陳國強

（中共嘉興市委黨校，嘉興314000）

黨的十九大提出，社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式，要 “推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，其中，重點是要發(fā)揮人民政協(xié)作為 “社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)”的作用。因此，積極構(gòu)建行之有效的政協(xié)協(xié)商民主機制，對于推進和落實協(xié)商民主、發(fā)揮人民政協(xié)作用具有突出的意義和價值。

一、政協(xié)協(xié)商民主的基本特點

人民政協(xié)協(xié)商民主就是在中國共產(chǎn)黨的領導下，參加人民政協(xié)的各黨派團體、各族各界人士履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能，圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中廣泛協(xié)商、凝聚共識的重要民主形式［1］。因此，這構(gòu)成了政協(xié)協(xié)商民主的幾個基本特點：

1.主體的界別性

與立足于區(qū)域代表制不同，協(xié)商民主的代表是建立在界別基礎上的，也即是以民主黨派、民族、行業(yè)、階層、團體等群體為單位［2］。在社會日益分化的背景下，界別基礎上的代表制能更大程度歸并同質(zhì)性、保留異質(zhì)性，從而有利于對社會各個方面的不同訴求、意見進行整合，使不同社會主體得到平等對待和尊重，也使更多社會群體的聲音獲得表達。因此，主體的界別性體現(xiàn)了協(xié)商民主中的平等性價值［3］。而最大限度吸納各界別開展深入?yún)f(xié)商，是推進協(xié)商民主的重要表現(xiàn)。

2.內(nèi)容的廣泛性

協(xié)商民主的核心是民主，也即人民主權(quán)［4］。這意味著人民享有對所有公共事務管理的權(quán)力。這在政協(xié)協(xié)商民主中，表現(xiàn)為協(xié)商內(nèi)容是廣泛的、充分的，尤其是能自主針對經(jīng)濟社會中的重點、熱點、難點問題開展深入?yún)f(xié)商。所以，協(xié)商內(nèi)容的廣泛程度和深入程度反映了社會主體權(quán)力所及范圍大小，也反映了協(xié)商民主的充分性程度，是協(xié)商民主中充分性價值的體現(xiàn)。而就不同重點、不同主題開展廣泛協(xié)商，是推進協(xié)商民主的主要途徑。黨的十八大報告和十八屆三中全會決定也明確提出要把 “經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題”納入?yún)f(xié)商民主的協(xié)商內(nèi)容。

3.過程的規(guī)則性

協(xié)商民主的主要特點在于協(xié)商，一般通過對話、討論、商談、妥協(xié)、提案、審議等多種方式進行。但是，由于各主體的認知能力、商議能力等存在不同，依靠自發(fā)、無規(guī)范的協(xié)商一方面難以保障弱勢群體的權(quán)力，另一方面也容易出現(xiàn)無序的爭論，耗費更多的時間和精力。因此，要使協(xié)商有序、有目的、有效率，保障不同社會群體的權(quán)力，必定需要在一定的規(guī)則中進行，以過程的規(guī)則性凸顯協(xié)商民主中的公平性價值。而建立公平、有效、科學的協(xié)商規(guī)則，則成為推進協(xié)商民主的重要保障。

4.結(jié)果的共識性與運用性

協(xié)商民主的核心是民主，但最終表現(xiàn)為不同群體內(nèi)部、群體之間以及群體與黨委政府之間共識的達成，并予以實現(xiàn)。在社會日益多元化的情況下，人民主權(quán)中的難題主要表現(xiàn)為不同觀念、主張、立場的人群之間如何平息分歧和沖突，達成一致意見、共同行使權(quán)力的問題。并且，共識越清晰、越明確，被轉(zhuǎn)化和運用的可能性也越高。按照社會實踐與理論研究發(fā)現(xiàn)，協(xié)商 （或公共討論、商議、商談）是實現(xiàn)公共理性和集體理性的有效方式，而通過協(xié)商所達成的共識及其運用是通往民主的關鍵一環(huán)。因此，協(xié)商結(jié)果的共識性與運用性是對協(xié)商民主中民主性價值的最大體現(xiàn)。而最大限度整合不同意見、形成共識、進行運用，是推進協(xié)商民主的主要衡量依據(jù)。

從以上幾方面特征看，要使政協(xié)在協(xié)商民主上獲得切實發(fā)展，關鍵是要從主體、內(nèi)容、過程和結(jié)果構(gòu)建凸顯其內(nèi)在協(xié)商民主不同維度價值的發(fā)展機制。

