羅 峰 徐共強(qiáng)

(上海市委黨校 研究生部，上海 200233；上海體育學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，上海 200438)

法治是現(xiàn)代國家的基本要義，以制度將公權(quán)力約束在法律的框架內(nèi)運(yùn)行則是法治國家構(gòu)建的基本路徑。建立適應(yīng)我國制度環(huán)境的行政權(quán)力公開、制約機(jī)制，既是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，更是法治國家和法治政府建設(shè)的內(nèi)在要求。十八屆三中全會之后，作為法治政府建設(shè)的重要抓手，在總結(jié)地方政府創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國家把以權(quán)力清單和責(zé)任清單為核心內(nèi)容的行政權(quán)力清單制度作為公開政府權(quán)力范圍、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行方式和監(jiān)督權(quán)力行使過程的一項(xiàng)制度安排在全國范圍內(nèi)逐步推廣實(shí)施。圍繞著權(quán)力清單制度的實(shí)踐，學(xué)者們從權(quán)力清單制度推行的規(guī)范邏輯層面或?qū)嵶C調(diào)研層面對其價值與效力、困境與出路、變遷與發(fā)展等方面展開了研究。①據(jù)不完全統(tǒng)計，這些方面的研究主要有：李強(qiáng)：《權(quán)力清單制度：給行政權(quán)力打造一個制度的籠子》，《理論參考》2014年第6期；曾慧華：《權(quán)力清單制度與法治政府建設(shè)》，《四川省社會主義學(xué)院學(xué)報》2015年第4期；蔣德海：《“權(quán)力清單”應(yīng)慎行——我國政務(wù)管理之法治原則反思》，《同濟(jì)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2015年第5期；黃海華：《權(quán)力清單制度的法治價值及其實(shí)施》，《中國法律評論》2015年第2期；胡稅根、徐靖芮：《我國政府權(quán)力清單制度的建設(shè)與完善》，《中共天津市委黨校學(xué)報》2015年第1期；鄭俊田、郜媛瑩、顧清：《地方政府權(quán)力清單制度體系建設(shè)的實(shí)踐與完善》，《中國行政管理》2016年第2期；郝宇青、馬婧：《觀念·制度·社會：實(shí)施權(quán)力清單制度面臨的三大難題》，《晉陽學(xué)刊》2015年第5期；趙勇、馬佳錚：《大城市推行權(quán)力清單制度的路徑選擇——以上海市Y區(qū)為例》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2015年第2期；申海平：《權(quán)力清單的定位不能僭越法律》，《學(xué)術(shù)界》2015年第1期。既有研究對權(quán)力清單制度的發(fā)生機(jī)理和實(shí)現(xiàn)形式做了較為系統(tǒng)的宏觀透視，但缺乏對該制度在操作層面的微觀解析。此外，現(xiàn)有的實(shí)證研究將焦點(diǎn)集中于省、市或區(qū)縣級政府及其部門的制度實(shí)踐，而忽視了對基層治理框架中權(quán)力清單制度運(yùn)行效度的觀察。基層治理矛盾突出的根本癥結(jié)在于權(quán)力運(yùn)行失范，因此，“全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”。②《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，http://cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c64387-25927606.html?！捌平饣鶎又卫黼y題的根本路徑是法治化”。③李占賓：《基層治理的現(xiàn)實(shí)困境及法治化路徑》，《河南師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2016年第1期。實(shí)踐中的權(quán)力清單制度能否有效推進(jìn)基層治理法治化？抑或，目前基層政府公布的權(quán)力清單在多大程度上能夠滿足基層治理法治化的現(xiàn)實(shí)要求？這是后續(xù)研究需要解決的議題之一。本文在厘清基層治理法治化對規(guī)范政府權(quán)力的內(nèi)在要求的基礎(chǔ)上，從推行路徑與清單內(nèi)容兩個維度對基層權(quán)力清單制度進(jìn)行應(yīng)然性分析，并據(jù)此考察上海市兩個街道推行該制度的具體實(shí)踐，*由于本研究屬比較研究，在比較對象確定好之后要考慮可比性。盡管S街道和H街道都屬于上海，面臨著相同的政治規(guī)定(主要是中央對推行權(quán)力清單制度的政治要求)與制度環(huán)境，為放大其在推行舉措與具體內(nèi)容上的差異性，兩個街道的選取考慮了其行政區(qū)域的分殊性，S街道在中心城區(qū)(Y區(qū))，H街道在郊區(qū)(J區(qū))。解析基層場域中權(quán)力清單制度與基層治理法治化間的合力與張力，進(jìn)而揭示出權(quán)力清單制度在實(shí)踐中的困境及制度設(shè)計中的難題。

一、 權(quán)力清單制度與基層治理法治化

權(quán)力清單制度是執(zhí)政黨在全面推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和依法治國的現(xiàn)實(shí)背景下，為建立行政權(quán)力制約體系、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行而作出的制度安排，其目標(biāo)是通過制度化、清單式的權(quán)力公開形式，將行政權(quán)力及其運(yùn)作流程置于多元治理主體的監(jiān)督之下，從而達(dá)到明晰行政權(quán)力邊界、提高政府依法行政能力的目的?；鶎又卫矸ㄖ位瘜σ?guī)范行政權(quán)力的現(xiàn)實(shí)和理論需求構(gòu)成基層權(quán)力清單制度的應(yīng)然性價值與任務(wù)。

(一) 基層治理法治化的限權(quán)維度：行政權(quán)力法治化

基層治理是國家治理結(jié)構(gòu)和治理體系的基礎(chǔ)，是“最基層的權(quán)力運(yùn)作過程”。*陳家剛著：《基層治理》，北京：中央編譯出版社，2015年，第2頁。在基層治理結(jié)構(gòu)中，個人、社會組織、政黨、政府、企業(yè)等多元行動主體雖然占有的資源不同，但都處于一個相對平等的法律地位，都擁有為法律所規(guī)定的話語權(quán)利和行動空間。這內(nèi)在地要求國家以法治思維與手段對各治理主體的權(quán)力(利)范圍、行使方式作出制度性安排。所以，基層治理法治化就是通過法律體系建構(gòu)理性的制度框架，規(guī)范多元利益主體行為，“以良法促發(fā)展、保障善治”。*習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，北京：人民出版社，2017年，第39頁。

