劉文怡 唐川 劉永紅(西華師范大學(xué)法學(xué)院，四川 南充 637009)

中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其黨內(nèi)法規(guī)制度不可避免地從各個(gè)層面影響著社會(huì)調(diào)控和國(guó)家治理。新時(shí)代加強(qiáng)與完善黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的現(xiàn)代化，不僅對(duì)于克服黨內(nèi)法規(guī)自身的不足，提高管黨治黨水平，確保黨內(nèi)法規(guī)自身的科學(xué)性和執(zhí)行力具有重要作用，而且對(duì)于促進(jìn)社會(huì)主義法治體系更加完善以及進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐探索，中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)形成了包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等形式的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，2013年5月還制定了具有黨內(nèi)“立法法”性質(zhì)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》），對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的制定做了具體的規(guī)定?？梢哉f(shuō)，這些黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則等黨規(guī)黨法在新時(shí)代發(fā)揮了管黨治黨的積極功效，對(duì)于黨的事業(yè)發(fā)展發(fā)揮著基石性的作用。

一、當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)存在的問(wèn)題及原因分析

實(shí)踐證明，經(jīng)過(guò)多年的不懈努力，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)從總體上講已經(jīng)取得了一定的成績(jī)，對(duì)新時(shí)代黨的建設(shè)發(fā)揮了十分重大的影響作用，但仍然存在一些問(wèn)題和不足，主要表現(xiàn)在：

首先，黨內(nèi)法規(guī)的立法規(guī)劃不夠。長(zhǎng)期以來(lái)，黨內(nèi)立法整體規(guī)劃不到位，黨內(nèi)立法主體各自為陣，致使黨內(nèi)立法“碎片化”現(xiàn)象較為突出。2012-2013年中共中央對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件進(jìn)行清理時(shí)，就發(fā)現(xiàn)由于缺乏立法規(guī)劃，有“許多領(lǐng)域缺少必要的基礎(chǔ)主干性的法規(guī)，有的領(lǐng)域雖有基礎(chǔ)主干性法規(guī)，卻缺少配套性法規(guī)，還有些領(lǐng)域的某些法規(guī)存在著相互重復(fù)，甚至相互沖突的情形。”①近年來(lái)，黨內(nèi)立法規(guī)劃雖受到一定程度上的重視，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》也明確要求“編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計(jì)劃”規(guī)定，但對(duì)如何制定五年規(guī)劃和年度計(jì)劃，僅有原則性規(guī)定。

其次，黨內(nèi)法規(guī)起草環(huán)節(jié)的一些規(guī)定較為模糊。例如，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)的起草應(yīng)在“必要時(shí)在全黨范圍內(nèi)征求意見(jiàn)”、“群眾切身利益密切相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)草案，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)”，但究竟是什么“必要時(shí)”，哪些黨內(nèi)法規(guī)算得上與“與群眾切身利益密切相關(guān)”，卻沒(méi)有作出相應(yīng)規(guī)定，這無(wú)疑為具體實(shí)踐操作增添了不確定性和隨意性。又比如，對(duì)起草部門(mén)和單位就涉及其他部門(mén)和單位工作范圍的事項(xiàng)不能取得一致意見(jiàn)時(shí)，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》只是要求“在報(bào)送黨內(nèi)法規(guī)草案時(shí)對(duì)有關(guān)情況作出說(shuō)明”，至于作出說(shuō)明之后該如何處理，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》則沒(méi)有明確規(guī)定。

再次，審批與發(fā)布缺乏嚴(yán)格的程序規(guī)范。《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定黨的代表大會(huì)擁有審議批準(zhǔn)黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限，但在黨內(nèi)法規(guī)草案審批環(huán)節(jié)，對(duì)于起草部門(mén)和單位拒不執(zhí)行意見(jiàn)和建議的責(zé)任卻未予明確，而且關(guān)于審議批準(zhǔn)的權(quán)限與黨章存在不銜接協(xié)調(diào)之處。此外，在法規(guī)公布環(huán)節(jié)上，也規(guī)定的比較模糊，如公布形式一般只要求以“文件的形式公布”，事實(shí)上，一般情形是省級(jí)文件只發(fā)到縣團(tuán)級(jí)，一般黨員或外界社會(huì)較難知曉。再有對(duì)黨內(nèi)法規(guī)在經(jīng)批準(zhǔn)后多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)予以公布，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》亦未明確發(fā)布時(shí)限，顯然這與現(xiàn)代法治精神不甚吻合。

