羅立云

(國電大渡河流域水電開發(fā)有限公司，四川 成都 610041)

0 引 言

一個大型水電工程的開發(fā)建設，從開工建設到蓄水發(fā)電往往需要近十年的時間，如果考慮前期勘測設計和移民實物指標調(diào)查等工作，則歷時更長。其開發(fā)建設涉及移民安置人口多，涉及參建單位與參建人員多；且水電工程大都位于高山峽谷、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，區(qū)域環(huán)境復雜多樣，引發(fā)不穩(wěn)定事件的因素多。近年來，大型水電工程開發(fā)建設的社會穩(wěn)定問題備受關注，并已成為項目核準評估的重要內(nèi)容。營造工程建設區(qū)與庫區(qū)的社會穩(wěn)定，是順利推進水電工程開發(fā)建設的根本保證；也是水電開發(fā)建設單位肩負的重大責任。水電開發(fā)建設單位要認真貫徹落實中央關于維護社會穩(wěn)定工作的系列要求，在實施水電工程開發(fā)建設、推進地方經(jīng)濟發(fā)展的同時，確保一方穩(wěn)定。為此，需要深入分析新時期大型水電工程開發(fā)建設期社會穩(wěn)定風險，超前研究應對之策，會同地方政府和參建單位妥善化解矛盾、糾紛，確保水電工程開發(fā)建設期間的社會穩(wěn)定。

1 風險分析

1.1 移民穩(wěn)定風險

大型水電工程建設占地、水庫淹沒占地范圍大，涉及移民安置人口多，移民征占用實物費用補償、移民搬遷安置、地方發(fā)展訴求與企地關系協(xié)調(diào)等，需要協(xié)調(diào)的問題多，協(xié)調(diào)難度大，容易引發(fā)群體性社會穩(wěn)定事件。這是大型水電工程建設期主要的社會穩(wěn)定風險。

總體而言，大型水電工程的開發(fā)建設，對于提高地方財稅收入、改善地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、完善交通等基礎設施、幫助經(jīng)濟落后地區(qū)群眾脫貧致富、推進地方經(jīng)濟社會發(fā)展的作用顯著。但是，地方政府希望依托水電開發(fā)加快發(fā)展、提高庫區(qū)復建項目和移民補償標準與水電開發(fā)企業(yè)投資控制、國家移民安置補償政策標準之間，難免存在矛盾；我國水電開發(fā)與交通建設等其他行業(yè)的移民安置政策、補償標準不盡相同，容易造成誤解；工程建設期間與施工區(qū)域周邊群眾在交通出行、用電用水、施工影響等方面，可能發(fā)生分歧。這些問題如果溝通、引導不及時，協(xié)調(diào)措施不到位，易引發(fā)社會穩(wěn)定事件。

移民穩(wěn)定事件的風險高、影響大。一旦出現(xiàn)移民穩(wěn)定事件，輕則影響工程建設進度，而推遲電站蓄水發(fā)電時間；重則引發(fā)重大社會穩(wěn)定事件，造成嚴重的不良社會影響。要防止并避免發(fā)生移民穩(wěn)定事件，一方面，在項目建設前期科學嚴謹開展建設項目的社會穩(wěn)定風險評估、依法依規(guī)編制移民安置工作大綱和移民安置規(guī)劃方案，項目建設期間緊緊依靠地方政府、嚴格執(zhí)行經(jīng)國家主管部門審批的移民安置規(guī)劃方案。另一方面，在工程建設期間需要針對移民穩(wěn)定風險，建立完善的風險防控機制，制定有效的防控措施。

1.2 參建單位的穩(wěn)定風險

大型水電工程參建單位眾多，工程參建人員多、流動性大，流動人口管理、合同轉(zhuǎn)分包問題，以及現(xiàn)場施工干擾問題等，容易引發(fā)群體性社會穩(wěn)定事件。

引發(fā)參建單位穩(wěn)定事件的因素較多。較為常見的是工程項目違規(guī)轉(zhuǎn)分包、勞務欠薪而引發(fā)的群體性穩(wěn)定事件，輕則圍堵施工承包單位、業(yè)主單位營地，重則出現(xiàn)群體性上訪事件。工程建設區(qū)域內(nèi)流動人口多，如果治安管理不當，出現(xiàn)偷盜搶、黃賭毒現(xiàn)象，也會引發(fā)嚴重的社會穩(wěn)定事件。工程施工部位的交叉作業(yè)或施工干擾，管理和協(xié)調(diào)不到位，容易引發(fā)群體性穩(wěn)定事件。

