文 楚雄師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院特聘教授

《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)深刻變革。這次機(jī)構(gòu)改革具有廣泛性、深刻性、徹底性的特征，是實(shí)現(xiàn)全面深化改革總目標(biāo)的重大戰(zhàn)略舉措，對(duì)于提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，廣泛調(diào)動(dòng)各方面積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，有效治理國(guó)家和社會(huì)，推動(dòng)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展、保證國(guó)家長(zhǎng)治久安、實(shí)現(xiàn)人民幸福安康具有重大意義。

黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義道路的必然要求

上層建筑的變革是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。歷史唯物主義認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律。上層建筑對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的反作用表現(xiàn)為兩種情況，當(dāng)上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)時(shí)，就能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的動(dòng)力；而當(dāng)上層建筑不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)時(shí)，就會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的阻力。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不是靜止不變的，而是不斷發(fā)展變化的，因此要求上層建筑不斷變革，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展需要，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。上層建筑包含多方面的內(nèi)容，其中政治體制是上層建筑的重要組成部分，甚至可以說(shuō)是核心部分。在我國(guó)上層建筑、政治體制中，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系是重要組成部分。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，不是一般意義上的改革，而是我國(guó)上層建筑的一次重大變革。

《決定》對(duì)深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革作出了全面系統(tǒng)深入的部署。這次改革不同于以往單純的行政體制改革、局部的機(jī)構(gòu)改革，是對(duì)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系進(jìn)行全面的、深入的改革，涉及范圍廣、觸及層次深。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，是我國(guó)上層建筑的核心部分，是國(guó)家治理體系和治理能力的重要支撐。習(xí)近平總書(shū)記指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，社會(huì)不斷進(jìn)步，人民生活不斷改善，要求上層建筑適應(yīng)新的情況不斷進(jìn)行改革。對(duì)這次改革的重要性和緊迫性，不能僅僅從局部范圍、短時(shí)期的意義上來(lái)認(rèn)識(shí)，而要從我國(guó)新時(shí)代背景、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)認(rèn)識(shí)。深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，是堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)、完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)，關(guān)系改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局，關(guān)系全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。

黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，對(duì)于推進(jìn)全面深化改革、加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面各領(lǐng)域改革具有決定性意義。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)改革取得重大成效，特別是黨的十八大以來(lái)，我們黨著力推進(jìn)全面深化改革，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生歷史性變革、取得歷史性重大成就。習(xí)近平總書(shū)記指出，改革沒(méi)有完成時(shí)，只有進(jìn)行時(shí)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域改革范圍不斷擴(kuò)大、改革層次不斷深入，改革進(jìn)入深水區(qū)，面臨各種險(xiǎn)灘，需要解決一些尖銳復(fù)雜的矛盾和問(wèn)題，需要進(jìn)一步掃除嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制機(jī)制障礙。當(dāng)前社會(huì)上產(chǎn)生一種“改革推不動(dòng)、改不下去”的焦慮。為什么“推不動(dòng)、改不下去”？一方面因?yàn)樽枇^大，另一方面因?yàn)閯?dòng)力不夠強(qiáng)。在這樣的形勢(shì)下，怎樣進(jìn)一步推進(jìn)全面深化改革，需要一種強(qiáng)大的動(dòng)力，這種動(dòng)力來(lái)自領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制的改革，這種體制性改革是經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面改革的重要保障和強(qiáng)大動(dòng)力。鄧小平同志曾經(jīng)指出：“不搞政治體制改革不能適應(yīng)形勢(shì)。改革應(yīng)該包括政治體制的改革，而且應(yīng)該把它作為改革向前推進(jìn)的一個(gè)標(biāo)志。我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革。只搞經(jīng)濟(jì)體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革也搞不通”。這次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，是我國(guó)政治體制改革的一次重大進(jìn)展，是全面深化改革向前推進(jìn)的一個(gè)重大標(biāo)志，必將強(qiáng)有力推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面各領(lǐng)域改革更廣泛、更深入地進(jìn)行，對(duì)推動(dòng)國(guó)家發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步具有深遠(yuǎn)重大的歷史意義。

黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的組織載體

這次機(jī)構(gòu)改革的根本目的是“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國(guó)家治理體系就是國(guó)家制度體系，國(guó)家治理能力就是國(guó)家制度執(zhí)行能力，因此，要從制度學(xué)角度深刻認(rèn)識(shí)這次機(jī)構(gòu)改革的重要意義。任何一種完整的制度體系都包含三大要素，即行為主體、行為規(guī)范、職能機(jī)構(gòu)。行為主體包括制度制定者、制度執(zhí)行者、制度遵循者，這三種主體在職能上有所分工，但在實(shí)際社會(huì)活動(dòng)中則是綜合交叉的。行為規(guī)范是行為主體在制度所規(guī)定的社會(huì)活動(dòng)中必須遵守的原則、規(guī)則和程序的總稱。職能機(jī)構(gòu)是制度運(yùn)行的組織載體，是制度實(shí)施執(zhí)行的實(shí)體支撐。在制度體系中，職能機(jī)構(gòu)是基礎(chǔ)性要素，行為主體必須在一定的職能機(jī)構(gòu)中活動(dòng)，其身份和行為才具有制度合法性；行為規(guī)范只有借助一定的職能機(jī)構(gòu)，才能運(yùn)行實(shí)施。“制度安排”是由行為主體、行為規(guī)范和職能機(jī)構(gòu)有機(jī)構(gòu)成的整體，缺少其中之一，都不是完善的制度安排。在一個(gè)制度體系中，即使有行為主體和行為規(guī)則，如果機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、職能設(shè)定不科學(xué)，也不是一個(gè)完善的制度體系。

《決定》指出，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，是我們黨治國(guó)理政的重要保障。中國(guó)特色社會(huì)主義制度是一個(gè)龐大的制度體系，是由多層次、多領(lǐng)域制度構(gòu)成的，包含黨政軍群事企社各方面的具體制度。這個(gè)制度體系是由行為主體、行為規(guī)范和職能機(jī)構(gòu)有機(jī)構(gòu)成的整體。中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性要充分發(fā)揮出來(lái)，必須有高素質(zhì)的行為主體、科學(xué)嚴(yán)密的行為規(guī)范體系，還要有設(shè)置科學(xué)、分工合理、運(yùn)行高效的機(jī)構(gòu)職能體系，這是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的實(shí)體支撐。在這樣的機(jī)構(gòu)職能體系中，制度行為主體才能高效執(zhí)行制度，制度行為規(guī)范才能有效發(fā)揮作用，同時(shí)也能夠進(jìn)一步提高制度行為主體素質(zhì)，進(jìn)一步改進(jìn)完善制度行為規(guī)范。

全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成。國(guó)家治理體系包括制度規(guī)范體系和機(jī)構(gòu)職能體系，形象地說(shuō)，制度規(guī)范體系是“軟件”，機(jī)構(gòu)職能體系是“硬件”，好的軟件需要有好的硬件作支撐，才能高效運(yùn)行并發(fā)揮作用，科學(xué)嚴(yán)密的制度規(guī)范體系需要有科學(xué)合理的機(jī)構(gòu)職能體系作為組織載體，才能有效實(shí)施執(zhí)行。再好的制度規(guī)范體系，如果沒(méi)有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)職能體系作支撐，是無(wú)法有效實(shí)施執(zhí)行的。制度執(zhí)行能力是通過(guò)制度主體的活動(dòng)發(fā)揮出來(lái)的，而制度主體是存在于一定的職能機(jī)構(gòu)中的，制度主體的活動(dòng)總是發(fā)生在一定的組織機(jī)構(gòu)中的。脫離一定的組織機(jī)構(gòu)，制度主體無(wú)法進(jìn)行活動(dòng)，制度執(zhí)行能力也就不能發(fā)揮出來(lái)。國(guó)家制度執(zhí)行能力是一種綜合性的整體能力，體現(xiàn)在黨的執(zhí)政能力，各級(jí)干部、各方面管理者的思想政治素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)、工作本領(lǐng)，黨和國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體、社會(huì)組織等的工作能力。這些能力的形成、提高并實(shí)際發(fā)揮作用，也必須以科學(xué)合理的機(jī)構(gòu)職能體系為載體。在科學(xué)合理的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系中，制度規(guī)則體系才能有效實(shí)施執(zhí)行，制度執(zhí)行能力才能充分發(fā)揮作用，國(guó)家治理體系才能高效順暢運(yùn)轉(zhuǎn)，最終才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向,深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革

