梁東，毛美橋，徐衛(wèi)東

(山東省地質(zhì)科學(xué)研究院，山東 濟(jì)南 250013)

1 國(guó)土資源管理新課題

早在2003年國(guó)家就提出了土地政策參與宏觀調(diào)控的設(shè)計(jì)，這標(biāo)志著土地政策已經(jīng)作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的工具之一[1], 將與傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、貨幣政策一起，為促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行周期等任務(wù)保駕護(hù)航。土地政策參與宏觀調(diào)控的理論研究，逐步受到重視，成為國(guó)土資源管理部門實(shí)踐和研究的重要課題。

經(jīng)過40年的改革開放，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，社會(huì)正處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的關(guān)鍵時(shí)期。按照十九大確定的發(fā)展戰(zhàn)略要求，經(jīng)濟(jì)建設(shè)必須堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革，著力構(gòu)建市場(chǎng)機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟(jì)體制。按照“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，堅(jiān)持“去杠桿、去庫(kù)存、去產(chǎn)能、降成本、補(bǔ)短板”的精神，優(yōu)化存量資源配置，調(diào)控增量資源供給，實(shí)現(xiàn)供需平衡。從宏觀調(diào)控的角度，研究土地政策參與宏觀調(diào)控的機(jī)制，不僅具有理論價(jià)值，更具有現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義。

2 土地政策參與宏觀調(diào)控內(nèi)涵

在西方國(guó)家，土地私有制是其土地制度的基礎(chǔ)，土地所有權(quán)分散性的特點(diǎn)，使政府不會(huì)在大范圍內(nèi)普遍化地調(diào)節(jié)土地供給，使得運(yùn)用土地政策時(shí)缺乏像財(cái)政、貨幣、金融政策等常用工具同樣的效果，很少將土地政策作為宏觀調(diào)控的工具，而僅僅作為公共政策[2]，沒有可以借鑒的理論和經(jīng)驗(yàn)。

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制，具有完備的土地管理體制和機(jī)制，具備土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的基本條件[3]。從國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，以政府為主導(dǎo)，通過土地政策調(diào)整，調(diào)節(jié)土地供給總量、時(shí)序、結(jié)構(gòu)，優(yōu)化存量土地利用方式、提高土地利用效率。從而對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀管理、調(diào)節(jié)和控制。土地調(diào)控就是運(yùn)用土地政策對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)與控制。

3 土地調(diào)控目標(biāo)

土地調(diào)控目標(biāo)的確定與調(diào)整不是一個(gè)隨心所欲的過程，而是一個(gè)科學(xué)的選擇或決策過程，并要受到社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境條件的限制[3]。依據(jù)“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加就業(yè)、穩(wěn)定物價(jià)、保持國(guó)際收支平衡”四大基本目標(biāo)[4]，結(jié)合土地資源的特殊性質(zhì)，兼顧公平正義效率的目標(biāo)指向，綜合確定土地調(diào)控的目標(biāo)。

按照土地調(diào)控的作用指向不同，可以將土地調(diào)控的目標(biāo)區(qū)分為總量目標(biāo)、結(jié)構(gòu)目標(biāo)和效率目標(biāo)。

3.1 土地調(diào)控的總量目標(biāo)

土地調(diào)控的總量目標(biāo)是指各類各行業(yè)用地供給與需求數(shù)量的總體平衡。具體包括：農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地、生態(tài)用地等各類各行業(yè)用地在宏觀調(diào)控導(dǎo)向下供給與需求數(shù)量的總體平衡。按照土地規(guī)劃分類，在大類上可以分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和生態(tài)用地。在細(xì)化分類中，可以將建設(shè)用地細(xì)分為商服用地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地、住宅用地、交通運(yùn)輸用地等。土地調(diào)控的供給與需求數(shù)量的總體平衡，就是指以上土地分類中的各大類以及細(xì)化分類中的各行業(yè)用地在規(guī)模上的供需平衡。

