìn)步伐卻總是在不斷地沖擊和挑戰(zhàn)著字面上的憲法，靜態(tài)的憲法文本與動(dòng)態(tài)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間，存在著近乎永恒的矛盾。憲法文本作為特定時(shí)期制憲者的一種思想認(rèn)識(shí)，只能反映憲法制定時(shí)的社會(huì)結(jié)構(gòu)、政治環(huán)境以及制度需求，雖然也能夠容納對(duì)未來(lái)一定時(shí)期的規(guī)劃和安排，但隨著時(shí)間的推移和實(shí)踐的發(fā)展，憲法文本與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間的裂縫將無(wú)可避免地顯現(xiàn)出來(lái)并呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。只有盡可能地保持兩者之間的同步或縮小兩者之間的差距，才可能真正維護(hù)憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性。

的確，憲法的穩(wěn)定性和憲法的權(quán)威性緊密相連，如果一個(gè)憲法文本可以被現(xiàn)實(shí)變化隨意突破的話，就無(wú)所謂憲法實(shí)施和憲法權(quán)威了，人們不會(huì)對(duì)一部變來(lái)變?nèi)ァ⒊钕Ω牡膽椃óa(chǎn)生敬仰和信賴。但憲法在保持必要的穩(wěn)定性的同時(shí)，也必須具備適度的靈活性和適應(yīng)性，能夠?qū)ψ兓默F(xiàn)實(shí)需求積極進(jìn)行回應(yīng)，一部僵化保守、固步自封的過時(shí)文本，同樣不會(huì)贏得人們尊重和信奉，更遑論形成捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)的觀念共識(shí)與行動(dòng)自覺。因此，根據(jù)變化了的現(xiàn)實(shí)境況和社會(huì)需求，適時(shí)審慎地修改憲法不僅有利于保持憲法自身的活力和對(duì)現(xiàn)實(shí)的規(guī)范力，而且有利于增強(qiáng)民眾對(duì)憲法的內(nèi)心認(rèn)同和擁護(hù)，從而有利于真正樹立憲法權(quán)威、推進(jìn)憲法實(shí)施。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，修憲在形式上對(duì)憲法穩(wěn)定性所帶來(lái)的破壞，恰恰是對(duì)憲法穩(wěn)定性的實(shí)質(zhì)性補(bǔ)強(qiáng)。

既然憲法修改不可避免，一味對(duì)憲法文本保持 “愚忠”就是不可取的，機(jī)械地拒絕修憲也是盲目短視的。適時(shí)回應(yīng)社會(huì)變革的制度需求，不斷對(duì)憲法文本進(jìn)行修正與完善，是各國(guó)憲法發(fā)展中面臨的共同課題。為此，世界上幾乎所有的成文憲法國(guó)家都明確規(guī)定了憲法修改的有關(guān)問題，設(shè)置了憲法修改的基本程序和方式。恰如著名的憲法學(xué)家王世杰和錢端升先生所言：“憲法無(wú)論在形式上，或在實(shí)際上，都不含有不可變性?！雹偻跏澜堋㈠X端升：《比較憲法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版，第329頁(yè)。只不過，憲法作為一國(guó)的根本法，承載著限制公權(quán)力、保障基本人權(quán)的崇高使命，與普通法律相比，對(duì)其進(jìn)行修改要更加認(rèn)真和謹(jǐn)慎，修改程序要更為嚴(yán)格和復(fù)雜，對(duì)民意的要求也更高。這樣做的用意正在于通過對(duì)憲法變動(dòng)的嚴(yán)格限制來(lái)保持憲法規(guī)范的極大穩(wěn)定性，以維護(hù)憲法的至上尊嚴(yán)與權(quán)威。同時(shí)，對(duì)修憲民主程度的更高要求，也有利于在更大范圍內(nèi)和更高程度上凝聚社會(huì)共識(shí)、增進(jìn)國(guó)家認(rèn)同、弘揚(yáng)憲法精神。