二、政協(xié)在推進協(xié)商民主中存在的問題

盡管從1949年起，我國就探索建立了政治協(xié)商這一具有中國特色的民主制度，且取得了一定成效。但由于受歷史、階段、環(huán)境和主體等多重因素的影響，當前政協(xié)在推進協(xié)商民主過程中仍然面臨著一些問題。

1.協(xié)商的主動性不高

協(xié)商主動性主要針對兩類主體而言。一方面，政協(xié)委員、各界別代表投身于民主協(xié)商的主動性、積極性不高。政協(xié)委員是由 “各黨派、無黨派人士、各人民團體、各個界別等協(xié)商提出”，并經(jīng)政協(xié)常務委員會審議通過后確定［5］。這一委員產(chǎn)生辦法對委員自身的積極性和責任意識、協(xié)商能力和協(xié)商水平都關注不夠，因此，容易出現(xiàn)一些委員對協(xié)商民主產(chǎn)生畏難情緒，認為當前協(xié)商民主還只是“一頭熱一頭冷”的局面，要真正有效轉(zhuǎn)化協(xié)商成果仍然比較困難，不僅不注重積極尋求與黨委部門的協(xié)商、對接，也忽視了界別意見的收集和整合、協(xié)商成果質(zhì)量的提升。另一方面，一些黨政部門進行協(xié)商的主動性不強。受慣性思維影響，一些黨政部門仍然習慣于閉門開展工作，對發(fā)揮政協(xié)作為協(xié)商民主主渠道作用的意識還不強［6］，忽視了協(xié)商成果對促進其工作成效所具有的價值。還有一些認為政協(xié)委員對部門工作的情況了解不夠，專業(yè)性不強，很難提出可適用、可操作、有價值的協(xié)商意見。因此，從某種角度來講，協(xié)商民主也更多地停留在形式上。

2.協(xié)商的充分性不足

協(xié)商充分性主要從協(xié)商的廣度和深度而言。從廣度看，政協(xié)協(xié)商主題一般通過與黨委政府溝通后確定和自主選擇確定，前者一般是經(jīng)濟社會中的重點和熱點問題，后者一般更具體、更聚焦。從深度看，政協(xié)協(xié)商議題都是針對某一問題或某一現(xiàn)象提出的，具有很強的現(xiàn)實性和應用性。但受精力、能力、條件等影響，目前政協(xié)委員對這些問題或現(xiàn)象的研究投入還不夠、收集意見還不到位，沒有與相關主體進行充分協(xié)商，提出的提案、意見、建議等深度還不足。尤其是對一些歷史遺留、解決時間跨度長、涉及部門多等問題，協(xié)商的面還太窄、持續(xù)性不足。比如N區(qū)政協(xié)提交的 “建立摜牛原址紀念地”“污水管網(wǎng)運行管理”等提案復雜程度較高，單次、個別協(xié)商難以取得實效。

3.協(xié)商的規(guī)制性不夠

目前，政協(xié)協(xié)商民主主要通過提案辦理協(xié)商、專題協(xié)商、例會協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商等形式進行。在這些規(guī)則形式中，提案辦理協(xié)商、專題協(xié)商等成效較明顯，而例會協(xié)商、對口協(xié)商和界別協(xié)商等相對影響力較小，成效也不夠明顯。除此以外，政協(xié)組織、政協(xié)委員主動尋求的協(xié)商形式較少，實施難度也較大，從而影響了政協(xié)委員主體作用的發(fā)揮。

4.協(xié)商的實效性有限

協(xié)商的實效性主要體現(xiàn)在協(xié)商過程中共識的形成以及協(xié)商結(jié)果的運用。長久以來，受政協(xié)協(xié)商結(jié)果能否真正進入黨委政府決策、能否切實起到參政議政效果所影響，一些政協(xié)委員、界別代表對協(xié)商民主的認識具有一定的局限性，沒有將群體內(nèi)部、政協(xié)內(nèi)部以及與黨政部門之間的協(xié)商共識達成也作為協(xié)商成果的一部分看待。首先，沒能在其所代表的群體內(nèi)針對各類經(jīng)濟社會問題開展廣泛討論、收集不同意見，從而形成真正反映群體意識和問題的高質(zhì)量的提案和建議。其次，政協(xié)內(nèi)部對各類矛盾和沖突，特別是一些較敏感的內(nèi)容，采取“不爭論”“少爭論”的方式加以回避。這客觀上使政協(xié)內(nèi)部出現(xiàn)了 “一團和氣”，政協(xié)委員充當 “老好人”的現(xiàn)象，影響了協(xié)商民主的質(zhì)量和實效。再次，協(xié)商共識對黨委政府決策的影響，也是政協(xié)與黨委政府之間的再一次共識達成過程。但目前，政協(xié)與黨委政府之間協(xié)商的反復性、互動性不夠，雙方都將協(xié)商成果看成是一次性的、單向性的結(jié)果。