按照對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響作用分析，各類建設(shè)用地供給規(guī)模直接影響二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，現(xiàn)階段土地調(diào)控的主要目標(biāo)是通過調(diào)節(jié)各類建設(shè)用地供給規(guī)模與時(shí)序，達(dá)到供需總體平衡，服務(wù)于國(guó)家的宏觀調(diào)控。近年來，在房地產(chǎn)行業(yè)以及產(chǎn)能過剩的鋼鐵、煤炭等行業(yè)開展了有效的土地調(diào)控，宏觀調(diào)控效果逐步顯現(xiàn)。

3.2 土地調(diào)控的結(jié)構(gòu)目標(biāo)

土地調(diào)控的結(jié)構(gòu)目標(biāo)是指在土地調(diào)控總量平衡的基礎(chǔ)上，土地利用結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化趨向整體結(jié)構(gòu)合理及區(qū)域內(nèi)的土地利用結(jié)構(gòu)的合理[5]。合理的土地利用結(jié)構(gòu)其含義是指土地利用結(jié)構(gòu)與宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，符合宏觀調(diào)控的趨勢(shì)[6]。

具體說來，在土地利用結(jié)構(gòu)中，農(nóng)用地、建設(shè)用地和生態(tài)用地結(jié)構(gòu)比重直接與國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)發(fā)展相關(guān)聯(lián)?，F(xiàn)階段土地調(diào)控就是通過土地政策的作用直接調(diào)整各類各行業(yè)用地的結(jié)構(gòu)比例，不斷優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，達(dá)到土地資源在各類各行業(yè)之間的合理分配，滿足整個(gè)社會(huì)的基本需求，適應(yīng)宏觀調(diào)控的趨勢(shì)和導(dǎo)向。新時(shí)代需要新的發(fā)展理念，社會(huì)對(duì)生態(tài)建設(shè)的期望越來越高，生態(tài)用地的需求在土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整中會(huì)得到相應(yīng)體現(xiàn)。

3.3 土地調(diào)控的效率目標(biāo)

土地調(diào)控的效率目標(biāo)是在資源保護(hù)的前提下，應(yīng)用土地利用政策引導(dǎo)土地利用者節(jié)約集約利用土地、提高單位面積投入、采用高新技術(shù)不斷產(chǎn)出效率，從而提高土地資源綜合利用效益。

土地是人類賴以生存的資源，必須十分珍惜、合理利用切實(shí)保護(hù)耕地。人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情, 人均土地資源只占世界平均值的29%，人均耕地資源不足世界平均值的1/3，我國(guó)一直采取嚴(yán)格土地利用規(guī)劃和管理制度，但是土地的利用效率、集約化利用程度仍然存在相當(dāng)大的提升空間，甚至在某些地方存在粗放利用，浪費(fèi)、閑置現(xiàn)象。因此，土地調(diào)控的效率目標(biāo)就是采用土地政策的制約和引導(dǎo)，節(jié)約集約化利用土地資源，不斷提高土地資源效率，使其最大限度地滿足人們對(duì)美好生活的期望。

4 土地調(diào)控的工具

土地調(diào)控工具是實(shí)現(xiàn)土地調(diào)控的法律法規(guī)政策等。土地管理法在嚴(yán)格意義上講也是土地調(diào)控的工具，但在實(shí)際工作中多數(shù)將法律歸為法規(guī)政策的制定依據(jù)。土地調(diào)控的工具一般指行政法規(guī)、部門章程和規(guī)范性文件及督查辦法等。土地調(diào)控工具是國(guó)土資源管理部門進(jìn)行土地調(diào)控的武器[7]，直接關(guān)系能否有效實(shí)現(xiàn)國(guó)家土地調(diào)控目標(biāo)，對(duì)于宏觀調(diào)控的最終目標(biāo)具有重大影響。 按照發(fā)揮作用效力情況大致可以將土地調(diào)控工具劃分為供給調(diào)控、利用調(diào)控、資源保護(hù)調(diào)控及其他調(diào)控工具。