二、 現(xiàn)行憲法的歷史類型

自清末立憲以來(lái)，對(duì)憲法文本反復(fù)地進(jìn)行雕琢和更改，始終是我國(guó)憲法發(fā)展史上的一條主線和憲法實(shí)踐中的一個(gè)突出特征?，F(xiàn)行憲法誕生于1982年，是 “根據(jù)黨的十一屆三中全會(huì)確立的路線方針政策，總結(jié)我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)，深刻吸取十年 ‘文化大革命’的沉痛教訓(xùn)，借鑒世界社會(huì)主義成敗得失，適應(yīng)我國(guó)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)的新要求”②習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話》，載 《人民日?qǐng)?bào)》2012年12月5日。而制定的。因此，現(xiàn)行憲法是拔亂反正、改革開放的產(chǎn)物，其本身既是改革的成果，同時(shí)作為國(guó)家的根本大法，也肩負(fù)著確認(rèn)改革成果、推進(jìn)改革不斷深入的使命。這種憲法根植于改革卻又獨(dú)立于改革的特殊關(guān)系，構(gòu)成了中國(guó)憲制的獨(dú)特圖景，也為中國(guó)憲法學(xué)人帶來(lái)了智識(shí)上的難題。改革在前，行憲在后，行憲史與改革史高度重合，并相互印證，所以現(xiàn)行憲法 “且行且改，可以說，是一部 ‘改革憲法’”，③夏勇：《中國(guó)憲法改革的幾個(gè)基本理論問題》，載 《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第2期?；蛟?“轉(zhuǎn)型期憲法”，④林來(lái)梵：《轉(zhuǎn)型期憲法的實(shí)施形態(tài)》，載 《比較法研究》2014年第4期。尚不是論者所言說的那理想的 “規(guī)范憲法”。⑤林來(lái)梵：《中國(guó)憲法學(xué)的現(xiàn)狀與展望》，載 《法學(xué)研究》2011年第6期。這實(shí)際意味著現(xiàn)行憲法和作為其制定基礎(chǔ)的 “五四憲法”一樣，在歷史類型上仍然屬于一部過渡性質(zhì)的憲法，⑥毛澤東在談到 “五四憲法”性質(zhì)時(shí)說：“我們的這個(gè)憲法，是社會(huì)主義類型的憲法，但還不是完全社會(huì)主義的憲法，它是一個(gè)過渡時(shí)期的憲法?！币娒珴蓶|：《毛澤東選集》（第五卷），人民出版社1977年版，第131頁(yè)。其歷史使命也必將隨著過渡期的結(jié)束而完成。在社會(huì)發(fā)展進(jìn)入到新的歷史階段之后，必將面臨再次被修改的命運(yùn)。

說現(xiàn)行憲法是 “過渡憲法”，意指其屬于由改革初期向全面深化改革時(shí)期的過渡，屬于由恢復(fù)和重建法制初期向全面依法治國(guó)時(shí)期的過渡?；仡櫖F(xiàn)行憲法的發(fā)展歷程，有過的四次局部修改，都是對(duì)改革成果的確認(rèn)和對(duì)社會(huì)主義事業(yè)認(rèn)識(shí)深化的憲法表達(dá)，側(cè)重于經(jīng)濟(jì)體制的市場(chǎng)化調(diào)整和國(guó)家指導(dǎo)思想的時(shí)代性更新，尚未有過對(duì)政治體制改革的過多關(guān)涉。即便如此，在短短22年時(shí)間內(nèi)，四次局部修改就產(chǎn)生了31條憲法修正案。論者常拿此與美國(guó)憲法在200多年中為數(shù)不多的修改次數(shù)和修正案數(shù)量相對(duì)比，批評(píng)我國(guó)修憲的頻繁，指責(zé)不利于保持憲法穩(wěn)定，損傷憲法權(quán)威；并認(rèn)為現(xiàn)行憲法規(guī)定本身偏重于政策性和經(jīng)濟(jì)性內(nèi)容，是招致頻繁調(diào)整的重要原因。其實(shí)，明晰了現(xiàn)行憲法的過渡屬性，是評(píng)價(jià)現(xiàn)行憲法及其發(fā)展歷程的必要前提。如前所述，三十余年的行憲史亦是改革史，在 “摸著石頭過河”的改革初期，試驗(yàn)性、試錯(cuò)式的改革進(jìn)路，必然會(huì)因?yàn)楦母锏?“變法”特質(zhì)而帶來(lái)對(duì)既有憲法秩序的沖擊，而作為 “改革憲法”，現(xiàn)行憲法亦為改革留下了一定的突破自身過時(shí)條款的空間，以免改革裹足不前。⑦夏勇：《憲法應(yīng)為改革留出空間》，載 《北京日?qǐng)?bào)》2003年6月16日。這樣，面對(duì)過往三十余年不斷推進(jìn)的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)所帶來(lái)的中國(guó)社會(huì)的劇烈變遷，靜態(tài)的憲法文本必須跟隨動(dòng)態(tài)的改革步伐而不斷改革自身。否則，一部僵化保守的封閉文本，頻頻被成功的改革實(shí)踐所突破，又如何能樹立自身權(quán)威呢？此時(shí)，憲法權(quán)威性賴以存身的，恰恰不是形式上的穩(wěn)定性，而是實(shí)質(zhì)上的與時(shí)俱進(jìn)。面對(duì)我國(guó)憲法解釋的一貫虛置，甚至可以認(rèn)為，修改憲法即是 “改革憲法”的實(shí)施方式之一。憲法修改的頻繁，立基于改革本身的變動(dòng)性和不確定性。在這個(gè)意義上來(lái)說，現(xiàn)行憲法的多次局部修改，是必要和正當(dāng)?shù)模舱虼?，其在第四次修改以?lái)，獲得了一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間的相對(duì)穩(wěn)定的實(shí)施期。