工程參建單位的穩(wěn)定風險和危害程度相對可控。但管控不當會影響工程建設進度或造成不良社會影響。工程建設期間管控工程參建單位的穩(wěn)定風險，主要是通過合同和經(jīng)濟手段，要求各參建單位切實履行管理責任；同時針對工程參建單位人員不同的穩(wěn)定風險類型，分別制定有效的風險防控措施。

1.3 安全事故或自然災害引發(fā)的穩(wěn)定風險

水電工程往往地處高山峽谷，環(huán)境地質(zhì)條件差，洪災、泥石流、滑坡、塌方等自然災害頻發(fā)；工程施工期間安全管理或安全措施不到位，可能發(fā)生群傷群亡的安全事故。水電工程建設期安全事故或自然災害事件引發(fā)穩(wěn)定事件的頻次高，危害程度取決于安全事故或自然災害事件的影響人數(shù)或范圍。該類穩(wěn)定風險的防控，主要是依靠健全有效的應急預案管理。

2 工作機制

2.1 確立工作目標

根據(jù)國家有關政策法規(guī)，在地方各級黨委政府領導下，充分發(fā)揮業(yè)主的主導、協(xié)調(diào)作用，針對不同的穩(wěn)定風險類別，確立工作目標，確保風險可控。

2.2 建立組織體系

成立水電工程建設業(yè)主、設計、監(jiān)理、施工單位以及地方黨委政府參與的穩(wěn)定工作領導機構(gòu)和辦事機構(gòu)。領導機構(gòu)由各參建單位和地方政府領導參與；辦事機構(gòu)由各參建單位和地方政府分管部門負責人參與。

2.3 明確各方各級職責

按照“屬地管理”和“誰主管、誰負責”的原則，要求各參建單位逐級分解落實各項維穩(wěn)工作的責任領導、責任部門、責任崗位。明確參建各單位黨政主要負責人是維穩(wěn)工作第一責任人，要求組織制訂不穩(wěn)定事件應急預案，負責應急處理不穩(wěn)定事件。

2.4 日常工作機制

建立工作例會制度，組織各方定期交流情況，分析問題，提出對策。每次會議形成紀要，做好每次協(xié)調(diào)記錄，推進工作落實。參建各單位要健全維穩(wěn)工作組織機制，完善不穩(wěn)定因素排查調(diào)處、涉穩(wěn)信息報送、督察督辦和不穩(wěn)定事件處置等工作機制，重大情況、重大問題要及時上報，決不允許遲報、漏報和隱瞞不報。建立跨工區(qū)、跨單位維穩(wěn)工作聯(lián)動機制，防止推諉扯皮、貽誤時機。完善維穩(wěn)工作保障機制，加強基層班組和一線施工作業(yè)隊伍的維穩(wěn)力量。

2.5 溝通協(xié)調(diào)機制

工程建設業(yè)主單位要建立不同層級的溝通協(xié)調(diào)機制，根據(jù)工程建設情況，定期向地方各級黨委政府和職能部門進行匯報穩(wěn)定工作情況，與工程參建單位進行溝通，推動各方及時掌握情況、及時預判分析、及時應對處理。

2.6 應急處理機制

發(fā)現(xiàn)不穩(wěn)定事件的征兆和苗頭，要按照“依靠政府、積極化解、依法穩(wěn)妥”的原則予以處理，防止事態(tài)擴大造成新的經(jīng)濟損失和不良社會影響。在應急狀態(tài)下，各方要加強溝通、互通信息、密切配合，確保形成工作合力、整體作戰(zhàn)、處置高效。

2.7 宣傳引導機制

加強國家有關法律法規(guī)和相關政策制度的宣傳引導，注重發(fā)現(xiàn)和挖掘維護工程建設期社會穩(wěn)定的先進典型和事跡，形成良好的輿論導向。

3 防控措施

3.1 依法依規(guī)建設本質(zhì)安全穩(wěn)定型工程

建設本質(zhì)安全穩(wěn)定型工程是確保大型水電工程建設期穩(wěn)定的最有效措施。本質(zhì)安全穩(wěn)定型工程是指擬建工程的設計方案、建設管理體系本身不會引發(fā)不穩(wěn)定、不安全事件。建設本質(zhì)安全穩(wěn)定型工程，要遵循以下基本原則，做好以下基礎性工作：①確保工程建設全過程依法依規(guī)，工程建設本身有利于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和移民生活水平提高；②確保工程建設的設計方案符合國家現(xiàn)行勘測設計規(guī)范，不違反國家現(xiàn)行規(guī)范強制性條文的規(guī)定；③確保工程建設的移民安置規(guī)劃方案符合國家現(xiàn)行移民安置規(guī)范和政策文件的規(guī)定，并通過各級政府主管部門的審查審批；④工程建設業(yè)主單位對參建單位的管理緊密有效，合同中關于穩(wěn)定風險防控的權責約定明確，穩(wěn)定風險防控的日常管理工作保持正常的開展。