“基層治理法治化的重點(diǎn)是約束和規(guī)范公權(quán)力”，*李樹忠：《全面認(rèn)識基層治理法治化》，《光明日報》2014年11月8日。而政府是公共資源分配的最主要的執(zhí)行者，所以基層治理法治化的核心是規(guī)范政府權(quán)力，首要的是實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的法治化。從權(quán)力維度理解法治政府意味著：第一，政府行使權(quán)力的所有行為，即所有影響他人法律權(quán)利、義務(wù)的行為都必須說明其法律依據(jù)；第二，政府必須根據(jù)公認(rèn)的、限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事。*唐皇鳳：《中國法治政府建設(shè)的歷程、困境與路徑選擇》，《中共福建省委黨校學(xué)報》2015年第2期。若以權(quán)力為分析原點(diǎn)，行政權(quán)力法治化表現(xiàn)為權(quán)力來源法律化、權(quán)力配置法定化、行政責(zé)任明確化、權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化、權(quán)力監(jiān)督社會化。以城市街居治理為例，街道辦事處(以下簡稱“街道辦”)為區(qū)縣政府的派出機(jī)構(gòu)，是行政權(quán)力的實(shí)際承擔(dān)者；“在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，各類組織的地位與功能發(fā)揮是不對等的，黨政機(jī)構(gòu)無疑處在社區(qū)網(wǎng)絡(luò)的中心位置”。*羅峰等著：《社會的力量——城市社區(qū)治理中的志愿組織》，上海：上海人民出版社，2016年，第146頁。在一定程度上，居委會作為黨政機(jī)構(gòu)的“代理人”，其在法律地位上是基層群眾自治組織，但實(shí)際承擔(dān)著諸多街道辦下沉的行政事務(wù)，從而享有一定的行政權(quán)力。因此，在基層治理過程中，行政權(quán)力法治化意味著區(qū)縣政府對街道辦的授權(quán)、街道辦向居委會委托的行政事務(wù)必須嚴(yán)格依照相關(guān)法律法規(guī)；按照“權(quán)責(zé)一致”原則，區(qū)縣政府、街道辦、居委會間的責(zé)任邊界須通過制度加以明確，不存在法外權(quán)力和法外責(zé)任；每項(xiàng)行政權(quán)力的運(yùn)行流程均由法定制度加以規(guī)范，行政過程必須透明化、可視化。

(二) 路徑、內(nèi)容：權(quán)力清單制度的應(yīng)然性分析

基層治理法治化的內(nèi)在規(guī)定性賦予了基層政府權(quán)力清單制度的應(yīng)然任務(wù)與價值，其外化為制度的推行路徑和內(nèi)容范圍。因此，以基層治理法治化的內(nèi)涵與要求為基準(zhǔn)，從路徑、內(nèi)容兩個維度對權(quán)力清單制度作應(yīng)然性分析，可為檢視該制度的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)提供理論坐標(biāo)。

1. 推行路徑。在基層治理場域，街鎮(zhèn)政府是行政權(quán)力的行使主體、權(quán)力清單制度的主要實(shí)踐者，其權(quán)力是權(quán)力清單、責(zé)任清單的規(guī)定對象；區(qū)縣政府是街道政府組織的權(quán)力授予主體；區(qū)級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由同級人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，人大產(chǎn)生政府的過程即是向政府賦權(quán)的過程；民眾既是政府權(quán)力的最終來源和最重要的監(jiān)督主體，同時也是法律意義上的行政相對人。權(quán)力清單和責(zé)任清單的制定涉及政府行政權(quán)力和行政責(zé)任的清理、確認(rèn)，因此，該制度的推行應(yīng)是立法機(jī)關(guān)、各級政府、社會和公眾積極互動的過程。

2. 清單內(nèi)容。從制度內(nèi)涵出發(fā)，權(quán)力清單和責(zé)任清單涵蓋各級政府及其工作部門的行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運(yùn)行流程、對應(yīng)的責(zé)任?！罢螜?quán)力就是某一政治主體依靠一定的政治力量和資源，為實(shí)現(xiàn)利益或原則而在實(shí)際政治過程中體現(xiàn)出的對一定政治客體的制約能力”。*李景鵬著：《權(quán)力政治學(xué)》，北京：北京大學(xué)出版社，2008年，第28頁。在本質(zhì)上，權(quán)力是主體與客體形成的一種帶有強(qiáng)制性的社會關(guān)系。在我國特定的政治架構(gòu)中，權(quán)力清單和責(zé)任清單的內(nèi)容應(yīng)主要涵蓋兩方面主體與客體間的權(quán)力、責(zé)任關(guān)系：“條塊關(guān)系”；政府與市場、社會主體關(guān)系。在基層治理中，“條塊關(guān)系”主要指街鎮(zhèn)政府與區(qū)縣政府及其職能部門的權(quán)力、責(zé)任關(guān)系；政府與市場、社會主體關(guān)系包括街鎮(zhèn)政府與社區(qū)居民、駐區(qū)社會組織、企業(yè)以及群眾自治組織——居(村)委會、業(yè)委會等——的權(quán)力、責(zé)任關(guān)系。