但憲法形式上的長(zhǎng)期穩(wěn)定，并不意味著現(xiàn)行憲法自身的完善，已不需要再作修改。相反，這是因?yàn)楦母镞M(jìn)入了 “深水區(qū)”和攻堅(jiān)期，面臨著難啃的 “硬骨頭”，改革的阻力加大，所以 “改革憲法”的改革思路和改革方案也必將面臨更多的困擾和掣肘，由此憲法的變動(dòng)頻率也隨之降低是情理之中的現(xiàn)象。應(yīng)該注意到，當(dāng)前改革所進(jìn)入的 “深水區(qū)”和面臨的 “硬骨頭”，是分為兩個(gè)層面的：一是改革有待深入的領(lǐng)域，即對(duì)從未改革過的進(jìn)行改革；二是改革已經(jīng)取得的改革成果，即對(duì)改革過的進(jìn)行再改革，因?yàn)樽蛉盏母母锍删涂赡軙?huì)固化為今日的改革壁壘。一邊要繼續(xù)前行，一邊還要回望檢視，無(wú)疑改革的難度、阻力和風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)加大，再純粹沿用 “摸著石頭過河”的單一改革思路顯然無(wú)力應(yīng)對(duì)。所以十八大以來(lái)中央明確強(qiáng)調(diào)要注重改革的頂層設(shè)計(jì)，注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持 “重大改革于法有據(jù)”，在 “法治的軌道上推進(jìn)改革”。反映到憲法上，自然就是強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持 “重大改革于憲法有據(jù)”，在 “憲法的軌道上推進(jìn)改革”。由此，憲法的時(shí)代使命已然發(fā)生了重大轉(zhuǎn)換：由過往對(duì)改革的追認(rèn)，轉(zhuǎn)換為對(duì)改革的引領(lǐng)、規(guī)范和保障。這對(duì)誕生于改革開放和恢復(fù)重建法制初期的現(xiàn)行憲法而言，無(wú)疑是一個(gè)重大的挑戰(zhàn)，也是其難以承擔(dān)的歷史使命。

十八大明確我國(guó)進(jìn)入了全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨的新時(shí)期，十九大更明確指出 “中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代”后，⑧習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)山的報(bào)告》（2017年10月18日），人民出版社2017年版，第11頁(yè)?，F(xiàn)行憲法的過渡屬性顯而易見，并且正是因其過渡特質(zhì)無(wú)法恰當(dāng)調(diào)適與新時(shí)代的新情況新問題新任務(wù)之間的矛盾而必然呈現(xiàn)出歷史局限性。比如，面對(duì)十八大以來(lái)所形成的一系列治國(guó)理政的新理念新思想新戰(zhàn)略，以及全面深化改革的各項(xiàng)重大舉措，現(xiàn)行憲法顯然無(wú)法進(jìn)行充分的規(guī)范回應(yīng)和制度支撐。⑨而十八屆三中全會(huì)關(guān)于 “市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的新論斷，則已使現(xiàn)行憲法的部分修改內(nèi)容相當(dāng)明確。而即便是修改過的部分條款，畢竟屬于個(gè)別性的修補(bǔ)，因此，無(wú)法適應(yīng)在指導(dǎo)思想、價(jià)值理念、發(fā)展模式、內(nèi)容結(jié)構(gòu)等方面全局性變動(dòng)的需求。

誠(chéng)然，現(xiàn)行憲法是過渡憲法，但過渡性只應(yīng)是其在過渡期內(nèi)的外在特征，而不應(yīng)成為束縛其發(fā)展和演變的永久局限與包袱；審時(shí)度勢(shì)、積極主動(dòng)地對(duì)其加以修改完善，是為重大改革提供憲法依據(jù)和保障、有效推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的時(shí)代要求。

三、 現(xiàn)行憲法的演變邏輯

現(xiàn)行憲法誕生在改革開放初期，波瀾壯闊風(fēng)起云涌的改革征程，使我國(guó)經(jīng)歷了持續(xù)而又激烈的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，無(wú)論是政治、經(jīng)濟(jì)還是社會(huì)、文化、生態(tài)領(lǐng)域，都發(fā)生了廣泛而又深刻的變革?，F(xiàn)實(shí)情勢(shì)的重大變遷必然催生憲法層面的回應(yīng)?，F(xiàn)行憲法自1982年公布施行以來(lái)，已經(jīng)經(jīng)過了四次局部修改，先后融入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法治國(guó)家、人權(quán)保障等先進(jìn)的憲法原則和理念，從而有力地保障了我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展。但與 “日新月異”的改革相比，我國(guó)的憲法修改卻始終奉行著慎之又慎的修憲策略，在重視憲法作為國(guó)家根本法承擔(dān)推動(dòng)改革深入和社會(huì)轉(zhuǎn)型的歷史使命的同時(shí)，對(duì)憲法穩(wěn)定和權(quán)威的重視與維護(hù)，也絲毫未曾放松。