最后，黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律轉(zhuǎn)化不及時(shí)。及時(shí)通過(guò)法定程序?qū)Ⅻh內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化上升為國(guó)家法律，既可以增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性，也可以實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的順暢銜接。改革開(kāi)放以來(lái)，雖然黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)步，但仍有不少黨內(nèi)法規(guī)沒(méi)有轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律，由于缺乏足夠的具有國(guó)家法律的剛性約束力和國(guó)家強(qiáng)制力，一些黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)踐中的成效無(wú)法得到應(yīng)有的實(shí)現(xiàn)?！包h內(nèi)多以零散的規(guī)范性文件或會(huì)議決定對(duì)法律規(guī)定加以具體化，許多領(lǐng)域還存在空白，未能與國(guó)家法律相銜接。”②

綜上可見(jiàn)，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)不管是從法規(guī)制定方面還是法規(guī)適用方面都還存在一定的問(wèn)題和不足。導(dǎo)致這些問(wèn)題和不足的原因是多方面的，既包括體制方面的，也包括機(jī)制方面的，從總體上講，我們認(rèn)為導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)存在問(wèn)題和不足，主要有以下兩個(gè)方面的原因。

一方面，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的滯后。在《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年）》頒布之前，對(duì)于黨內(nèi)立法一直沒(méi)有整體規(guī)劃，各立法主體各自為陣，自行其是。雖然制定有一大批法規(guī)，但由于缺乏頂層設(shè)計(jì)，黨內(nèi)法規(guī)體系并不清晰，缺乏系統(tǒng)性。由于法規(guī)之間相互銜接和配合不夠，存在大量的重復(fù)、交叉的內(nèi)容，甚至一些法規(guī)內(nèi)容相互抵觸、沖突。

另一方面，黨內(nèi)立法和國(guó)家立法界限不清。顧名思義，黨內(nèi)法規(guī)是調(diào)整黨組織及其黨員關(guān)系的社會(huì)規(guī)范，國(guó)家法律是調(diào)整全體社會(huì)成員關(guān)系的社會(huì)規(guī)范，二者之間理論上不會(huì)逾越各自調(diào)整范圍。但實(shí)際情況卻并非如此，在我國(guó)特殊國(guó)情下，黨內(nèi)法規(guī)的“溢出”效力表現(xiàn)的比較明顯。近年來(lái)，出于高效解決政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的問(wèn)題，黨中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了不少文件，如2012年《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》、2013年《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》等，從黨內(nèi)角度來(lái)，這些條例當(dāng)然屬于黨內(nèi)法規(guī)，而從國(guó)家層面來(lái)講，國(guó)務(wù)院是行政法規(guī)的制定主體，以國(guó)務(wù)院名義頒布的條例，似乎又屬于行政法規(guī)之列。這里，以黨的立法部門(mén)和國(guó)家立法部門(mén)聯(lián)合制定的規(guī)范性文件究竟是屬于什么性質(zhì)，至目前尚無(wú)明確規(guī)定，這在實(shí)踐尤其是在具體司法實(shí)踐中往往處于不知該如何適用的尷尬境地。

二、新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)現(xiàn)代化的路徑思考

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出，要“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，新時(shí)代加強(qiáng)和完善黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)現(xiàn)代化，就是要以黨的十九大精神為指導(dǎo)，適應(yīng)新時(shí)代黨的建設(shè)發(fā)展的需要，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的立改廢，建立即時(shí)清理機(jī)制，有效維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威，以達(dá)到更好的治國(guó)理政的目的。

第一，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)就是“要使立法工作有組織、有計(jì)劃、有步驟的進(jìn)行，增強(qiáng)立法工作的主動(dòng)性、計(jì)劃性和科學(xué)性。”③黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)主要包括黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)以及黨內(nèi)立法規(guī)劃的科學(xué)編制兩方面。一方面，要健全黨內(nèi)法規(guī)體系，形成以黨章為統(tǒng)領(lǐng)，以黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)為主要構(gòu)成部門(mén)的黨內(nèi)法規(guī)體系，并在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)清理力度，從而建立起現(xiàn)代化的黨內(nèi)法規(guī)制定體系。另一方面，科學(xué)編制黨內(nèi)立法規(guī)劃。在編制黨內(nèi)立法規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分征求各方意見(jiàn)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)需要，認(rèn)真進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，有針對(duì)性地制定立法項(xiàng)目。同時(shí)，建立中央各部門(mén)及省級(jí)黨委制定的立法規(guī)劃和計(jì)劃備案制度，以避免不同層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)相互沖突、交叉或重復(fù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)之間、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的銜接與協(xié)調(diào)。