以憲法、法律為依歸，制約公共權(quán)力，保障公民權(quán)利，是現(xiàn)代民主政治的基本理念，而衍生于我國政治體制下的權(quán)力清單制度必然內(nèi)在地承繼了人民主權(quán)、權(quán)力法定的民主法治基因。另外，該制度不僅是理念的體現(xiàn)，更是一個在現(xiàn)實(shí)政治系統(tǒng)中持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的有機(jī)“部件”，能否實(shí)現(xiàn)規(guī)范政府權(quán)力的工具性目的是衡量其有效性的最終指標(biāo)。所以，權(quán)力清單制度所承擔(dān)的任務(wù)及推行路徑?jīng)Q定了其具有以下基本屬性：第一，規(guī)范性。權(quán)力清單制度是“法無授權(quán)不可為”與“法定職責(zé)必須為”理念的一種具體操作形式，所以權(quán)力清單所列明的政府權(quán)力必須是憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)等法律條文中明確授予的職權(quán)，清單的制定、執(zhí)行等一系列程序應(yīng)是統(tǒng)一、規(guī)范的。第二，權(quán)威性。其權(quán)威性體現(xiàn)在制定、實(shí)施主體的權(quán)威性。一方面，需要有國家權(quán)力中心的頂層設(shè)計和法定的執(zhí)行主體；另一方面，需要國家及地方權(quán)力機(jī)關(guān)對權(quán)力的最終確認(rèn)。第三，系統(tǒng)性。權(quán)力清單制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它包含清權(quán)、確權(quán)、曬權(quán)、制權(quán)等基本環(huán)節(jié)，*羅峰：《權(quán)力清單的上海Y區(qū)探索》，《改革內(nèi)參》2015年5月。每個環(huán)節(jié)都緊密聯(lián)系，共同組成一個有機(jī)整體。另外，按照“有權(quán)必有責(zé)”的原則，權(quán)力清單邏輯上必然要和責(zé)任清單相配合，二者是一個不可分割的“連體”，是同一問題的兩個方面。第四，重構(gòu)與整合性。在應(yīng)然意義上，權(quán)力清單制度不僅是對政府及其部門權(quán)力的簡單梳理，而且是對行政權(quán)力運(yùn)行流程和各治理主體間權(quán)力分布的重構(gòu)，以及在重構(gòu)基礎(chǔ)上的政府職能的厘定、整合和優(yōu)化。

由此，我們從基層治理法治化理論出發(fā)建構(gòu)了解析基層政府權(quán)力清單制度的理論框架(如圖1所示)。

資料來源：作者自擬。圖1 基層政府權(quán)力清單制度解析框架

二、 基層治理場域中權(quán)力清單制度的實(shí)踐

2014年，權(quán)力清單制度在上海市區(qū)縣層面相繼推行。同年6月29日，市發(fā)改委公布了“2014版行政審批和政府定價事項(xiàng)清單”，成為上海市政府工作部門的首份權(quán)力清單。2015年，上海市經(jīng)過“創(chuàng)新社會治理、加強(qiáng)基層建設(shè)”改革對基層治理結(jié)構(gòu)做出調(diào)整：調(diào)整基層政府職能和社區(qū)定位，將“社區(qū)建在街道”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)建在居委會”，取消街道辦的招商引資任務(wù)，區(qū)政府向街道辦下放部分行政執(zhí)法權(quán)，街道政府組織的社會管理職能得以加強(qiáng)，相應(yīng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)也發(fā)生變革。所以，如何完善權(quán)力制約體系，進(jìn)一步規(guī)范街道政府組織的行政權(quán)力，是上海市面臨的現(xiàn)實(shí)課題。

(一) 推行過程解析

S街道所在的Y區(qū)是上海市第一個全面推行權(quán)力清單制度的區(qū)縣政府。2014年初，區(qū)政府辦公室印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步公開行政權(quán)力清單實(shí)施方案的通知》，給出了“推進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行程序化和公開透明，全面公開行政權(quán)力清單，進(jìn)一步縮短審批時限，優(yōu)化審批流程，提高行政效能”的制度改革目標(biāo)，明確了“全面清權(quán)、優(yōu)化確權(quán)、陽光曬權(quán)、監(jiān)督制權(quán)”的工作步驟，提出了“目標(biāo)管理、業(yè)務(wù)手冊、辦事指南、網(wǎng)上運(yùn)行、數(shù)據(jù)共享、監(jiān)督檢查”的總體要求。

S街道辦根據(jù)區(qū)政府的要求，于2014年4月1日召開了行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)清查工作專題會議，成立了由辦事處主任為組長、各副主任為副組長、職能科室科長為組員的領(lǐng)導(dǎo)小組。具體而言，S街道在“全面清權(quán)”階段經(jīng)過了以下幾個過程：

首先，各科室根據(jù)區(qū)政府的格式要求對本科室的行政權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行自行梳理、填報，對不清楚的事項(xiàng)要與相關(guān)上級主管部門溝通、確認(rèn)。清查工作歷時15天，涉及市政科、綜治辦、司法科、社保科、社發(fā)科、勞動科和經(jīng)濟(jì)科，共計7個科室。隨后，科室將梳理情況表匯總至黨政辦公室，后者對各科室上報材料進(jìn)行檢查、核對，于2014年4月30日前報至區(qū)審改辦。最后，區(qū)審改辦、法制辦、相關(guān)業(yè)務(wù)部門和第三方專家學(xué)者依據(jù)法律、法規(guī)對街道上報的梳理結(jié)果進(jìn)行審核確認(rèn)。

在初步清權(quán)階段，S街道辦共梳理出“行政權(quán)力”229項(xiàng)，政務(wù)服務(wù)17項(xiàng)。區(qū)審改辦最終確認(rèn)有明確法律法規(guī)依據(jù)的行政權(quán)力32項(xiàng)，其中行政審批權(quán)14項(xiàng)、行政給付權(quán)14項(xiàng)、行政確認(rèn)權(quán)3項(xiàng)和其他行政權(quán)力1項(xiàng)。2014年10月20日，包括區(qū)政府、職能部門和下屬街鎮(zhèn)在內(nèi)的權(quán)力清單在Y區(qū)政府門戶網(wǎng)站上予以公布。公布的內(nèi)容除權(quán)力主體、名稱、類別外，還包括權(quán)力的具體法律依據(jù)，事項(xiàng)辦理地點(diǎn)、時限，受理?xiàng)l件等，基本做到了“陽光曬權(quán)”。