三、N區(qū)政協(xié)構(gòu)建協(xié)商民主機制的實踐

根據(jù)我國政治體制改革的總方向和總要求，為了更好地發(fā)揮政協(xié)在協(xié)商民主中的作用，推進中國特色社會主義政治制度的發(fā)展和完善，各地都在創(chuàng)新和實踐推進協(xié)商民主的方法和路徑。N區(qū)政協(xié)在近些年的努力中，也對發(fā)展協(xié)商民主的方式與方法進行了有益的探索。

1.以規(guī)范化方式提升委員履職主體性

注重對委員履職主體性的建設，以規(guī)范化的方式激發(fā)委員代表其所在界別進行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政。一是創(chuàng)新履職管理平臺。開發(fā)建設委員履職管理系統(tǒng)，內(nèi)容包括委員的基本信息、開展民主協(xié)商的基本情況，以及各工作委員會、界別組、聯(lián)絡室的協(xié)商情況，并以此作為表彰獎勵、考核評比的主要依據(jù)，激發(fā)委員履職代言的主動性。二是創(chuàng)新履職激勵平臺。制定出臺 《關于加強政協(xié)委員管理的若干規(guī)定》，不斷完善委員在協(xié)商民主方面的考核評價機制，督促委員積極參與各類協(xié)商活動，引導委員通過提案、社情民意收集和討論等多種途徑反映民意，充分發(fā)揮委員履職代言的積極性。

2.以跨界聯(lián)合工作增強協(xié)商深入性

N區(qū)注重立足區(qū)級政協(xié)實際，在保障委員選擇協(xié)商內(nèi)容的自主性時，不斷增強協(xié)商的深度。如N區(qū)政協(xié)創(chuàng)新開展界別聯(lián)組活動，對界別之間委員數(shù)量差異大、協(xié)商能力不平衡的現(xiàn)象進行主動調(diào)整。通過設立界別聯(lián)組 （界別聯(lián)組根據(jù)現(xiàn)有界別和委員分布情況進行設置，委員人數(shù)適中的界別，單獨設立一個聯(lián)組；委員人數(shù)較少且工作性質(zhì)相近的，合編為一個聯(lián)組）、政協(xié)領導聯(lián)系指導、政協(xié)委室協(xié)調(diào)服務、聯(lián)組統(tǒng)分聯(lián)動等方式，使各界別聯(lián)組既可組織本組委員單獨開展活動，也可邀請其他界別委員參加或聯(lián)合其他界別聯(lián)組共同進行協(xié)商。這一工作方式充分整合了委員在專業(yè)、信息、資源、人脈等方面的優(yōu)勢，將委員的單個力量擴大為界別的整體協(xié)商力量，將個體優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為界別的集體協(xié)商優(yōu)勢，不僅大大提升了對協(xié)商議題和內(nèi)容深入的可能性，同時也保留了協(xié)商內(nèi)容選擇的廣度。

3.以溝通聯(lián)絡日?；岣邊f(xié)商開放性

一是完善政協(xié)委員聯(lián)絡室等制度。政協(xié)委員聯(lián)絡室是政協(xié)工作向基層延伸、推進基層協(xié)商民主的一個重要平臺。N區(qū)政協(xié)按照 “有組織領導、有工作計劃、有工作場所、有工作檔案、有經(jīng)費保障”的 “五有”標準對政協(xié)委員聯(lián)絡室加強建設，切實把政協(xié)委員聯(lián)絡室建設成為委員開展日?；?、經(jīng)常性協(xié)商的重要平臺。同時，政協(xié)就聯(lián)絡室的性質(zhì)地位、工作機構(gòu)、工作職責和工作制度等做出了明確規(guī)定，建立了學習、調(diào)研、視察、例會等制度，確保委員之間、委員與群眾之間、委員與基層部門之間的協(xié)商活動有章可循、有序進行。

二是開展 “百名委員聯(lián)百戶”等活動?！鞍倜瘑T聯(lián)百戶”要求以區(qū)政協(xié)委員活動小組為單位，每個活動小組聯(lián)系10戶家庭進行交流溝通。在開展定期或不定期的集中走訪、座談懇談、服務等活動中，使委員真正了解基層實際情況和群眾所思所想，從而有利于委員更好地提出協(xié)商建議。

