■張 斌

2014年和2015年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》和《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見》兩份文件，作為國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)近期工作的指導(dǎo)性文件，對(duì)新時(shí)代下審計(jì)機(jī)關(guān)的職能進(jìn)行了新拓展，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的作用進(jìn)行了新定位。對(duì)此，《“十三五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》對(duì)未來(lái)五年審計(jì)機(jī)關(guān)的具體要求進(jìn)行了科學(xué)謀劃。新的職能帶來(lái)新的定位，新的定位帶來(lái)新的風(fēng)險(xiǎn)。這些新風(fēng)險(xiǎn)、新問(wèn)題迫切需要研究人員進(jìn)行深入研究、深入剖析，并提出新的對(duì)策。

一、新時(shí)代下加強(qiáng)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)管理的現(xiàn)實(shí)意義

科學(xué)判斷形勢(shì)是我們黨制定正確路線、方針、政策的基礎(chǔ)，也是我國(guó)革命、建設(shè)和改革成功的寶貴經(jīng)驗(yàn)。因此，必須站在黨和國(guó)家事業(yè)的全局角度看待國(guó)家審計(jì)的新時(shí)代、新方位，提高政治站位，才能認(rèn)清國(guó)家審計(jì)的大環(huán)境、監(jiān)督的大背景、任務(wù)的大不同、要求的大轉(zhuǎn)變。

2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》，文件明確了審計(jì)對(duì)國(guó)家重大決策部署落實(shí)的保障作用和強(qiáng)化審計(jì)的監(jiān)督作用，并提出了對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見》，文件所有措施是圍繞保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)進(jìn)行設(shè)計(jì)的。文件明確了完善審計(jì)制度的八項(xiàng)任務(wù)。2016年，審計(jì)署印發(fā)《“十三五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》，文件提出八大審計(jì)工作主要任務(wù)。

從上述涉及國(guó)家審計(jì)未來(lái)發(fā)展的重要文件可以看出，國(guó)家審計(jì)在新時(shí)代下，任務(wù)不同、要求不同，國(guó)家審計(jì)面臨著新的方位：

一是定位上，監(jiān)督與保障并重。過(guò)去審計(jì)的定位側(cè)重監(jiān)督功能。新時(shí)代下，審計(jì)不僅履行監(jiān)督功能，也履行保障功能。監(jiān)督與保障并重體現(xiàn)在審計(jì)要促進(jìn)政策落實(shí)、促進(jìn)提高績(jī)效、促進(jìn)深化改革、促進(jìn)反腐倡廉。

二是職能上，審計(jì)全覆蓋。對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋是黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)審計(jì)工作提出的明確要求。這是審計(jì)全新的職能，也是審計(jì)必須完成的新使命。

三是管理上，全口徑的風(fēng)險(xiǎn)管理。在新定位、新職能拓展的基礎(chǔ)上，原來(lái)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性管理、內(nèi)部管理、操作流程管理、第三方管理將進(jìn)一步與新風(fēng)險(xiǎn)交織，這要求審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行全口徑風(fēng)險(xiǎn)管理。

二、新方位下審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)管理重點(diǎn)

新方位下審計(jì)的定位、職能、管理都有了新的變化，客觀上要求審計(jì)機(jī)關(guān)重新審視自身風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)研判，做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。我們認(rèn)為，根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)定位、職能和管理上的變化，審計(jì)機(jī)關(guān)風(fēng)險(xiǎn)可以分為以下幾類：

1.履職風(fēng)險(xiǎn)。新時(shí)代下，審計(jì)機(jī)關(guān)被黨中央、國(guó)務(wù)院授予了新的職能，給與了新的定位，審計(jì)機(jī)關(guān)理應(yīng)負(fù)起新的責(zé)任。履職情況決定了審計(jì)機(jī)關(guān)的作為和地位，這是最大的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

審計(jì)監(jiān)督職責(zé)中的政策跟蹤審計(jì)，審計(jì)全覆蓋中的公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況等職責(zé)，審計(jì)機(jī)關(guān)在未來(lái)是否履行職責(zé)，履職情況如何，關(guān)系到審計(jì)機(jī)關(guān)的政治站位。