4. 1 土地供給調(diào)控工具

土地供給調(diào)控工具是指在土地調(diào)控實(shí)踐中直接影響土地供給數(shù)量與結(jié)構(gòu)、時(shí)序與節(jié)奏，體現(xiàn)國(guó)家宏觀調(diào)控戰(zhàn)略意圖，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生直接影響的涉及土地供給的法規(guī)、制度、政策、計(jì)劃、標(biāo)準(zhǔn)等。

土地供給調(diào)控工具主要有：國(guó)土空間規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、土地綜合整治規(guī)劃、土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度、土地出讓制度，禁止(限制)供地目錄以及新增建設(shè)用地年度計(jì)劃等等。這類工具依據(jù)國(guó)家或地區(qū)的長(zhǎng)期發(fā)展理念和規(guī)劃，從不同側(cè)面直接影響著土地資源在各類各行業(yè)用地的供給數(shù)量與結(jié)構(gòu)，決定著土地調(diào)控總量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，并影響著土地利用結(jié)構(gòu)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4.2 土地利用調(diào)控工具

土地利用調(diào)控工具是指在土地調(diào)控實(shí)踐中作用于土地利用的全過程，影響土地取得和使用成本，引導(dǎo)土地使用者調(diào)整土地利用方式、提高土地節(jié)約集約利用程度，從而服務(wù)于土地調(diào)控效率目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

土地利用調(diào)控工具主要有：土地交易與管理制度、土地稅費(fèi)及價(jià)格管理政策、征地補(bǔ)償政策、土地出讓收益分配政策、土地投資融資抵押等政策、節(jié)約集約用地政策等。通過調(diào)整土地征收、出讓、使用、投融資、收益分配等過程中稅費(fèi)，改變用地取得和使用成本，影響土地利用效益，促使土地使用者提高土地節(jié)約集約利用水平，服務(wù)于土地調(diào)控效率目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4.3 土地保護(hù)調(diào)控工具

土地保護(hù)調(diào)控工具是對(duì)土地資源進(jìn)行保護(hù)中制定的相關(guān)法規(guī)、制度、政策等，直接影響耕地保護(hù)的數(shù)量、基本農(nóng)田保護(hù)面積以及生態(tài)用地規(guī)模，間接限制建設(shè)用地范圍和規(guī)模，從而服務(wù)于土地調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

土地保護(hù)調(diào)控工具主要包括：耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、耕地占補(bǔ)平衡制度、基本農(nóng)田保護(hù)條例、土地綜合整治規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃、土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地質(zhì)量管理等政策。通過調(diào)整耕地保護(hù)范圍、規(guī)模和職責(zé)，實(shí)現(xiàn)土地保護(hù)調(diào)控的目標(biāo)。

4.4 其他調(diào)控工具

未歸入上述調(diào)控工具的政策措施暫歸入其他調(diào)控工具，如土地督察制度，部門行政執(zhí)法監(jiān)察等等，不僅可以起到對(duì)國(guó)土資源管理部門的監(jiān)督，而且可以直接發(fā)揮對(duì)土地調(diào)控的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和政策落實(shí)情況的檢查與督促，間接服務(wù)于土地調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

5 土地調(diào)控途徑

土地調(diào)控途徑就是根據(jù)宏觀調(diào)控目標(biāo), 運(yùn)用土地調(diào)控工具、調(diào)整土地資源的供給數(shù)量、結(jié)構(gòu)、利用效率、集約利用程度、土地經(jīng)濟(jì)效益從調(diào)整土地資源優(yōu)化配置，影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局，發(fā)揮土地政策在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的作用，以保證宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。

5.1 土地供給調(diào)控

土地供給調(diào)控是應(yīng)用土地規(guī)劃、計(jì)劃、稅費(fèi)政策、利用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃以及保護(hù)政策等工具，從新增用地供給數(shù)量、時(shí)序、節(jié)奏，以及存量用地利用方式等不同方面控制著土地供給規(guī)模、結(jié)構(gòu)、節(jié)奏、渠道和方向。