3.2 建立健全應急預案

(1)預案制訂與報備。針對安全事故或自然災害、參建單位、移民等各類穩(wěn)定事件的應急預案由工程建設業(yè)主單位牽頭制訂，組織專業(yè)人員或?qū)I(yè)機構(gòu)進行評審，確保具有可操作性，并報地方主管部門備案。

(2)分類建立應急處置機構(gòu)。針對不同類型的不穩(wěn)定事件，制訂不同的應急預案，明確應急處置領導機構(gòu)，下設日常協(xié)調(diào)機構(gòu)。日常協(xié)調(diào)機構(gòu)一般設在業(yè)主單位，相關參建單位相關人員參與。相關參建單位相應成立該類不穩(wěn)定事件防控的組織機構(gòu)，在上一級應急處置領導機構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮下開展應對突發(fā)事件工作。

(3)建立統(tǒng)一的應急指揮體系。應對突發(fā)事件原則上實行統(tǒng)一指揮，避免多重領導、多重指揮。

(4)建立分級應急響應機制。對各類不穩(wěn)定事件實行分級管理，應急預案中應根據(jù)自然災害或安全事故的等級、參建隊伍群體性事件對工程或社會的影響程度、工區(qū)內(nèi)不法分子違法行為的危害程度、移民群體性事件的嚴重程度等，分級制定不同層級的響應機制。按照事件可能的危害程度分級建立響應級別，明確指揮機構(gòu)和工作人員、協(xié)調(diào)聯(lián)絡方式和處置方案。

3.3 各類穩(wěn)定事件的應急處置

(1)移民穩(wěn)定事件的應急處置：①發(fā)生移民穩(wěn)定事件，包括在工程周邊區(qū)域發(fā)生不法分子圍攻交通車輛和工程建設人員、非法聚集、阻擾工程施工等，通過業(yè)主單位及時報告地方維穩(wěn)部門，并配合、依靠地方政府進行處置。同時組織相關參建單位做好應急措施，避免和減少損失。②新聞輿情引導。在各類媒體出現(xiàn)可能引發(fā)移民不穩(wěn)定事件的輿論報道，及時報告地方宣傳部門，配合、依靠地方政府進行應對；同時，做好客觀正面的宣傳報道，阻止不實謠言的傳播。

(2)參建單位穩(wěn)定事件的應急處置：①發(fā)生參建單位人員上訪、聚集事件時，根據(jù)事件大小和影響程度，按照應急預案規(guī)定啟動相應級別的應急響應，并會同相關參建單位負責人第一時間進行協(xié)調(diào)處理。對符合政策、具備條件的，就地立時解決；符合政策但暫不具備解決條件的，給上訪群眾表明限時解決的態(tài)度，勸其息訪；對不符合政策的，應耐心給群眾宣傳解釋政策，勸其息訪；對不顧大局或無理取鬧甚至帶頭滋事者，經(jīng)勸解無效，報請地方執(zhí)法機構(gòu)依法處理。②對在工區(qū)內(nèi)發(fā)生偷盜、打架斗毆等治安事件，由相關單位第一時間報案，報請地方執(zhí)法機構(gòu)依法處理。根據(jù)事件大小和影響程度上報信息，分析事件處置可能出現(xiàn)的復雜局面，做好相應應急準備。③督促相關參建單位加強民爆器材、?；返雀黝愇ｋU品的安全保衛(wèi)，如有丟失，第一時間向公安機關報告，并配合調(diào)查處理，同時經(jīng)常性開展安全排查，做好各類危險品的日常管理工作。

(3)安全事故和自然災害的應急處置：①發(fā)生工程安全事故時，事故影響范圍立即暫停施工。在最大限度保護人身安全的前提下，迅速查明原因，研究對策，果斷應對，把損失降到最低程度。②工區(qū)發(fā)生塌方、泥石流、地震等自然災害時，事故影響范圍立即暫停施工。在最大限度保護人身安全的前提下，迅速查明損失和危害，做好安全評估，研究對策，把損失降到最低程度。③安全事故和自然災害的維穩(wěn)工作，應遵循應急預案規(guī)定，充分發(fā)揮應急搶險救援隊伍、應急搶險救援物資設備的作用，使其有效發(fā)揮應急功效。④發(fā)生安全事故和自然災害時，在按照應急預案啟動相應級別應急相應的同時，有效組織、充分發(fā)揮相關專業(yè)機構(gòu)和專家的作用，根據(jù)現(xiàn)場具體情況研判險情、制定合理的應急救援方案。