在1987年商議對(duì)現(xiàn)行憲法進(jìn)行第一次修改時(shí)，決策層提出了兩條修改原則：一是改革要遵守法律，法律為改革服務(wù)；二是這次修改憲法，只限于修改必須修改的條款，對(duì)于不改就會(huì)妨礙改革的，就應(yīng)該修改。⑩楊景宇：《憲法的穩(wěn)定和與時(shí)俱進(jìn)》，載 《人民日?qǐng)?bào)》2003年12月17日。這兩條修憲原則實(shí)際就憲法與改革的關(guān)系做了兩點(diǎn)說明：第一，法律雖然要為改革服務(wù)，但改革遵守法律始終是第一位的，也即對(duì)憲法權(quán)威的考量要大于對(duì)憲法服務(wù)改革的考量；第二，對(duì)憲法的修改范圍進(jìn)行了明確限定：“只限于必須修改的條款”，以最大程度保持憲法的穩(wěn)定性。對(duì) “必須修改”的判斷標(biāo)準(zhǔn)是：“不修改就會(huì)妨礙改革”。這是在最大程度保持憲法穩(wěn)定性的前提下，以修憲促進(jìn)改革的必要性賦予憲法有限的靈活性。而對(duì)憲法穩(wěn)定性和權(quán)威性的考量始終是首要的。正如彭真在1988年2月27日全國(guó)人大委員長(zhǎng)討論修憲會(huì)議上所指出的一樣：“當(dāng)時(shí)制定1982年憲法的時(shí)候就有個(gè)想法，就是憲法要穩(wěn)定，不要輕易修改。鑒于 ‘文化大革命’的教訓(xùn)，應(yīng)當(dāng)保持憲法的穩(wěn)定，這是國(guó)家穩(wěn)定的基礎(chǔ)。今年憲法的修改，只對(duì)必須修改的條文作修正，可改可不改的不改，能用憲法解釋的就作憲法解釋，整個(gè)憲法不作修改，這樣有利于憲法穩(wěn)定，有利于國(guó)家穩(wěn)定?！雹賹?duì)這次修憲歷史的記敘，參見劉政：《我國(guó)現(xiàn)行憲法修改的原則、方式和程序——1988年、1993年和1999年三次修憲回顧》，載 《中國(guó)人大》2002年第21期。

事實(shí)上，這種 “憲法穩(wěn)定是國(guó)家穩(wěn)定的基礎(chǔ)，出于維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定的考慮，必須對(duì)修憲深思熟慮”的修憲指導(dǎo)思想其后一直貫穿在現(xiàn)行憲法的修憲歷程中，并不斷得到重申和細(xì)化。

1990年中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組在報(bào)送中共中央的 《關(guān)于修改地方組織法和選舉法涉及修改憲法的幾個(gè)問題的報(bào)告》中寫道：“我們考慮，憲法是國(guó)家的根本大法，修改憲法是國(guó)家政治生活中的一件大事，需要非常慎重。世界上許多國(guó)家對(duì)修改憲法都規(guī)定了嚴(yán)格的程序，不能輕易修改。其原因主要是為了維護(hù)國(guó)家的穩(wěn)定和國(guó)家的根本制度。我們國(guó)家當(dāng)前最大的利益是穩(wěn)定，憲法的穩(wěn)定是國(guó)家穩(wěn)定的基礎(chǔ)。東歐一些國(guó)家去年以來(lái)發(fā)生大的動(dòng)亂，都是以修改憲法開路的。因此，對(duì)于修改憲法，如果屬于非改不可的重大原則問題，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過充分的討論和調(diào)查研究，看準(zhǔn)了再修改；如果屬于可改可不改的，以不改為好?！雹趧⒄?、程湘：《人民代表大會(huì)制度的理論和實(shí)踐》，中國(guó)民主法制出版社2003年版，第275頁(yè)。中共中央同意了這個(gè)報(bào)告，并決定在七屆全國(guó)人大任期內(nèi)對(duì)憲法不考慮再作修改。此時(shí)，憲法修改的原則，除了重申 “可改可不改的不改”外，還對(duì) “非改不可的”判斷提出了具體細(xì)化的程序性要求：“應(yīng)當(dāng)經(jīng)過充分的討論和調(diào)查研究，看準(zhǔn)了再修改?！?/p>

在1993年修改憲法時(shí)，中共中央在3月14日所做的 《關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議的說明》中，再次重申：“這次憲法修改，以黨的十四大精神為指導(dǎo)，對(duì)涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)生活的重大問題的有關(guān)規(guī)定，必須進(jìn)行修改的加以修改?！@次修改憲法不是作全面修改，可改可不改的不改，有些問題今后可以采取憲法解釋的方式予以解決?！雹弁跖嘤ⅲ骸吨袊?guó)憲法文獻(xiàn)通編》，中國(guó)民主法制出版社2004年版，第104頁(yè)。

對(duì)于1999年修改憲法，時(shí)任全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)副委員長(zhǎng)的田紀(jì)云在3月9日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上所作的 《關(guān)于<中華人民共和國(guó)憲法修正案 （草案）>的說明》中再次明確，本次修改憲法所秉持的原則是：“只對(duì)需要修改的并已成熟的問題作出修改，可改可不改的問題不作修改?！雹軈⒁娗耙?，王培英書，第119頁(yè)。這里又針對(duì)需要修改憲法的問題，提出了一個(gè)具體的、要滿足 “已成熟”的程度性要求。