(1)土地供給的數(shù)量。從土地供給總量上看，國(guó)土空間規(guī)劃在總體上影響著土地供給總量，影響農(nóng)業(yè)用地，建設(shè)用地、生態(tài)保護(hù)用地整體供給；土地利用總體規(guī)劃明確各類用地的具體控制目標(biāo)，確定了一定時(shí)期內(nèi)各類土地供給的控制規(guī)模；土地綜合整治規(guī)劃制定了農(nóng)業(yè)、生態(tài)及建設(shè)用地開發(fā)的規(guī)模及時(shí)序；基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃明確劃定基本農(nóng)田保護(hù)范圍施行永久保護(hù)，確定高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)計(jì)劃及質(zhì)量目標(biāo)；新增建設(shè)用地年度計(jì)劃從時(shí)序上控制建設(shè)用地供給的節(jié)奏。通過編制以上各類土地利用規(guī)劃、計(jì)劃等措施，政府前瞻性地控制著各類各行業(yè)用地的供給數(shù)量、時(shí)序和節(jié)奏[6]。

(2)土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)。土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)在數(shù)量調(diào)控的基礎(chǔ)上對(duì)不同用途土地的供應(yīng)進(jìn)行調(diào)控，從而影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)。根據(jù)國(guó)家宏觀調(diào)控的要求和產(chǎn)業(yè)政策，國(guó)土資源管理部門通過編制和完善《限制用地項(xiàng)目目錄》《禁止用地項(xiàng)目目錄》，把握不同類型用地的供應(yīng)比例，適時(shí)調(diào)整供地政策。對(duì)于禁止性建設(shè)項(xiàng)目停止供地，對(duì)限制性項(xiàng)目改變供地標(biāo)準(zhǔn)和條件，著眼于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合理性、土地利用總體經(jīng)濟(jì)效益的提高，適時(shí)調(diào)整土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)。

5.2 土地市場(chǎng)調(diào)控

國(guó)有土地使用權(quán)招拍掛出讓制度是市場(chǎng)配置國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的基本制度，充分體現(xiàn)公開、公平、公正競(jìng)爭(zhēng)和誠(chéng)實(shí)信用的市場(chǎng)化基本原則，符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的基本方向，能夠反映市場(chǎng)化土地供求關(guān)系、資源稀缺程度等因素的價(jià)格形成機(jī)制。

土地市場(chǎng)調(diào)控就是及時(shí)統(tǒng)計(jì)市場(chǎng)反饋信息，掌握市場(chǎng)化動(dòng)態(tài)，研判發(fā)展趨勢(shì)，實(shí)時(shí)完善市場(chǎng)建設(shè)與管理機(jī)制，調(diào)整涉及土地成本、土地稅費(fèi)、土地金融、收益分配等相關(guān)政策措施，充分利用經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的手段，改變土地取得成本，影響土地的需求，從而服務(wù)于宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

5.3 土地保護(hù)調(diào)控

十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策，土地保護(hù)必然貫穿于土地調(diào)控的始終。土地保護(hù)調(diào)控就是以保護(hù)土地資源特別是優(yōu)質(zhì)耕地為主的保護(hù)政策，服務(wù)于土地宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

土地保護(hù)調(diào)控主要包括：耕地保有量目標(biāo)、耕地質(zhì)量及耕地生態(tài)的全面管護(hù)，將優(yōu)質(zhì)耕地資源優(yōu)先劃定基本農(nóng)田實(shí)行永久保護(hù)，并將耕地保護(hù)的目標(biāo)落實(shí)到行政區(qū)，實(shí)施行政目標(biāo)責(zé)任制。鼓勵(lì)建設(shè)少占或是不占耕地，建設(shè)占用實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡制度，實(shí)行耕作層剝離、培肥地力等耕地質(zhì)量提升計(jì)劃，實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃，適度調(diào)整耕地占用成本，從而保護(hù)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)，不斷提高土地綜合生產(chǎn)能力，從而服務(wù)于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控。