3.4 不穩(wěn)定事件的預防管理

(1)全面掌握情況，做到防患未然。密切關注工區(qū)和庫區(qū)穩(wěn)定形勢的發(fā)展變化，善于把具體不穩(wěn)定因素的處理與全局穩(wěn)定形勢結(jié)合起來，把本區(qū)域的問題與全工區(qū)的問題聯(lián)系起來，全面準確掌握各種不安全、不穩(wěn)定因素。制定和落實專門的信息收集工作方案，鎖定重點、持續(xù)跟蹤、掌握動向，密切掌握工區(qū)內(nèi)的社情民意和穩(wěn)定動態(tài)，努力做到防于未然、止于未發(fā)。

(2)仔細分析排查，及時消除隱患。定期梳理工區(qū)內(nèi)治安亂點和突出治安問題，集中開展穩(wěn)定風險排查，及時消除隱患。深入開展社會治安綜合治理，落實群防群控措施。密切掌握工區(qū)是否存在偷盜搶、黃賭毒等情況，一旦發(fā)現(xiàn)苗頭，立即通報，并與公安機關聯(lián)系，確保及時得到妥善處理。

(3)實施重點管控，日常巡查到位。全面實行穩(wěn)定風險分級管理制度，加強重點穩(wěn)定風險的監(jiān)控防范工作。加強工區(qū)封閉管理，查堵與工程建設無關人員進入工區(qū)，消除穩(wěn)定風險。督促各參建單位切實承擔穩(wěn)定風險防控主體責任。加強對工區(qū)內(nèi)關鍵、核心部位的安保工作，防止人為破壞或重要材料、零部件的丟失。

(4)反應快速精準，確保處置有力。在健全完善應急預案的基礎上，提高應急反應和指揮水平，提高一線處置能力；要針對可能發(fā)生的不穩(wěn)定事件，及早做好方案、物資、力量等各方面的準備，形成分級負責、快速反應、統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)聯(lián)動的應急機制，避免貽誤時機、擴大事態(tài)。

(5)注重穩(wěn)定隊伍，促進和諧建設。定期檢查清理參建單位拖欠職工與民技工工資、工傷賠付等勞資糾紛問題，從源頭上防止發(fā)生損害群眾合法權益、影響工區(qū)穩(wěn)定的事件，確保隊伍穩(wěn)定；加強對分包商的管控，督促理順與協(xié)作隊伍的經(jīng)濟關系；

對周邊群眾因尚未兌現(xiàn)補償款或認為施工影響其生產(chǎn)生活的情況，及時報告地方，共同向群眾做出解釋或盡快兌現(xiàn)承諾，防止發(fā)生不穩(wěn)定事件。

4 風險防控工作實踐

猴子巖水電站是大渡河干流水電梯級開發(fā)規(guī)劃的第9個梯級電站，電站裝機容量1 700 MW(425 MW×4臺)，壩址控制流域面積54 036 km2，水庫庫容7.06億m3，為一等大(1)型水電工程。壩址位于甘孜藏族自治州康定市孔玉鄉(xiāng)，壩區(qū)征占地面積超過195 hm2，庫區(qū)淹沒范圍及交通復建公路涉及2個州、3個縣、4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共18個行政村，征占地面積超過1 020 hm2，涉及移民人口2 378人。猴子巖水電站于2011年11月通過國家核準并開工建設，施工高峰期參建單位超過20家、工程建設人員超過6 000人。工程建設期間先后經(jīng)歷了2013年“4.20”蘆山地震、2014年汛期對外交通中斷近2周、2014年“11.22”康定地震、2017年庫區(qū)開頂滑坡體出現(xiàn)整體滑移并造成地方省道交通中斷等自然災害。猴子巖公司嚴格依法依規(guī)組織開展工程建設活動，堅持上述穩(wěn)定風險防控的工作機制和措施，確保了工程建設期的安全穩(wěn)定。

綜上所述，大型水電工程建設期間的穩(wěn)定工作，關系到工程建設能否順利推進，也是水電開發(fā)建設單位、參建單位應該履行的社會責任。要實現(xiàn)工程建設期的穩(wěn)定目標，關建是要依法依規(guī)組織開展工程建設工作，建設本質(zhì)安全穩(wěn)定型工程；同時，要建立健全有效穩(wěn)定風險防控的工作機制和措施。