2.操作風(fēng)險(xiǎn)。操作風(fēng)險(xiǎn)是審計(jì)機(jī)關(guān)在既定職責(zé)之下具體操作層面的風(fēng)險(xiǎn)，它可以分為內(nèi)部操作風(fēng)險(xiǎn)和外部操作風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部操作風(fēng)險(xiǎn)是審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部管理方面的風(fēng)險(xiǎn)，包括：項(xiàng)目質(zhì)量控制風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)流程風(fēng)險(xiǎn)、審理風(fēng)險(xiǎn)、隊(duì)伍能力風(fēng)險(xiǎn)、行政管理風(fēng)險(xiǎn)。外部操作風(fēng)險(xiǎn)是審計(jì)項(xiàng)目報(bào)告已完成后的后續(xù)第三方操作風(fēng)險(xiǎn)，包括：整改風(fēng)險(xiǎn)、問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)等。

3.認(rèn)定風(fēng)險(xiǎn)。認(rèn)定風(fēng)險(xiǎn)是指審計(jì)結(jié)論的準(zhǔn)確程度對(duì)社會(huì)造成的風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)報(bào)告是審計(jì)成果的一種表現(xiàn)形式，而審計(jì)結(jié)論作為審計(jì)報(bào)告的關(guān)鍵組成部分，對(duì)審計(jì)結(jié)果產(chǎn)生重要影響。認(rèn)定風(fēng)險(xiǎn)不是操作層面的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樗莾?nèi)部操作層面的結(jié)果，同時(shí)影響外部操作層面，是內(nèi)部操作層面和外部操作層面的中間層面，起著承上啟下的關(guān)鍵作用。

4.廉政風(fēng)險(xiǎn)。在從嚴(yán)治黨的大背景下，審計(jì)機(jī)關(guān)作為監(jiān)督者，同時(shí)也需要被監(jiān)督。廉政風(fēng)險(xiǎn)不是政府部門的特有風(fēng)險(xiǎn)，但是卻是政府部門最應(yīng)該關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

三、風(fēng)險(xiǎn)管控的問(wèn)題及成因

四大審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)管理中出現(xiàn)不同程度問(wèn)題：一是審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制上，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)存在弱化問(wèn)題。加強(qiáng)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)需要在干部管理、重大事項(xiàng)報(bào)告及考核等方面發(fā)力；二是缺乏項(xiàng)目全覆蓋的機(jī)制。盡管中央文件提出了全覆蓋的目標(biāo)，但在執(zhí)行環(huán)節(jié)仍缺乏具體的實(shí)施規(guī)劃，需要審計(jì)署在項(xiàng)目計(jì)劃上進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃；三是審計(jì)資源配置不合理因素仍然存在。不同地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)資源在人力、物力、財(cái)力等方面存在較大差別。同一地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)不同層級(jí)之間審計(jì)資源在成果運(yùn)用、項(xiàng)目統(tǒng)籌方面也存在強(qiáng)弱不同，其中存在人為因素，也存在客觀因素，這阻礙了審計(jì)資源統(tǒng)籌調(diào)度及優(yōu)化配置的功能。

四大風(fēng)險(xiǎn)成因各不相同，有的是外部原因造成，有的是內(nèi)部固有因素導(dǎo)致。對(duì)此造成的影響也各不相同，有的是造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，有的是固有風(fēng)險(xiǎn)，只能減弱，不能消除。因此，對(duì)四大風(fēng)險(xiǎn)要分類研究產(chǎn)生的原因和造成的后果，才能據(jù)此找到合適的對(duì)策。

1.審計(jì)獨(dú)立性。獨(dú)立性問(wèn)題是審計(jì)理論研究的重要問(wèn)題，也是造成審計(jì)實(shí)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要原因。審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性缺失易導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性不強(qiáng)會(huì)導(dǎo)致履職風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、認(rèn)定風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生。如：審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)部門缺乏獨(dú)立性，則對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源及領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況審計(jì)出現(xiàn)審計(jì)留白，不能達(dá)到全覆蓋的目標(biāo)。審計(jì)機(jī)關(guān)與其他部門存在經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，則易產(chǎn)生廉政風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)人員內(nèi)心獨(dú)立性思想缺乏，則在操作層面和報(bào)告層面產(chǎn)生操作風(fēng)險(xiǎn)和認(rèn)定風(fēng)險(xiǎn)。

2.審計(jì)管理控制。過(guò)去審計(jì)機(jī)關(guān)站在監(jiān)督角度對(duì)審計(jì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行規(guī)范管理，這種管理是基于制度導(dǎo)向下的控制管理，也是過(guò)程管理。基于業(yè)務(wù)流程的過(guò)程管理是適合當(dāng)時(shí)的審計(jì)機(jī)關(guān)管理方式的，促進(jìn)了管理的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)流程化。但是，審計(jì)機(jī)關(guān)擁有監(jiān)督者和保障者的雙重屬性后，原有的過(guò)程管理漸漸不適應(yīng)新的形勢(shì)，控制程序過(guò)多、過(guò)度，在疊加效應(yīng)下容易導(dǎo)致行政和業(yè)務(wù)流程的低效，這就產(chǎn)生了操作風(fēng)險(xiǎn)。