5.4 其他調(diào)控

在土地供給調(diào)控、土地市場(chǎng)調(diào)控、土地保護(hù)調(diào)控之外還有許多措施發(fā)揮著土地調(diào)控的作用，一并劃為其他調(diào)控。

國(guó)家土地督察制度的建立，有利于實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和總結(jié)各地的經(jīng)驗(yàn)，幫助和支持省級(jí)人民政府更好地履行耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)。中央制定的土地政策在地方實(shí)施的情況和遇到的問題開展調(diào)查研究，及時(shí)提出完善政策措施的各項(xiàng)建議，有利于控制土地供應(yīng)總量、供應(yīng)速度、用地結(jié)構(gòu)和區(qū)別對(duì)待的調(diào)控機(jī)制，有利于保證國(guó)家宏觀調(diào)控政策的有效實(shí)施。

6 問題與建議

6.1 土地調(diào)控存在的主要問題

(1)土地的二元所有制結(jié)構(gòu)不利于土地調(diào)控的實(shí)施。土地的二元所有制結(jié)構(gòu)源于“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。所謂城鄉(xiāng)二元管理體制，是指“城市”和“農(nóng)村”分屬不同的管理模式[9]，城市的土地屬于國(guó)家所有，而農(nóng)村的土地屬于農(nóng)村集體所有，國(guó)有土地使用權(quán)已經(jīng)可以完全轉(zhuǎn)讓交易，而集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓交易還處于試點(diǎn)階段。因此，對(duì)于國(guó)有土地來講，土地調(diào)控的作用機(jī)制已經(jīng)相對(duì)成熟，而對(duì)于集體土地的調(diào)控還有待進(jìn)一步深化土地管理體制改革，必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效、要素自由流動(dòng)，價(jià)格反應(yīng)靈活、競(jìng)爭(zhēng)公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰的新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義土地調(diào)控機(jī)制[10]。

(2)集體土地市場(chǎng)不完善限制土地調(diào)控的效果。按照現(xiàn)行的政策要求，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)被嚴(yán)格限制在集體組織之內(nèi)，集體建設(shè)用地要進(jìn)入土地市場(chǎng)必須征收為國(guó)有土地才能實(shí)現(xiàn)[11]。顯然，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)，難以適應(yīng)宏觀土地市場(chǎng)調(diào)控。因此需要在維護(hù)集體土地所有權(quán)權(quán)益的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)集體土地使用權(quán)入市，完善土地調(diào)控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地資源的集約和合理利用，提高土地的產(chǎn)出率。

6.2 完善土地調(diào)控建議

(1)完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度。以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和解放、發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力為目標(biāo)，按照有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、有利于保護(hù)農(nóng)民利益和維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、有利于提高土地產(chǎn)出率、全面落實(shí)“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的要求，以物權(quán)法為準(zhǔn)繩，在明晰集體土地產(chǎn)權(quán)主體、健全集體土地產(chǎn)權(quán)各項(xiàng)權(quán)能和合理顯化土地資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，制定規(guī)范有序的集體土地流轉(zhuǎn)制度，允許集體土地產(chǎn)權(quán)在符合全面宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化土地資源配置的前提下合法有序流轉(zhuǎn)，提高土地利用的效益。

(2)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)制度。隨著改革開放的不斷深入，土地市場(chǎng)作為我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不可分割的一部分，也不斷發(fā)育和完善。按照城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展思路，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)制度[8]，同地同價(jià)的改革目標(biāo)，實(shí)行有效的土地市場(chǎng)調(diào)控。

(3)與傳統(tǒng)政策的協(xié)調(diào)與配合。土地調(diào)控是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特色之一，沒有國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。必須在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的五大發(fā)展理念指導(dǎo)下采用矩陣式宏觀調(diào)控模式[10]，把上述土地、金融、財(cái)政、貨幣政策協(xié)調(diào)配合起來，才能最大限度地發(fā)揮宏觀調(diào)控的綜合效應(yīng)。

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