而在2004年修改憲法時(shí)，時(shí)任全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)副委員長(zhǎng)的王兆國(guó)，在3月8日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上所作的 《關(guān)于<中華人民共和國(guó)憲法修正案 （草案）>的說明》中，對(duì)迄今為止的修憲原則，進(jìn)行了最為集中和凝練的闡述：“對(duì)實(shí)踐證明是成熟的、需要用憲法規(guī)范的、非改不可的進(jìn)行修改，可改可不改的、可以通過憲法解釋予以明確的不改?！?/p>

總的來(lái)看，在憲法修改方面，我國(guó)一直采取慎之又慎的基本策略。從修改的重要性來(lái)說，要滿足 “實(shí)踐證明是成熟的”“需要用憲法規(guī)范的”“非改不可的”三個(gè)條件；從修改的必要性來(lái)說，還要排除不予修改的兩種情形：“可改可不改的”和 “可以通過憲法解釋予以明確的”。這樣一來(lái)，對(duì)憲法的修改，事實(shí)上就變得困難了。除此之外，在修憲實(shí)踐中通過執(zhí)政黨提起修憲建議的前置程序，實(shí)質(zhì)上又進(jìn)一步賦予了憲法修改十分嚴(yán)格的程序限制。

我國(guó)的憲法修改，都是由中共中央向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出修憲建議，然后由全國(guó)大常委會(huì)向全國(guó)人大提出憲法修正案草案，最后再由全國(guó)人大審議通過。這種修憲方式與 《憲法》第六十四條的規(guī)定相比，事實(shí)上多了一個(gè)由中共中央提出修憲建議的前置程序。從該條規(guī)定本身來(lái)看，該前置程序并非是啟動(dòng)憲法修改的必經(jīng)程序，但從憲法序言中關(guān)于 “四項(xiàng)基本原則”的表述看，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)憲法的明確規(guī)定和基本精神。長(zhǎng)期以來(lái)，由中共中央就國(guó)家重大問題向最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)提出建議，通過法定程序使黨的主張上升為國(guó)家意志，使黨的政策轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律，是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本方式，也是黨依法執(zhí)政的直接表現(xiàn)。而憲法修改無(wú)疑是國(guó)家政治生活中的一件大事，黨的核心主張和重大決定，只有上升到憲法的高度，通過憲法實(shí)施來(lái)加以貫徹實(shí)踐，才能獲得充分的合法性與正當(dāng)性；而憲法作為國(guó)家根本法所具有的權(quán)威也有利于落實(shí)黨的主張、實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。因此，由中共中央提起修憲建議，既不為憲法規(guī)定本身所排斥，反而符合憲法的基本精神，也具有堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐根基。由此，我國(guó)憲法成為 “黨和國(guó)家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國(guó)家法制上的最高體現(xiàn)”，進(jìn)而 “維護(hù)憲法權(quán)威，就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威。捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)。保證憲法實(shí)施，就是保證人民根本利益的實(shí)現(xiàn)”，⑤參見前引②，習(xí)近平講話。具備了充分的實(shí)施理由和實(shí)施動(dòng)力。

因此，如果僅僅從憲法的字面規(guī)定出發(fā)，似乎想實(shí)現(xiàn)憲法的修改并不難。根據(jù)我國(guó) 《憲法》第六十四條的規(guī)定，修改憲法只需要由全國(guó)人大常委會(huì)或者五分之一以上的全國(guó)人大代表提議，并由全國(guó)人民代表大會(huì)以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過即可。以至于有學(xué)者斷言，稍微對(duì)我國(guó)政治習(xí)慣和政治實(shí)踐有些了解的人都會(huì)意識(shí)到：“在中國(guó)立法政治的動(dòng)力機(jī)制內(nèi)，無(wú)論是提案階段的全國(guó)人大常委會(huì)或五分之一的代表，還是通過階段的三分之二的多數(shù)代表，都是一個(gè)可以輕易跨越的門檻”。⑥田雷：《超越文本：“八二憲法”框架內(nèi)的憲法變革——從 “八二憲法”有過多少次 “修改”談起》，載 《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) （社會(huì)科學(xué)版）》2012年第5期。還有學(xué)者認(rèn)為執(zhí)政黨主導(dǎo)下的 “政策性修憲模式”，導(dǎo)致修憲過于頻繁，會(huì)損害憲法權(quán)威。⑦參見殷嘯虎、房保國(guó)：《論我國(guó)現(xiàn)行 “政策性修憲模式”的局限性》，載 《法學(xué)》1999年第12期；王磊：《憲法如何面對(duì)未來(lái)？——修憲與憲法的穩(wěn)定性和連續(xù)性》，載 《中外法學(xué)》2005年第1期。但從目前已有的修憲實(shí)踐來(lái)看，憲法修改實(shí)際上并非如質(zhì)疑者批評(píng)的那樣頻繁和隨意，無(wú)論從修憲策略還是從修憲程序看，都相當(dāng)謹(jǐn)慎和嚴(yán)格；就修憲內(nèi)容和結(jié)果而言，甚至顯得有些保守和滯后。之所以對(duì)憲法修改做出如此審慎的處理與安排，正是出于保持憲法穩(wěn)定維護(hù)憲法權(quán)威的基本考量。因此，局部修改實(shí)在不構(gòu)成批評(píng)者認(rèn)為的動(dòng)輒修憲會(huì)破壞憲法穩(wěn)定、削弱憲法權(quán)威的理由。相反，回顧現(xiàn)行憲法迄今為止所經(jīng)歷的四次修改，恐怕沒有人會(huì)認(rèn)為這些修改削弱了現(xiàn)行憲法的權(quán)威，反而都認(rèn)為經(jīng)過修改后的憲法日臻完善，“已經(jīng)和世界憲政文明基本 ‘接軌’。無(wú)論是公民權(quán)利保障還是以人大為中心的國(guó)家權(quán)力安排，都完全符合世界各國(guó)依憲治國(guó)的規(guī)律”。⑧張千帆：《論憲法的選擇適用》，載 《中外法學(xué)》2012年第5期。