清單的公布并不意味著權(quán)力清單制度的建立，更為重要的是建立對權(quán)力清單的管理、監(jiān)督機(jī)制。為此，Y區(qū)制定了《行政權(quán)力目錄管理辦法(試行)》，對行政權(quán)力目錄的編制、調(diào)整、公開、日常管理、監(jiān)督檢查等作出程序規(guī)范，以期通過常態(tài)化和長效管理促進(jìn)行政權(quán)力依法、公開運(yùn)行。

與Y區(qū)相比，H街道所在的J區(qū)對權(quán)力清單制度的推行相對較晚，進(jìn)程相對較慢，但其清單制定過程與Y區(qū)基本一致。2014年9月，J區(qū)政府選定了3個職能部門、1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和H街道共5家單位進(jìn)行試點(diǎn)。街道建立了由街道辦事處主任為第一責(zé)任人、分管副主任具體負(fù)責(zé)、行政辦公室牽頭協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。具體的推行過程與S街道基本相同：先由街道辦自行梳理，再由區(qū)審改辦審核確認(rèn)。2014年12月，最終在區(qū)政府網(wǎng)站上公布的H街道辦行政權(quán)力共有35項(xiàng)，其中行政許可1項(xiàng)、行政確認(rèn)7項(xiàng)、行政檢查1項(xiàng)、行政備案2項(xiàng)、行政給付17項(xiàng)、行政獎勵2項(xiàng)、行政調(diào)解1項(xiàng)和其他權(quán)力4項(xiàng)。

權(quán)力清單的公布基本實(shí)現(xiàn)了“目標(biāo)管理”。隨后，S、H兩個街道根據(jù)本區(qū)政府的要求，從責(zé)任清單、辦事指南、業(yè)務(wù)手冊等方面著手完善清單制度。責(zé)任清單厘清權(quán)力主體的行政責(zé)任，對沒有按照權(quán)力清單公布的范圍、程序辦理社區(qū)公共事務(wù)的行政行為進(jìn)行追責(zé)，包括不履行或不正確履行法定職責(zé)的具體行為、責(zé)任形式、追責(zé)形式、追責(zé)情形、追責(zé)程度和追則程序等。對于違反權(quán)力清單的行政行為，有法律規(guī)定的按照法律追責(zé)；如果沒有明確的法律規(guī)定，就依照行政不作為通則來認(rèn)定。辦事指南和業(yè)務(wù)手冊是對權(quán)力清單的細(xì)化，前者是告知行政相對人辦理相關(guān)行政事務(wù)的詳細(xì)流程和條件，后者是對政府工作人員處理行政事務(wù)的程序加以規(guī)范。責(zé)任清單、辦事指南、業(yè)務(wù)手冊的制定同樣按照“區(qū)——街鎮(zhèn)——區(qū)”的模式進(jìn)行。先是由區(qū)政府將所涉及的事項(xiàng)分類，再將這些項(xiàng)目的責(zé)任清單、辦事指南、業(yè)務(wù)手冊的制定任務(wù)分配給下轄的街鎮(zhèn)進(jìn)行具體編訂，最后由區(qū)政府審核確定。

(二) 制度推行路徑：行政系統(tǒng)內(nèi)部互動

兩個街道的權(quán)力清單制度推行過程主要涉及區(qū)政府和街道政府組織，兩主體間的持續(xù)互動貫穿全程。如圖2所示，區(qū)政府將制度實(shí)施的整體規(guī)劃及相應(yīng)的指導(dǎo)意見下達(dá)給街道辦；后者自主成立組織、責(zé)任機(jī)構(gòu)，通過不斷與區(qū)政府及各委辦局溝通、協(xié)調(diào)，對自身承擔(dān)的行政權(quán)力進(jìn)行清理，并將初步清權(quán)結(jié)果上報至區(qū)政府；區(qū)政府再組織相關(guān)部門、專家等對街道辦的行政權(quán)力進(jìn)行確定，并在政府門戶網(wǎng)站上統(tǒng)一公布；街道辦依照清單行使行政權(quán)力，并將執(zhí)行過程中所遇到的制度適應(yīng)性問題等信息反饋給區(qū)政府；后者一方面對街道辦的實(shí)踐效果進(jìn)行監(jiān)督、評估，另一方面根據(jù)反饋問題對制度做出調(diào)整。

資料來源：作者自擬。圖2 基層政府權(quán)力清單制度推行路徑示意圖

基層權(quán)力清單制度實(shí)踐中最重要的參與主體是街道政府組織，因此，我們選取了街道政府組織的推行動力、推行步驟、清單依據(jù)、監(jiān)督方式、社會參與、權(quán)力機(jī)關(guān)確認(rèn)等六個維度對基層權(quán)力清單制度的推行作總結(jié)性分析。

表1 基層治理場域中權(quán)力清單制度實(shí)踐總結(jié)

資料來源：作者自制。

從表1可以發(fā)現(xiàn)：第一，街道政府組織在制度推行中處于被動接受狀態(tài)，導(dǎo)致其積極性、主動性不高；第二，權(quán)力清單中的權(quán)力依據(jù)既有法律、法規(guī)，也有政府紅頭文件，表明權(quán)力依據(jù)不規(guī)范；第三，制度推行過程中社會參與較少，來自社會的外部監(jiān)督缺位，這使權(quán)力清單制度基本成為政府內(nèi)部行為；第四，政府的權(quán)力清單未經(jīng)權(quán)力授予機(jī)關(guān)確認(rèn)，這會影響清單的權(quán)威性。

(三) 權(quán)力清單內(nèi)容的微觀比較

兩個街道權(quán)力清單制度的推行過程總體上都是自上而下與自下而上相配合的推動模式。但對兩個街道在政府網(wǎng)站上公布的權(quán)力目錄的詳細(xì)內(nèi)容進(jìn)行微觀比較時，發(fā)現(xiàn)同屬上海市的兩個街道的行政權(quán)力卻表現(xiàn)出明顯的差異。這些差異不僅存在于數(shù)量和名稱上，更體現(xiàn)在權(quán)力分類標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)定依據(jù)中。