3.審計(jì)結(jié)果應(yīng)用。監(jiān)督視角下的審計(jì)報(bào)告文書是基于財(cái)務(wù)規(guī)范的審計(jì)結(jié)論報(bào)告，具有保障角色后的審計(jì)報(bào)告文書更多具有服務(wù)全流程事項(xiàng)的結(jié)論。這種角色轉(zhuǎn)變使審計(jì)最終產(chǎn)品，審計(jì)結(jié)果報(bào)告，及后續(xù)的整改、問(wèn)責(zé)產(chǎn)生影響，并反過(guò)來(lái)影響審計(jì)的認(rèn)定風(fēng)險(xiǎn)。

四、審計(jì)機(jī)關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)策

新時(shí)代帶來(lái)新使命，新使命產(chǎn)生新風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家審計(jì)站在新的歷史起點(diǎn)上，肩負(fù)著新的偉大使命，要求審計(jì)機(jī)關(guān)具有更大的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，以更大的勇氣和智慧去研判新出現(xiàn)的問(wèn)題，找到正確的解決方法。審計(jì)機(jī)關(guān)可以針對(duì)新的風(fēng)險(xiǎn)采取更加有力的舉措進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理及應(yīng)對(duì)。

1.提高政治站位，找準(zhǔn)職能定位，強(qiáng)化履職風(fēng)險(xiǎn)管理。審計(jì)機(jī)關(guān)以政治的高度謀劃審計(jì)工作，提升政治站位，牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”，把審計(jì)工作放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大格局中謀劃和推進(jìn)。在理解黨政工作中心的基礎(chǔ)上，認(rèn)真研究黨中央和國(guó)務(wù)院的工作報(bào)告及重點(diǎn)工作責(zé)任分解等文件，找到重點(diǎn)工作與審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)的結(jié)合點(diǎn)，合理安排年度審計(jì)項(xiàng)目，精準(zhǔn)選項(xiàng)編制審計(jì)計(jì)劃，使審計(jì)工作定位由問(wèn)題導(dǎo)向向需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)型；審計(jì)需要關(guān)注社會(huì)熱點(diǎn)、焦點(diǎn)，服務(wù)民生、服務(wù)改革發(fā)展，促進(jìn)政令暢通和政策落實(shí)，著力監(jiān)督檢查各部門對(duì)政策措施的具體部署、執(zhí)行進(jìn)度、實(shí)際效果等情況，促進(jìn)政策落地生根和不斷完善，發(fā)揮政策保障功能；審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)完善審計(jì)制度和具體落實(shí)審計(jì)全覆蓋來(lái)提高審計(jì)績(jī)效，健全有利于依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的審計(jì)管理體制，建立具有審計(jì)職業(yè)特點(diǎn)的審計(jì)人員管理制度；對(duì)不合時(shí)宜、制約發(fā)展、阻礙改革的制度規(guī)定及時(shí)予以反映，推動(dòng)改進(jìn)和完善等措施消除履職風(fēng)險(xiǎn)。

2.提高審計(jì)質(zhì)量，提升審計(jì)價(jià)值，加強(qiáng)操作風(fēng)險(xiǎn)管理。降低內(nèi)部操作風(fēng)險(xiǎn)和外部操作風(fēng)險(xiǎn)根本上要發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)的主觀能動(dòng)性。