顯然，修憲并非畏途，而是實(shí)現(xiàn)改革發(fā)展和促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的必由之路，是推動(dòng)憲法與時(shí)俱進(jìn)、日臻完善的必要選擇。身處改革的時(shí)代，憲法不能拒絕變革，同樣亦不能拒絕作為憲法變革方式之一的憲法修改，只要靜態(tài)的憲法文本在動(dòng)態(tài)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)面前暴露出局限與不足，就必然會(huì)出現(xiàn)對(duì)憲法變革的呼喚。

四、新時(shí)代憲法演變的方略考量

當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，改革情勢(shì)的發(fā)展、現(xiàn)行憲法的內(nèi)在局限以及四次修改的遺留問題，使憲法修改的歷史課題不可避免地再一次擺在人們面前?？梢哉f，修憲已成共識(shí)，而分歧在于采取何種修改方式?；仡櫸覈?guó)的憲法史，局部修改一直在現(xiàn)行憲法的演變歷程中居于壟斷性地位，四次修改采用的都是這種方式。這幾次修改對(duì)于完善和發(fā)展現(xiàn)行憲法發(fā)揮了重要作用，學(xué)界對(duì)于修改的過程及結(jié)果基本上也都報(bào)以積極評(píng)價(jià)。⑨參見 《新中國(guó)憲法的產(chǎn)生和發(fā)展》，載許崇德主編、胡錦光副主編：《憲法》（第四版），中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第91-98頁(yè)；胡錦光、韓大元：《中國(guó)憲法》（第二版），法律出版社2007年版，第56-59頁(yè)；張千帆主編、肖澤晟副主編：《憲法學(xué)》，法律出版社2004年版，第73-74頁(yè)。然而，也應(yīng)當(dāng)看到，局部修改有著難以克服的局限。

第一，憲法作為 “黨和國(guó)家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國(guó)家法制上的最高體現(xiàn)”，⑩參見前引②，習(xí)近平講話。是中國(guó)特色社會(huì)主義道路、理論和制度在法律文本上的濃縮和結(jié)晶，理應(yīng)對(duì)具有中國(guó)特色的憲制模式進(jìn)行科學(xué)凝練和總結(jié)，以充分發(fā)揮憲法在治國(guó)理政中的 “國(guó)家根本法”的重大作用。但新時(shí)代我國(guó)的改革發(fā)展和國(guó)家建設(shè)所取得的巨大成就以及社會(huì)生活所發(fā)生的劇烈變動(dòng)，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了現(xiàn)行憲法文本的容量，其很多方面的規(guī)定已經(jīng)同我國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)，未能充分體現(xiàn)中國(guó)人民在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的科學(xué)認(rèn)識(shí)與奮斗成果，難以滿足 “五位一體”的總體布局和 “四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的時(shí)代需求，亦難以適應(yīng)新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略的要求。這些深層次的結(jié)構(gòu)性調(diào)整和理念性更新，已使局部修改顯得捉襟見肘、難以為繼。只有適時(shí)進(jìn)行全面修憲，將新時(shí)期治國(guó)理政的新理念新思想新戰(zhàn)略完整系統(tǒng)地在憲法文本中體現(xiàn)出來(lái)，才能真正使憲法承擔(dān)起 “治國(guó)安邦總章程”的歷史使命。