1. 權(quán)力設(shè)置懸殊

在已公布的行政權(quán)力清單中，兩個街道政府組織行政權(quán)力的數(shù)量明顯不同。S街道辦的行政權(quán)力共32項(xiàng)，而H街道辦是35項(xiàng)。值得注意的是，如果以權(quán)力類別和名稱為標(biāo)準(zhǔn)，兩個街道僅有四項(xiàng)權(quán)力是完全相同的(參見表2)。

表2 兩個街道政府組織相同的行政權(quán)力*表2、3、4、5、6所依據(jù)的原始資料均來自調(diào)研所得以及Y區(qū)和J區(qū)政府的官方門戶網(wǎng)站，表格均為本文作者自制。

這表明，兩個街道辦權(quán)力清單的差異不是35項(xiàng)比32項(xiàng)多了3項(xiàng)的簡單算數(shù)問題，而是存在更深層次的權(quán)力界定標(biāo)準(zhǔn)的差異。

2. 權(quán)力分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

在權(quán)力劃分標(biāo)準(zhǔn)的問題上主要涉及兩個問題：一是對權(quán)力的總體分類，二是對具體權(quán)力的歸類。S街道的行政權(quán)力共劃分為行政審批、行政給付、行政確認(rèn)和其他行政權(quán)力等四大類；而H街道的行政權(quán)力則劃分為行政許可、行政確認(rèn)、行政檢查、行政備案、行政給付、行政獎勵、行政調(diào)解和其他權(quán)力等八大類。

表3展示了相同行政權(quán)力的不同歸類標(biāo)準(zhǔn)。這13項(xiàng)權(quán)力是兩個街道的權(quán)力清單中都列明的行政權(quán)力，但在S街道中全部歸于行政審批一類，而H街道則將其劃歸在行政許可等六個類別當(dāng)中。

表3 相同權(quán)力的不同分類

從以上分析可以看出，兩個街道在對行政權(quán)力劃分上采取了不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，而且S街道的分類稍顯籠統(tǒng)、概括，H街道的標(biāo)準(zhǔn)則較為詳細(xì)。

3. 權(quán)力配置項(xiàng)目不一致

值得注意的是，在公布的行政權(quán)力清單中，兩個街道辦事處所擁有的行政權(quán)力有近一半是不同的。根據(jù)表4所示，S街道辦所擁有的行政權(quán)力中，有15項(xiàng)是H街道所沒有的。另外，根據(jù)表5，H街道辦的行政權(quán)力中有18項(xiàng)也是S街道所沒有的。造成同一行政區(qū)域內(nèi)兩個政府組織的權(quán)力項(xiàng)目不一致的原因可能出于以下方面：梳理遺漏、政府職能差異、權(quán)力界定標(biāo)準(zhǔn)不同。首先，從實(shí)地調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，兩個街道在清權(quán)階段都遵循“全面清權(quán)”、“寧多勿缺”的原則，因此不存在權(quán)力事項(xiàng)遺漏的問題；其次，這些權(quán)力項(xiàng)目的對象均是具有普遍性的行政事務(wù)，因此也基本可以排除市區(qū)政府與郊區(qū)政府職能差異因素。而最有可能導(dǎo)致這種情況的原因就是行政權(quán)力界定標(biāo)準(zhǔn)上的差異。S街道和H街道分屬不同的市轄區(qū)，兩區(qū)政府在行政權(quán)力、政務(wù)服務(wù)的界定標(biāo)準(zhǔn)上的差異直接反映在清單中的權(quán)力項(xiàng)目設(shè)置之中。

表4 S街道有而H街道沒有的行政權(quán)力

(續(xù)表)

表5 H街道有而S街道沒有的行政權(quán)力

4. 權(quán)力設(shè)定依據(jù)不規(guī)范

除了權(quán)力項(xiàng)目的差異外，兩個街道政府組織的權(quán)力清單中某些相同權(quán)力項(xiàng)目的設(shè)定依據(jù)也不一致。例如，表6列舉了兩個街道對“再生育申請的受理和初審”、“城鄉(xiāng)居民最低生活保障審批”兩項(xiàng)權(quán)力的設(shè)定依據(jù)及其類型。就同一項(xiàng)權(quán)力而言，H街道的權(quán)力設(shè)定依據(jù)是某項(xiàng)地方性法規(guī)，而S街道的設(shè)定依據(jù)除了法規(guī)外，還有政府部門的文件；即便都是依據(jù)法律、法規(guī)，但當(dāng)不同的法律就同一項(xiàng)事務(wù)都有相關(guān)規(guī)定的時候，政府的選擇就會出現(xiàn)差異。例如“城鄉(xiāng)居民最低生活保障”的審批權(quán)，S街道依據(jù)的是國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》、上海市政府頒布的《上海市社會救助辦法》以及上海市民政局出臺的《關(guān)于實(shí)施〈上海市社會救助辦法〉的若干規(guī)定》，而H街道依據(jù)的是國務(wù)院頒布的《社會救助暫行辦法》和《上海市社會救助辦法》。

表6 S街道與H街道權(quán)力設(shè)定依據(jù)比較(舉例)

(續(xù)表)

注：部分內(nèi)容有所省略。

三、 基層行政權(quán)力清單制度建設(shè)的困境與難題*在規(guī)范意義上，對制度實(shí)施過程中所處困境的歸因，一方面可從其執(zhí)行系統(tǒng)、執(zhí)行機(jī)制上查找，另一方面也可回溯到制度設(shè)計中的難題。這兩個方面是對制度建設(shè)效能考量的基本維度。

在中央政府作出統(tǒng)一規(guī)范的情況下，基于我國行政體制的同構(gòu)性，上海市基層政府在權(quán)力清單制度上的實(shí)踐探索一方面為制度的實(shí)施提供了某些有益經(jīng)驗(yàn)，另一方面也折射出了該制度建設(shè)中的若干困境與難題。