4.以過程重塑提高協(xié)商公開性和互動性

N區(qū)政協(xié)通過突出協(xié)商的公開性與互動性，提升協(xié)商結(jié)果的成效。比如在提案協(xié)商中，一是將提案辦理進行公開。區(qū)政協(xié)從辦理與民生息息相關的提案入手，通過對外公開，主動接受社會監(jiān)督、媒體監(jiān)督，有效促進政協(xié)委員提案辦理落到實處。一方面召開提案公開辦理現(xiàn)場會，承辦單位向提案人、市民代表和新聞媒體逐件匯報提案辦理情況，面對面協(xié)商溝通，答復提案人的意見建議和市民代表提問；政府領導綜合協(xié)調(diào)、現(xiàn)場辦公，當場解決群眾反映強烈、委員關注的熱點問題。另一方面實行重點提案媒體公示，在主流媒體公布重點提案的提案人、案由、主辦單位、政府領辦領導和政協(xié)督辦領導，跟蹤報道提案辦理情況，促進提案辦理出成效見成果。

二是在提案辦理時實行民主評議。提案民主評議就是，區(qū)政協(xié)成立民主評議提案辦理工作評議組，開展評議前與評議單位對接交流，被評議單位自查自評；評議組實地視察了解提案辦理落實情況，聽取承辦單位關于提案辦理工作的情況匯報；委員們與評議單位、分管區(qū)長面對面協(xié)商、交流座談，提出意見建議，對承辦單位提案辦理整體情況進行打分、綜合評議；形成民主評議提案辦理工作建議書，報送被評議單位、區(qū)委辦、區(qū)政府辦和區(qū)政府分管領導等。評議結(jié)果在有關媒體公布，并作為評選政協(xié)提案辦理工作先進集體的重要依據(jù)和部門年度考核的依據(jù)。被評議單位及時根據(jù)評議建議書進行認真整改。因此，提案公開辦理和民主評議大大促進了承辦部門的提案辦理工作，同時也有利于形成共識。

四、以協(xié)商民主內(nèi)在價值構(gòu)建政協(xié)民主機制的路徑

從協(xié)商民主的特點看，其內(nèi)在價值體現(xiàn)在平等性、充分性、公平性和民主性等多個維度。因此，這決定政協(xié)在推進協(xié)商民主中的作用不是狹隘的、單一的，尤其是不能僅以協(xié)商結(jié)果對決策的影響作為唯一衡量標準。政協(xié)在發(fā)揮協(xié)商民主重要渠道作用上，要努力做到以下四個方面。

1.彰顯平等性價值，構(gòu)建履職約束機制

平等性價值是協(xié)商民主的基礎。它要求不同的主體都有進行平等協(xié)商的機會，其中關鍵是如何最大限度吸納不同界別開展商議、討論。作為基層政協(xié)組織，要重點針對委員履職不到位、主體作用發(fā)揮不足的實際問題，深入開展履職主體性建設，構(gòu)建委員履職的約束機制。通過將委員履職情況明細化、公開化，將履職內(nèi)容具體化、量化，從而強化委員的履職意識，使其對履職的方向、內(nèi)容、途徑更加明確，更好履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的職責，更好彰顯協(xié)商民主中各主體之間的平等關系。

構(gòu)建履職約束機制，關鍵是使政協(xié)委員對自身的權(quán)利義務有更清晰的了解。因此，政協(xié)組織可以將政協(xié)委員的權(quán)利義務明確為具體的工作、活動、獎懲，并且凸顯出每個成員的自身特質(zhì)。一方面對政協(xié)委員在提案、調(diào)研、參會、發(fā)言、活動、走訪等方面做出盡可能詳細的規(guī)定，另一方面將每個委員在各方面的實際履職情況進行及時記錄、公布、更新，作為年終、屆末考核激勵的依據(jù)。

2.彰顯充分性價值，構(gòu)建聯(lián)合協(xié)商機制

充分性價值是協(xié)商民主的基本表現(xiàn)。它要求各協(xié)商議題、協(xié)商內(nèi)容能夠獲得廣泛、深入的討論，從而為形成有質(zhì)量的協(xié)商成果創(chuàng)造條件。針對基層政協(xié)委員結(jié)構(gòu)不夠合理，高層次專門人才相對缺乏的實際，要積極探索建立聯(lián)合協(xié)商機制，通過整合不同界別委員的力量開展聯(lián)合調(diào)研視察、聯(lián)合撰寫提案、聯(lián)合反映社情民意，實現(xiàn)協(xié)商議題研究、討論、溝通更充分。