第二，在 “摸著石頭過河”的改革初期，局部修憲尚能滿足碎片化改革的制度調(diào)整需求，但在全面深化改革的時(shí)代背景下，這種零打碎敲式的修修補(bǔ)補(bǔ)，顯然難以做到通盤考量、實(shí)現(xiàn) “重點(diǎn)突破”與 “整體推進(jìn)”相協(xié)調(diào)。尤其在面對(duì)一些關(guān)涉全局的重大改革舉措時(shí)，局部修改的局限就更加明顯。例如，當(dāng)前正在試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)預(yù)備全面鋪開的監(jiān)察體制改革，是一項(xiàng) “事關(guān)全局的重大政治體制改革”，①《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，2016年12月25日。是國(guó)家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)，涉及到監(jiān)察委員會(huì)的憲法地位、國(guó)家權(quán)力的重新配置、人大制度的組織結(jié)構(gòu)等一系列重大的憲法性問題。②童之偉：《將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略》，載 《法學(xué)》2016年第12期。同時(shí)，法治政府的建設(shè)、司法改革的深化，也只有在憲法層面破除深層障礙并提供制度支持，才有可能取得實(shí)際突破。而健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度、加強(qiáng)全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度、推進(jìn)合憲性審查工作等，則涉及到完善人民代表大會(huì)的組織機(jī)構(gòu)和程序規(guī)則?，F(xiàn)行憲法關(guān)于國(guó)家主席的規(guī)定，也需要根據(jù)全面深化改革的時(shí)代要求和現(xiàn)實(shí)中實(shí)際運(yùn)行的憲法慣例，進(jìn)行制度上的重大調(diào)整。這些重大的憲法問題都涉及到整個(gè)國(guó)家權(quán)力格局和組織架構(gòu)，必將改變現(xiàn)行憲法的國(guó)家機(jī)構(gòu)體系安排，由此需要對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)一章進(jìn)行全面重塑。

第三，局部修改只能在現(xiàn)行憲法既有的框架內(nèi)進(jìn)行并受其掣肘，而面對(duì)眾多需要增刪調(diào)整的內(nèi)容時(shí)，局部修改勢(shì)必加大新舊條文之間銜接協(xié)調(diào)的難度，難以形成一個(gè)層次清晰、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)合理的規(guī)范體系。同時(shí)，新舊條款雜陳相處不僅影響著憲法文本整體上邏輯結(jié)構(gòu)以及語(yǔ)用風(fēng)格的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，甚至?xí)斐梢?guī)范之間的內(nèi)在張力與價(jià)值沖突。比如，四次修改中都涉及到了憲法總綱中的經(jīng)濟(jì)制度條款，而且有的同一個(gè)條款還被多次修改，這不僅使得這一部分內(nèi)容成為變動(dòng)頻率最高、變動(dòng)幅度最大的章節(jié)，而且使得這些條款在邏輯結(jié)構(gòu)上顯得散亂零碎、缺乏科學(xué)化、體系化的安排。更重要的是，不同時(shí)期的條款體現(xiàn)著不同的價(jià)值取向和發(fā)展理念，這使得條款之間的沖突和抵牾在所難免，由此給憲法的理解與適用帶來(lái)無(wú)謂的歧義與紛爭(zhēng)。當(dāng)年圍繞 《物權(quán)法 （草案）》合憲性爭(zhēng)論，不同的甚至是對(duì)立的觀點(diǎn)，之所以都能在憲法上找到依據(jù)和支持，正是憲法自身的內(nèi)在矛盾所致。此外，有些表述比如 “私營(yíng)經(jīng)濟(jì)”等還帶有明顯的屬于改革初期的時(shí)代烙印，有些甚至還帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，以今日的眼光看來(lái)，已經(jīng)顯得不合時(shí)宜。為此，就必須圍繞堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度、使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的改革目標(biāo)，對(duì)憲法上關(guān)于經(jīng)濟(jì)制度的規(guī)定進(jìn)行重新設(shè)計(jì)與布局，以形成一個(gè)科學(xué)合理、系統(tǒng)完整、邏輯自洽的規(guī)則體系。

第四，在 “可改可不改的不改”思路下，局部修憲只是選擇性地對(duì)個(gè)別條文進(jìn)行修正，以求得憲法文本的最小幅度變動(dòng)和形式上的穩(wěn)定。但這種 “頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的修改方式，由于缺乏全局性的考慮和統(tǒng)籌性的安排，不僅會(huì)造成憲法文本的瞻前顧后、顧此失彼，而且也往往不能帶來(lái)憲法的真正穩(wěn)定，反而又成為下一次修改的前奏；而頻繁地局部修憲必然會(huì)損傷憲法應(yīng)有的穩(wěn)定性和權(quán)威性。同時(shí)，局部修改所形成的修正案與憲法原文之間的模糊關(guān)系，使得憲法文本的正當(dāng)性和實(shí)用性面臨諸多混亂。究竟是憲法原文及修正案，還是憲法修正文本才是我國(guó)的正式憲法文本，仍然懸而未決。③鄒奕：《徘徊于我國(guó)憲法的兩個(gè)文本之間——對(duì)憲法文本正當(dāng)性和實(shí)用性的檢視》，載 《四川大學(xué)學(xué)報(bào) （哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2014年第3期。而局部修改只會(huì)繼續(xù)增加修正案的數(shù)量，難以對(duì)修正案與憲法原文的組合方式進(jìn)行一個(gè)妥當(dāng)?shù)奶幹谩椃ㄎ谋救狈Χㄊ?，其?fù)面影響不可小視。④童之偉：《我國(guó)憲法原文與修正案的組合問題》，載 《中國(guó)法學(xué)》2003年第3期。實(shí)際上，在局部修憲采用修正案的情況下，修正案應(yīng)當(dāng)依附于憲法原文，與憲法原文有機(jī)結(jié)合為一個(gè)不可分割的統(tǒng)一整體，而不存在重新公布憲法修正文本的問題。但在修正的內(nèi)容和篇幅日趨龐大的情況下，局部修憲所導(dǎo)致的修正案的不斷累積與增加，無(wú)疑會(huì)給人們認(rèn)識(shí)、理解和適用憲法文本帶來(lái)諸多技術(shù)上的障礙和法理上的困惑。