(一) 有益經(jīng)驗(yàn)

1. 工具性價值得以體現(xiàn)。權(quán)力清單制度的工具性價值表現(xiàn)為通過清單式列舉權(quán)力，實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置及運(yùn)行的可視化和權(quán)力監(jiān)督的社會化?，F(xiàn)代國家制度架構(gòu)中通常包含三種行政權(quán)力制約機(jī)制：一是以權(quán)力制約權(quán)力，即以立法權(quán)、司法權(quán)制衡行政權(quán)；二是以權(quán)利約束權(quán)力，即政府權(quán)力要接受社會的監(jiān)督制約；三是政府縱向?qū)蛹夐g的制約，上下級政府之間有明確的權(quán)力劃分，不得越權(quán)，如此形成約束。另外，在中國的黨政體制下，還存在執(zhí)政黨對政府權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制。而貫穿整個行政權(quán)力制約體系的，抑或各項(xiàng)具體制約機(jī)制建立的前提是行政權(quán)力的公開機(jī)制。政府通過門戶網(wǎng)站等形式向社會公開權(quán)力主體、依據(jù)，通過辦事指南、工作手冊等公開權(quán)力事項(xiàng)運(yùn)行流程，使社會或行政相對人對政府權(quán)力的監(jiān)督更加便捷，依據(jù)更加明晰，也使行政責(zé)任進(jìn)一步明確，從而促進(jìn)行政問責(zé)制度的不斷完善。

2. 規(guī)范化操作程序。制度的權(quán)威性不僅取決于制度設(shè)計的合理性、合法性，也受到制度操作程序規(guī)范化程度的影響。在基層行政權(quán)力清單制度的推行過程中，區(qū)縣政府對權(quán)力清單和責(zé)任清單的梳理程序、分類標(biāo)準(zhǔn)、清單格式、公開形式等做了統(tǒng)一規(guī)定，并形成標(biāo)準(zhǔn)化表格，基層政府則按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)化操作流程開展權(quán)力、責(zé)任梳理工作。

3. 引入專業(yè)力量。在權(quán)力清單的清權(quán)、確權(quán)乃至制權(quán)階段引入專家、學(xué)者的力量有助于政府解決許多技術(shù)層面和法律層面上的專業(yè)問題，提高了清單設(shè)計和制度推行的規(guī)范性、科學(xué)性。

(二) 制度實(shí)施的困境

在基層治理法治化視野中，權(quán)力清單制度的實(shí)施在推行路徑和清單內(nèi)容上面臨著諸多程序性、結(jié)構(gòu)性困境。

1. 推行路徑內(nèi)部化、任務(wù)化與封閉化。以問題為導(dǎo)向是權(quán)力清單制度形成、發(fā)展的主要線索。但若將觀察的時間軸線拉長，對其作歷時性分析，可以發(fā)現(xiàn)權(quán)力清單制度在初步形成與全面推廣兩個階段遵循著兩種不同的發(fā)展邏輯。

權(quán)力濫用、腐敗問題頻發(fā)為政府造成不同程度的治理危機(jī)的同時，也為政府探索權(quán)力公開機(jī)制、規(guī)范行政權(quán)力提供了動力。2005年河北省紀(jì)委在反思反腐制度漏洞時，提出了探索權(quán)力公開透明運(yùn)行機(jī)制的設(shè)想，出臺了《關(guān)于開展推進(jìn)行政權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見》，邯鄲市作為試點(diǎn)之一，將全市政府部門和市長的行政職權(quán)向全社會公布。*孫柏瑛、楊新沐：《地方政府權(quán)力清單制度：權(quán)力監(jiān)督制約的新探索》，《行政科學(xué)論壇》2014年第6期。此后數(shù)年，類似的嘗試在各級地方政府中呈斷點(diǎn)式出現(xiàn)，清單式權(quán)力公開機(jī)制的雛形逐漸形成。在此階段，權(quán)力清單制度以地方政府創(chuàng)新的邏輯緩慢發(fā)展。

隨著行政改革的縱深推進(jìn)，始于地方政府的清單列舉式權(quán)力公開運(yùn)行機(jī)制滿足了國家權(quán)力中心(執(zhí)政黨、中央政府)對行政權(quán)力制度規(guī)范的要求。在改革的總體方案中，執(zhí)政黨正式提出以權(quán)力清單和責(zé)任清單為核心的權(quán)力清單制度，中央政府則進(jìn)一步規(guī)范制度推行細(xì)則，最終以行政任務(wù)的形式在行政系統(tǒng)中全面推廣。各級地方政府部門出于危機(jī)化解或政績彰顯的考慮，結(jié)合具體情況，逐步推行。因此，權(quán)力清單制度在全面推廣階段呈現(xiàn)出典型的政策推行邏輯。

而在對基層權(quán)力清單制度實(shí)踐的共時性觀察中同樣會發(fā)現(xiàn)，其推行路徑展現(xiàn)出內(nèi)部化、任務(wù)化的特點(diǎn)。推行權(quán)力清單制度的政策要求自中央政府到省市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)政府逐級傳達(dá)進(jìn)入基層場域，成為基層政府的一項(xiàng)階段性政策(政治)任務(wù)，貫穿于整個具體推行過程的則是區(qū)縣與街鎮(zhèn)兩級政府組織的持續(xù)互動。這表明，基層政府權(quán)力清單制度的推行是限定于行政系統(tǒng)自我清權(quán)、確權(quán)、制權(quán)的內(nèi)部行為。