內(nèi)部操作風(fēng)險(xiǎn)防范本質(zhì)上是審計(jì)質(zhì)量控制問(wèn)題，要圍繞審計(jì)實(shí)施方案、審計(jì)實(shí)施過(guò)程和審計(jì)報(bào)告撰寫完善審計(jì)制度，使審計(jì)實(shí)施方案達(dá)到有限目標(biāo)、有限范圍、有限內(nèi)容、有限事項(xiàng)的審計(jì)控制，審計(jì)實(shí)施過(guò)程達(dá)到審計(jì)證據(jù)充足、充分的控制，審計(jì)報(bào)告做到事實(shí)清楚、定性準(zhǔn)確、處理處罰合法、救濟(jì)途徑明確；抓好重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目方案的審核審定環(huán)節(jié)控制，關(guān)注審計(jì)目標(biāo)制定的科學(xué)性和合理性，對(duì)審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施“精細(xì)化管理”，抓好審計(jì)項(xiàng)目審理復(fù)核與各類文書的核稿審定；深化審理流程管理，建立審理臺(tái)賬，全程控制審理行為，并建立與跟蹤審理、現(xiàn)場(chǎng)審理、網(wǎng)上審理、集中審理、前置審理相適應(yīng)的管理流程。對(duì)常見問(wèn)題進(jìn)行梳理，做到統(tǒng)一定性、統(tǒng)一適用法規(guī)、統(tǒng)一處理處罰。建立健全審計(jì)項(xiàng)目后評(píng)估制度，結(jié)合年度審計(jì)項(xiàng)目評(píng)優(yōu)開展全面的項(xiàng)目后評(píng)估工作，將統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)規(guī)范、報(bào)告文字質(zhì)量、政策引用規(guī)范等問(wèn)題進(jìn)行普查。強(qiáng)化審計(jì)組長(zhǎng)、主審意識(shí)，完善審計(jì)工作制度；外部操作風(fēng)險(xiǎn)的防范需要審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)與第三方的合作，完善制度體系。審計(jì)機(jī)關(guān)可以完善審計(jì)整改聯(lián)席會(huì)議制度、審計(jì)整改跟蹤督查制度、審計(jì)整改結(jié)果公開制度等長(zhǎng)效機(jī)制，逐步擴(kuò)大審計(jì)整改結(jié)果的公告范圍，必要時(shí)將審計(jì)整改報(bào)告向社會(huì)公開，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，倒逼被審計(jì)單位整改落實(shí)。制定審計(jì)整改責(zé)任追究制度，對(duì)整改不到位的單位，會(huì)同有關(guān)部門啟動(dòng)追責(zé)問(wèn)責(zé)機(jī)制。同時(shí)，可將落實(shí)整改情況列入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任年度報(bào)告和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核范疇。

3.堅(jiān)持“容錯(cuò)免責(zé)”與“依法問(wèn)責(zé)”有效結(jié)合，降低認(rèn)定風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。問(wèn)責(zé)環(huán)節(jié)中，尤其要以習(xí)近平總書記“三個(gè)區(qū)分開來(lái)”要求為指導(dǎo)，在依法審計(jì)的同時(shí)，堅(jiān)持實(shí)事求是，客觀分析問(wèn)題，明確“容錯(cuò)免責(zé)”適用情形，嚴(yán)格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定程序及結(jié)果運(yùn)用。對(duì)改革和發(fā)展中出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，區(qū)別對(duì)待，包容失誤；注重促進(jìn)有關(guān)方面建立健全問(wèn)責(zé)機(jī)制，加大問(wèn)責(zé)力度；堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，督促被審計(jì)單位及時(shí)整改并完善相應(yīng)制度，把可能造成的影響降到最低。

扎緊制度“籠子”與加強(qiáng)外部監(jiān)督，筑牢廉政風(fēng)險(xiǎn)底線。新時(shí)代、新使命、新任務(wù)，決定了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)的重視只能加強(qiáng)，不能削弱。新時(shí)代下，審計(jì)機(jī)關(guān)在政策跟蹤審計(jì)、公共資金審計(jì)、國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)、國(guó)有資源審計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等方面要有新作為，則對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重大違法違紀(jì)問(wèn)題查深查透查實(shí)，加強(qiáng)自身廉政教育，強(qiáng)化對(duì)關(guān)鍵少數(shù)監(jiān)督和重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)督，進(jìn)一步扎緊扎密制度“籠子”，通過(guò)審前廉政承諾書、審中及時(shí)跟蹤巡察、廉政提醒，審后進(jìn)行集中回訪等形式，全程監(jiān)督審計(jì)組廉潔自律和公正履職，督促審計(jì)組嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)“八不準(zhǔn)”工作紀(jì)律。同時(shí)，各級(jí)黨委、人大、政府加強(qiáng)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，讓特約審計(jì)員、媒體、人民群眾共同監(jiān)督審計(jì)機(jī)關(guān)，讓審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

[1]國(guó)務(wù)院.關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見[Z].2014.

[2]中共中央，國(guó)務(wù)院.關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見[Z].2015.

[3]審計(jì)署.“十三五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃[Z].2016.

[4]胡澤君.國(guó)務(wù)院關(guān)于2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告[R].2017.