構(gòu)建聯(lián)合協(xié)商機制，關鍵是要有利于發(fā)揮委員在協(xié)商議題上的自主性和加深對協(xié)商議題的理解和把握。因此，可以分兩步構(gòu)建這一機制：首先，可通過向委員廣泛征集提案議題、收集社情民意等方式確定協(xié)商主題，充分反映各界別內(nèi)所突出關注的一些問題和內(nèi)容；其次，根據(jù)界別委員能力狀況、議題相近情況等，對協(xié)商議題、負責委員進行重新組合、安排，使每個議題都能獲得充分商議，商議結(jié)果更反映現(xiàn)實的復雜情況。

3.彰顯公平性價值，構(gòu)建日常參與機制

公平性價值是協(xié)商民主的保障。它要求在開展民主協(xié)商過程中，有相應的規(guī)則為不同群體提供同等表達的機會。因此，有必要構(gòu)建日常參與機制，為政協(xié)委員、黨政部門、群眾提供一種常設的、便捷的經(jīng)常性協(xié)商平臺，使各主體有更多的參與、表達、溝通、討論的機會，能較好解決不同協(xié)商主體難以開展即時的、面對面協(xié)商的問題。

構(gòu)建日常參與機制，關鍵是要創(chuàng)建多層次、易得、經(jīng)常的協(xié)商機會，其中涉及兩個主要層面：第一，政協(xié)委員與界別群眾之間的協(xié)商?？梢試@政協(xié)委員設立面向群眾 （尤其是界別群眾）的政協(xié)聯(lián)絡室、政協(xié)工作室，也可以通過建立政協(xié)委員與界別群眾更為緊密的聯(lián)系關系，使群眾在有表達需求時能方便提出意見建議；第二，政協(xié)委員與黨政部門之間的協(xié)商。由政協(xié)組織與黨委政府協(xié)商后建立以黨委部門相關領導人負責的協(xié)調(diào)室或聯(lián)絡室，旨在為政協(xié)委員向黨委部門開展調(diào)研、交流、溝通、協(xié)商時，創(chuàng)造更為經(jīng)常、方便、有效的平臺。

4.彰顯民主性價值，構(gòu)建公開、互動協(xié)商機制

民主性價值是協(xié)商民主的核心。它要求在開展民主協(xié)商過程中，要最大限度體現(xiàn)人民群眾的意見和意志，凝聚共識，因此有必要建立和完善公開、互動協(xié)商機制，通過主動將協(xié)商內(nèi)容、過程進行公開，最大范圍吸引不同群眾共同關注、關心、議論議題，從而在大討論中達成共識；主動將黨委政府對提案的落實情況作為新的協(xié)商議題進行討論、反饋，從而使原有議題獲得進一步深化，尤其是黨委政府與政協(xié)之間就某一問題的認識走向一致。

構(gòu)建公開、互動協(xié)商機制，關鍵是要為各協(xié)商主體提供共同討論、持續(xù)協(xié)商的平臺。第一，最大限度公開協(xié)商議題、內(nèi)容和過程。在政協(xié)確立各項協(xié)商議題后，在不涉及保密的情況下，可以通過媒體和報刊、政協(xié)各類聯(lián)系渠道 （如網(wǎng)站、信箱、工作室等）進行發(fā)布，并提供各方參與討論、反饋的平臺，使更多的人參與到協(xié)商、監(jiān)督中，在公開協(xié)商中廣聚共識。第二，推進同一協(xié)商內(nèi)容持續(xù)、多次進行。在某一協(xié)商議題形成意見、建議，并由黨委政府部門做出回應后，政協(xié)可以組織對這一回應進行再商議，一方面就新情況進行再調(diào)研，與界別群眾再溝通，形成新的意見、建議；另一方面就新的意見、建議，為黨委政府部門決策提供新的借鑒、參考。以此往復，真正實現(xiàn)在協(xié)商中的認識統(tǒng)一。

［1］中共中央辦公廳.關于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設的實施意見［Z］.2015-06-25.

［2］凌友詩.中西協(xié)商民主比較與中國協(xié)商民主之回歸傳統(tǒng)［M］//中國人民政協(xié)理論研究會秘書處.中國人民政協(xié)理論研究會2012年度論文集（上）.北京：中國文史出版社，2013：517.

［3］王巖，胡媛媛.論協(xié)商民主的內(nèi)在價值意蘊［J］.哲學研究，2015（09）：96-102.

［4］王紹光.民主四講［M］.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2008：2.

［5］中國人民政治協(xié)商會議.中國人民政治協(xié)商會議章程［Z］.1982-12-11.

［6］日月.著力解決關鍵問題推進政協(xié)協(xié)商民主［J］.江蘇政協(xié)，2014（07）:15-17.