資料來源：作者自擬。圖3 權(quán)力清單制度推行路徑邏輯圖

作為一項(xiàng)制度變遷，權(quán)力清單制度的變遷模式既不同于純粹以政府強(qiáng)力主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷模式，也異于純粹以利益需求為導(dǎo)向的誘致性制度變遷模式，*黃少安、劉海英：《制度變遷的強(qiáng)制性與誘致性——兼對新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和林毅夫先生所做區(qū)分評析》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》1996年第4期。而是以問題為導(dǎo)向，以國家權(quán)力中心為主導(dǎo)，中央和地方政府上下互動的制度變遷過程。這一制度變遷不以重新劃分政治權(quán)力為目的，而是在遵循既定政治、法律框架的基礎(chǔ)上的一場政府內(nèi)部的自我革新。所以，權(quán)力清單制度本質(zhì)上并非系統(tǒng)性的權(quán)力制約機(jī)制，它是國家權(quán)力系統(tǒng)對現(xiàn)實(shí)治理問題的制度性回應(yīng)。

權(quán)力清單制度實(shí)施的內(nèi)部化、任務(wù)化，造成推行路徑的封閉化，而其自上而下的制度變遷模式表明政府在此封閉的路徑中處于主導(dǎo)地位。政府主導(dǎo)在為制度推行提供政治保障的同時，也有可能使立法機(jī)關(guān)、社會公眾參與處于缺位狀態(tài)，治理法治化所要求的立法機(jī)關(guān)、各級政府、社會和公眾的積極互動并未得到充分體現(xiàn)。“人民民主”、“權(quán)力法定”是法治政府和現(xiàn)代政治權(quán)力理念的基本原則，政府的權(quán)力由公民及其代表以法律的形式授予，行政權(quán)力變更、法律依據(jù)的確定等不僅僅是行政系統(tǒng)一己之事。所以，雖然制度實(shí)施的初衷是推動法治政府建設(shè)，但推行路徑仍未跳出指令化、任務(wù)化的思維慣性，這在一定程度上將影響制度效能的發(fā)揮。

2. 清單內(nèi)容片面化、權(quán)力依據(jù)隨意化。權(quán)力清單的內(nèi)容主要包括權(quán)力主體、權(quán)力項(xiàng)目、運(yùn)行流程和權(quán)力依據(jù)。從我們對兩個觀察對象的微觀解析中可以發(fā)現(xiàn)，清單內(nèi)容與行政權(quán)力所涉主體關(guān)系未完全對應(yīng)，權(quán)力設(shè)置依據(jù)的選擇表現(xiàn)出一定的隨意性。

首先，權(quán)力清單的作用在于公開政府所有的行政權(quán)力，消除政府權(quán)力的灰色空間，使政府在公開透明的制度框架內(nèi)運(yùn)行。為政府權(quán)力劃定邊界本質(zhì)上是厘清政府與其他主體的權(quán)力責(zé)任關(guān)系，既包括行政系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)系，也包括其外部關(guān)系。就基層政府而言，權(quán)力清單不應(yīng)僅僅包含以企業(yè)、居民為行政對象的行政審批、行政確認(rèn)、行政給付等權(quán)力，還需囊括政府系統(tǒng)內(nèi)部的行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)力，以及街鎮(zhèn)政府對居委會的指導(dǎo)、監(jiān)督等權(quán)力責(zé)任關(guān)系。而已公布的權(quán)力清單所列舉的以居民或法人組織為行政相對人的權(quán)力事項(xiàng)，并沒有完全涵蓋基層政府與其他主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，基本等同于政府的工作事項(xiàng)清單。其次，“職權(quán)法定”意味著任何行政權(quán)力的主體、對象、范圍都有明確、統(tǒng)一的法律法規(guī)依據(jù)。而基層政府在權(quán)力法律依據(jù)確定中存在一定的隨意性，導(dǎo)致同一權(quán)力事項(xiàng)的法律依據(jù)不一致，這將削弱權(quán)力清單制度在理論上的自洽性和實(shí)踐中的權(quán)威性、規(guī)范性。

(三) 制度設(shè)計中的難題

任何一項(xiàng)制度成功的前提是制度本身的完善性以及與其實(shí)施環(huán)境的適應(yīng)性。因此，造成權(quán)力清單制度實(shí)施過程中困境的原因，不僅在于現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的復(fù)雜性，更重要的是其制度設(shè)計中暗含的具體難題。

1. 行政權(quán)力能否全公開？權(quán)力清單制度的目標(biāo)是通過行政權(quán)力全公開，使政府依權(quán)力清單行使權(quán)力，做到“清單以外無權(quán)力”。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的前提是存在一張涵蓋所有行政權(quán)力的清單。紛繁的行政事務(wù)決定了行政權(quán)力體系的復(fù)雜性，而后者也決定了行政權(quán)力清單基本無法做到行政權(quán)力全公開。這直接表現(xiàn)在行政權(quán)力界定上的困難。

一是行政權(quán)力依據(jù)極其繁雜。在行政法學(xué)中，“行政權(quán)是由國家憲法、法律賦予或認(rèn)可的、國家行政機(jī)關(guān)和其他公共行政組織執(zhí)行法律規(guī)范、對國家和公共事務(wù)實(shí)施行政管理活動的權(quán)力，是國家政權(quán)和社會治理權(quán)的組成部分”，這表明“行政權(quán)的合法來源是國家憲法和法律”。*羅豪才、湛中樂著：《行政法學(xué)》，北京：北京大學(xué)出版社，2006年，第3、107頁。廣義上，行政法律體系則包括全國人大及其常委會頒布的相關(guān)法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)、國務(wù)院部委及地方政府制定的規(guī)章、地方人大制定的地方性法規(guī)等。法律體系的繁雜不僅表現(xiàn)在法律條文數(shù)量上的龐雜，而且這些條文在規(guī)定行政權(quán)力上經(jīng)常存在相互交叉，甚至“打架”的情況。所以，在浩繁的法律、法規(guī)中厘清全部行政權(quán)力的難度較大。