《決定》指出，加快推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力形成更加成熟、更加定型的中國(guó)特色社會(huì)主義制度，這是擺在我們黨面前的一項(xiàng)重大任務(wù)?！稕Q定》體現(xiàn)了強(qiáng)烈的問(wèn)題意識(shí)，強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，著力解決黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置同新時(shí)代新任務(wù)新要求不完全適應(yīng)的問(wèn)題。

實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的國(guó)家治理體系。這個(gè)治理體系應(yīng)該包含科學(xué)嚴(yán)密的制度規(guī)則體系、高素質(zhì)的制度行為主體和科學(xué)合理的機(jī)構(gòu)職能體系，這三個(gè)方面有機(jī)統(tǒng)一，缺一不可。從現(xiàn)實(shí)情況看，第一個(gè)方面還需要進(jìn)一步完善，第二個(gè)方面還需要不斷提高，但當(dāng)前的突出問(wèn)題主要表現(xiàn)在第三個(gè)方面，就是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系不適應(yīng)的問(wèn)題，這個(gè)方面的問(wèn)題解決不好，第一個(gè)方面的完善、第二個(gè)方面的不斷提高，也會(huì)受到嚴(yán)重制約。不論什么改革，根本目的就是要解決問(wèn)題。一項(xiàng)重大改革的意義，最根本地體現(xiàn)在它所要解決的突出問(wèn)題上。正是在這個(gè)意義上，《決定》強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，不回避問(wèn)題，明確指出黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系中存在的問(wèn)題，要求必須抓緊解決這些問(wèn)題，這也就是這次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重大現(xiàn)實(shí)意義所在。

《決定》指出，在黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系中還存在“兩個(gè)不完全適應(yīng)”，具體表現(xiàn)為十個(gè)方面的突出問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，《決定》提出了深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想和目標(biāo)，要求遵循堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持以人民為中心、堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效、堅(jiān)持全面依法治國(guó)四個(gè)重要原則，從五個(gè)主要方面作出了改革部署。在黨的領(lǐng)導(dǎo)體制方面，要健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，強(qiáng)化黨的組織在同級(jí)組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位，更好發(fā)揮黨的職能部門(mén)作用，統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)，推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國(guó)家監(jiān)察體制改革。在政府行政體制方面，要合理配置宏觀管理部門(mén)職能，深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，完善市場(chǎng)監(jiān)管和執(zhí)法體制，改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，完善公共服務(wù)管理體制，提高行政效率。在黨政軍群社事機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，要完善黨政機(jī)構(gòu)布局，深化人大政協(xié)司法機(jī)構(gòu)改革，深化群團(tuán)組織改革，推進(jìn)社會(huì)組織改革，加快推進(jìn)事業(yè)單位改革，深化跨軍地改革。在地方機(jī)構(gòu)改革方面，要賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制，規(guī)范垂直管理體制和地方分級(jí)管理體制。在編制體制改革方面，要依法管理各類(lèi)組織機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理剛性約束，嚴(yán)格機(jī)構(gòu)編制管理權(quán)限和程序。通過(guò)這些重要方面的改革，科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)、合理配置職能、統(tǒng)籌使用編制、完善體制機(jī)制，將構(gòu)建起一個(gè)系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系，進(jìn)一步發(fā)展和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興奠定堅(jiān)實(shí)的國(guó)家制度基礎(chǔ)。