第二，加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)起草的規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)的起草是黨內(nèi)法規(guī)建立的基礎(chǔ)性工作，在形成法規(guī)草案過(guò)程中，廣泛征求各方意見(jiàn)，既有利于充分發(fā)揚(yáng)民主，更有利于提高立法質(zhì)量。首先，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》是中國(guó)共產(chǎn)黨的“憲法”，“ 黨章規(guī)定著政黨最基本的政治主張和組織規(guī)程,是政黨組織黨員開(kāi)展各項(xiàng)政治活動(dòng)的法理基礎(chǔ)?！雹茳h內(nèi)法規(guī)起草與制定必須以黨章作為基本遵循。其次，對(duì)涉及修改黨的章程、組織機(jī)構(gòu)、黨員權(quán)利和義務(wù)等根本規(guī)定的法規(guī)草案時(shí)，應(yīng)當(dāng)“在全黨范圍內(nèi)征求意見(jiàn)”。

第三，嚴(yán)格規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的審批和發(fā)布。首先，建議適時(shí)修改《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，以進(jìn)一步加大黨內(nèi)法規(guī)草案審核機(jī)構(gòu)審核黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限。規(guī)定審核機(jī)構(gòu)在草案與“與憲法和法律不一致”時(shí)，應(yīng)當(dāng)向法規(guī)起草單位提出修改意見(jiàn)，對(duì)不采納修改意見(jiàn)的，可以緩辦或退回法規(guī)草案，而不是以“向?qū)徸h批準(zhǔn)機(jī)關(guān)提出建議”的形式將問(wèn)題推給審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)。其次，建議修改《黨章》，進(jìn)一步細(xì)化黨的全國(guó)代表大會(huì)職權(quán)，以期與《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第22條所列黨內(nèi)法規(guī)審批權(quán)相協(xié)調(diào)一致。再次，黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布應(yīng)借鑒國(guó)家法律發(fā)布的方式，以擴(kuò)大黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)乃至社會(huì)的知曉度與影響力。

第四，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的立改廢以及解釋力度。首先，要建立黨內(nèi)立法后評(píng)估制度，這是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)立改廢的前提?？紤]將《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第32條中“可以”改為“應(yīng)當(dāng)”，增強(qiáng)黨內(nèi)立法后評(píng)估剛性要求，積極開(kāi)展黨內(nèi)立法后評(píng)估工作，為黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢提供實(shí)踐依據(jù)。其次，要建立定期清理與即時(shí)清理機(jī)制，建立黨內(nèi)法規(guī)即時(shí)清理機(jī)制。再次，加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)解釋力度，建議在借鑒《立法法》基礎(chǔ)上，在《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中明確“法規(guī)的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的”或者“法律規(guī)制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法規(guī)依據(jù)的”情況下，有權(quán)機(jī)關(guān)可以作出解釋?zhuān)皶r(shí)細(xì)化有關(guān)要求和程序，使黨內(nèi)法規(guī)更具有可操作性。

第五，及時(shí)將成熟的黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法律。在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期，各種新問(wèn)題、新情況不斷涌現(xiàn)的情況下，凡事都欲求通過(guò)國(guó)家立法來(lái)加以調(diào)整和規(guī)范，既耗時(shí)又耗力，而且因條件不成熟難以成為現(xiàn)實(shí)。在遵循憲法和法律基本原則、基本精神的前提下，及時(shí)在這些亟須規(guī)范的領(lǐng)域制定相對(duì)靈活的黨內(nèi)法規(guī)，為國(guó)家立法提供重要實(shí)踐參考依據(jù)就顯得十分重要。但是，如果是經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)已經(jīng)成熟的黨內(nèi)法規(guī)就應(yīng)該及時(shí)上升為國(guó)家法律。為此，黨內(nèi)立法部門(mén)要探索建立與各級(jí)人大及其常委會(huì)、政府法制部門(mén)的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，定期對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律雙重調(diào)整重大問(wèn)題開(kāi)展調(diào)研、論證、評(píng)估，解決雙方在立法工作中協(xié)作與銜接問(wèn)題。對(duì)那些黨內(nèi)法規(guī)已作規(guī)定的比較成熟的且更適宜由法律法規(guī)調(diào)整的規(guī)范，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定程序向人大及其常委會(huì)或政府提出立法建議，及時(shí)將成熟的黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家意志并體現(xiàn)為法律規(guī)范，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的有效銜接。