另外，在我國“大政府、小社會”的格局下，不但政府承擔(dān)著過多的行政、服務(wù)職能，而且公眾在公共事務(wù)，甚至某些私人事務(wù)上也過分依賴于政府。而有些政府職能，沒有國家法律和地方性法規(guī)的明確支撐，其依據(jù)來自相關(guān)部門的紅頭文件，但紅頭文件是否屬于法律體系范疇尚存在較大爭議。若將文件規(guī)定的權(quán)力列入清單，這在理論上并不嚴(yán)格符合法治政府的要求；而如果忽略這些政策文件，又顯然無法滿足當(dāng)前政府治理實(shí)踐的需要。所以，試圖讓“大政府”真正做到“清單以外無權(quán)力”幾乎是無法實(shí)現(xiàn)的。

二是行政權(quán)力與行政行為難以完全區(qū)分。行政行為是指“行政主體在實(shí)施行政管理活動、行使行政職權(quán)過程中所作出的具有法律意義的行為”。②羅豪才、湛中樂著：《行政法學(xué)》，北京：北京大學(xué)出版社，2006年，第3、107頁。雖然法學(xué)上對行政權(quán)力和行政行為有較為明確的區(qū)分，但在我國的法律文本中，“‘行政權(quán)力’是作為一個約定俗成，甚至不言自明的固定用語在使用，法律、行政法規(guī)并未對‘行政權(quán)力’這一概念的內(nèi)涵與外延予以明確地界定”。*邵玉婷：《行政權(quán)力清理中的行政權(quán)力甄別與辨析——以行政權(quán)力清單梳理為視角》，《中共杭州市委黨校學(xué)報》2015年第6期。同時，在行政實(shí)踐中，行政權(quán)力與行政行為相伴相隨，行政行為是行政權(quán)力的載體，二者難以完全剝離。這反映到權(quán)力清單制度實(shí)踐中，就是已經(jīng)公布的政府權(quán)力清單實(shí)際上成了行為清單、工作清單，而并沒有涉及到政府的人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)等實(shí)質(zhì)權(quán)力。

2. 法治化權(quán)威如何體現(xiàn)？雖然權(quán)力清單中的權(quán)力依據(jù)來源于法律法規(guī)，但權(quán)力清單制度封閉化的推行路徑?jīng)Q定了其具有鮮明的政策性。清單的制定并非行政立法行為，權(quán)力清單制度亦非一項(xiàng)法律制度，但權(quán)力清單作為權(quán)力運(yùn)行依據(jù)的功能則從根本上要求其必須具有充分的法治化權(quán)威。權(quán)力清單從清權(quán)、確權(quán)、曬權(quán)以至制權(quán)階段，整個過程都由政府主導(dǎo)，概括起來就是政府梳理、公布自己的權(quán)力及權(quán)力運(yùn)行方式，而作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)、法律制定主體的人大并沒有進(jìn)入到權(quán)力清單的制定和實(shí)施過程當(dāng)中。以致有學(xué)者認(rèn)為權(quán)力清單只是“實(shí)施《政府信息公開條例》第9 條和第10條規(guī)定的一種具體形式，屬于主動公開的政府信息”，“并不能劃定權(quán)力的界限”。*申海平：《權(quán)力清單的定位不能僭越法律》，《學(xué)術(shù)界》2015年第1期。如此，政府為自己制定的權(quán)力清單的制權(quán)權(quán)威如何體現(xiàn)？同時，這種推行路徑可能會使政府僅將一部分服務(wù)性、執(zhí)行性權(quán)力羅列出來，從而有意或無意地“隱藏”真正關(guān)乎自身利益的權(quán)力。所以，要發(fā)揮出權(quán)力清單的“制權(quán)”作用，必須輔之以行政系統(tǒng)外的異體監(jiān)督作用的發(fā)揮，包括有效的公眾參與、代議機(jī)構(gòu)的積極介入。

3. 清單與監(jiān)督機(jī)制如何對接？權(quán)力清單制度的目標(biāo)是管住政府這只“看得見的手”，行政權(quán)力自然集中、擴(kuò)大的“天性”決定了政府很難自覺遵守既定的權(quán)力邊界。所以，權(quán)力清單制度中須嵌入相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。其中最直接的方法就是與現(xiàn)有的行政監(jiān)督機(jī)制相對接。按照制度設(shè)計，雖然責(zé)任清單列明了對政府不依權(quán)力清單履行法定職責(zé)的行為進(jìn)行事后追責(zé)的主體、程度、范圍等事項(xiàng)，但其對事前、事中監(jiān)督機(jī)制并未做出明確規(guī)定。此外，將政府權(quán)力、責(zé)任曬于陽光之下，很大程度上是為了讓民眾、社會監(jiān)督政府權(quán)力，但這種監(jiān)督效能取決于社會理性化程度的高低，政府也很難設(shè)計得出來。

四、 小 結(jié)

全面推行權(quán)力清單制度是中央面對行政權(quán)力運(yùn)行失范、監(jiān)督不力等治理問題時汲取各級地方政府探索經(jīng)驗(yàn)而做出的一項(xiàng)重大改革舉措。該制度在實(shí)施過程中，確實(shí)也能釋放一定的制度紅利，依法行政有了較為有效的切入點(diǎn)與“抓手”。但是，基層治理的法治化包含著眾多的治理主體，“善治”狀態(tài)的形成需要各種機(jī)制的有機(jī)互動。清單制度的建立并不等于公共權(quán)力制約體系的建成，也并不能保證政府行為被完全約束在法律、制度的框架內(nèi)；清單制度作為“有為政府”的自我調(diào)整、更新的有益探索，其意義不能無限放大，單純的行政系統(tǒng)(狹義)內(nèi)部的作為很難肩負(fù)起法治政府建構(gòu)中的所有重任。所以，我國在繼續(xù)探索完善權(quán)力清單制度的同時，應(yīng)充分考慮現(xiàn)代政府運(yùn)行的任務(wù)環(huán)境，即政黨、社會和政治體系中的其他主體性力量對這一制度的影響、規(guī)約與塑造，加快建立起完善的權(quán)力制約體系，優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，如此才是推進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的基礎(chǔ)性工程。