總之，局部修改只能帶來(lái) “量變”的積累，無(wú)法實(shí)現(xiàn) “質(zhì)變”的突破。現(xiàn)行憲法的過渡屬性，決定了其難以完成新時(shí)代的歷史使命。隨著改革的全面深化、發(fā)展目標(biāo)和思路的日漸清晰、制度模式和道路的不斷成熟，有必要對(duì)現(xiàn)行憲法進(jìn)行全面修改，以一部新憲法來(lái)為改革與發(fā)展提供根本的頂層設(shè)計(jì)和價(jià)值引領(lǐng)。

考察我國(guó)的憲法實(shí)踐，全面修憲并非孤例。實(shí)際上，“七五憲法”“七八憲法”和現(xiàn)行憲法都是全面修改的產(chǎn)物，尤其是現(xiàn)行憲法承擔(dān)著結(jié)束 “文革”、拔亂反正，走向社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期的偉大歷史使命。正是在全面修憲的基礎(chǔ)上，現(xiàn)行憲法 “正式開啟了改革時(shí)代法制建設(shè)的大幕”，成為 “去革命的改革憲法”，為中國(guó)贏得了三十年改革建設(shè)穩(wěn)定時(shí)期。⑤高全喜：《革命、改革與憲制：“八二憲法”及其演進(jìn)邏輯》，載 《中外法學(xué)》2012年第5期。而當(dāng)下中國(guó)又進(jìn)入到了一個(gè)新的歷史時(shí)期，并迎來(lái)了一個(gè)新的 “憲法時(shí)刻”“從形成更加成熟更加定型的制度看，我國(guó)社會(huì)主義實(shí)踐的前半程已經(jīng)走過了……后半程，我們的主要?dú)v史任務(wù)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會(huì)和諧穩(wěn)定、為國(guó)家長(zhǎng)治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。這項(xiàng)工程極為宏大，零敲碎打調(diào)整不行，碎片化修補(bǔ)也不行，必須是全面的系統(tǒng)的改革和改進(jìn)，是各領(lǐng)域改革和改進(jìn)的聯(lián)動(dòng)和集成，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上形成總體效應(yīng)、取得總體效果。”⑥習(xí)近平：《在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專題研討班上的講話》（2014年2月17日），載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第27頁(yè)。這里 “前半程”和 “后半程”的階段劃分，正意味著過渡期的結(jié)束和新時(shí)代的開始。⑦黨的十九大對(duì)我國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化作出了新的重大的政治判斷，并就新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展什么樣的中國(guó)特色社會(huì)主義、怎樣堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義這個(gè)重大時(shí)代課題，做出了科學(xué)系統(tǒng)的回答和高瞻遠(yuǎn)矚的部署。這實(shí)已構(gòu)成當(dāng)下中國(guó)新的 “憲法時(shí)刻”。而所要致力于形成 “一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系”，無(wú)疑首當(dāng)其沖的就是憲法。憲法無(wú)疑應(yīng)當(dāng)立于整個(gè)國(guó)家制度體系的頂點(diǎn)，并對(duì)這套制度體系的建構(gòu)與完善發(fā)揮統(tǒng)帥性的作用。顯然，只有對(duì)現(xiàn)行憲法進(jìn)行全面的系統(tǒng)的修改，才能 “形成總體效應(yīng)、取得總體效果”，也才能進(jìn)一步凝聚改革共識(shí)、樹立憲法權(quán)威、推進(jìn)依憲治國(guó)和依憲執(zhí)政。

五、結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)代中國(guó)，全面修憲不僅具有現(xiàn)實(shí)的必要性和歷史的合理性，同時(shí)也具有法理上的正當(dāng)性和技術(shù)上的可行性。我國(guó)三十余年的法學(xué)研究、行憲實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)累積，已足以為現(xiàn)行憲法的全面修改提供充分的理論支撐和本土資源；符合中國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的憲法模式已漸趨成型，并為憲法修改提供了基本的制度模型和豐富的規(guī)范內(nèi)容；社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治文化的斑斕成熟，為全面修憲提供了必不可少的經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)基礎(chǔ)；中國(guó)特色社會(huì)主義理論、道路和制度的日益清晰、成熟和自信，則為全面修憲提供了科學(xué)的指導(dǎo)思想和價(jià)值定位。為此，破除全面修憲的神秘感和畏懼感，審時(shí)度勢(shì)、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)現(xiàn)行憲法的全面更新，是回應(yīng)社會(huì)變革、實(shí)現(xiàn)憲法發(fā)展的可選路徑。