智 艷 羅長(zhǎng)遠(yuǎn)

(上海社會(huì)科學(xué)院 世界經(jīng)濟(jì)研究所，上海 200020；復(fù)旦大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，上海 200433)

本文關(guān)注的問(wèn)題是，在過(guò)去四年多時(shí)間里，上海自貿(mào)區(qū)取得了哪些進(jìn)展？為了讓上海自貿(mào)區(qū)的發(fā)展更加符合中央的期待和上海的實(shí)際，其目標(biāo)模式是否有必要做出一些調(diào)整？中央和上海在政策支撐上是否也需要做出相應(yīng)的調(diào)整？

從事這一研究的背景有三個(gè)方面。一是，上海自貿(mào)區(qū)成立已滿四周年，與此同時(shí)，自貿(mào)區(qū)建設(shè)也已經(jīng)歷兩次擴(kuò)容。2013年9月29日，上海自貿(mào)區(qū)掛牌成立，到目前，四年多的時(shí)間過(guò)去了，及時(shí)盤點(diǎn)建設(shè)過(guò)程中的得失是有必要的。2014年12月，自貿(mào)區(qū)第一次擴(kuò)容，天津、福建和廣東獲得了設(shè)立自貿(mào)區(qū)的資格。2016年8月，自貿(mào)區(qū)第二次擴(kuò)容，遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西被賦予設(shè)立自貿(mào)區(qū)的資格。在這一背景之下，有必要對(duì)中國(guó)第一個(gè)自貿(mào)區(qū)——上海自貿(mào)區(qū)是否能繼續(xù)扮演引領(lǐng)性的角色進(jìn)行思考。二是，由于美國(guó)的退出，多個(gè)區(qū)域性和雙邊自由貿(mào)易協(xié)定出現(xiàn)變數(shù)，全球化進(jìn)程面臨很大的不確定性。2017年1月，特朗普簽署行政命令，正式退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)。美國(guó)的退出宣告原版TPP“壽終正寢”，但以日本、澳大利亞和新西蘭為代表的國(guó)家，目前正在努力“復(fù)活”TPP的“修正版”。①《11國(guó)TPP談判代表將談具體凍結(jié)及修改項(xiàng)目》， 中國(guó)新聞網(wǎng)2017年9月18日。2017年4月，美國(guó)和歐盟正式討論如何讓跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定(TTIP)“起死回生”。盡管美歐雙方都對(duì)重啟談判持歡迎態(tài)度，但這一談判不是雙方目前的優(yōu)先議程。四年前，在美國(guó)主導(dǎo)的兩大自由貿(mào)易談判的夾擊之下，上海自貿(mào)區(qū)的建立極具象征和現(xiàn)實(shí)意義。在兩大自貿(mào)談判都遭遇波折的情況下，檢討上海自貿(mào)區(qū)的發(fā)展是有意義的。三是，中國(guó)與美國(guó)和歐盟的雙邊投資協(xié)定(BIT)談判目前均停頓下來(lái)。特朗普上臺(tái)之后，中美BIT談判已陷入停頓。中歐BIT在2017年12月完成第16輪談判,總體進(jìn)展比較遲緩。2017年4月，中美“百日計(jì)劃”啟動(dòng)，雙邊貿(mào)易失衡問(wèn)題已逐步調(diào)整。然而，2017年8月，美國(guó)貿(mào)易談判代表萊特希澤正式援引“301條款”對(duì)中國(guó)啟動(dòng)貿(mào)易調(diào)查，中美貿(mào)易關(guān)系步入新的不確定性時(shí)期。上海自貿(mào)區(qū)的誕生，在很大程度上，與2013年7月中美BIT進(jìn)入以“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單”為基礎(chǔ)的實(shí)質(zhì)性談判有關(guān)。而在中美和中歐BIT談判受阻的狀況下，檢討上海自貿(mào)區(qū)的發(fā)展也是有意義的。

在上述背景下，我們嘗試對(duì)上海自貿(mào)區(qū)的現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié)，在此基礎(chǔ)之上，對(duì)其發(fā)展的目標(biāo)定位和政策支撐進(jìn)行反思。與現(xiàn)有研究相比，本文的邊際貢獻(xiàn)有兩點(diǎn)：一是，基于上海自貿(mào)區(qū)的改革使命和發(fā)展現(xiàn)狀，反思自貿(mào)區(qū)的目標(biāo)模式；二是，基于上海自貿(mào)區(qū)的改革使命和發(fā)展現(xiàn)狀，從中央和上海兩個(gè)角度，探討自貿(mào)區(qū)的政策調(diào)整。

一、 上海自貿(mào)區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀和改革進(jìn)展

在這一部分，我們針對(duì)上海自貿(mào)區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀和改革進(jìn)展，從經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、改革舉措和推廣情況這三個(gè)角度進(jìn)行梳理。

(一) 經(jīng)濟(jì)指標(biāo)

依據(jù)《2016年上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》提供的信息和數(shù)據(jù)，在企業(yè)注冊(cè)方面：至2016年年底，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)共有企業(yè)79669戶，其中內(nèi)資企業(yè)62365戶，涉及注冊(cè)資本41403.62億元；外資企業(yè)17304戶，涉及注冊(cè)資本2436.86億美元。在進(jìn)出口和外資利用方面：2016年，區(qū)內(nèi)外貿(mào)進(jìn)出口總額7836.80億元，增長(zhǎng)5.9%，其中出口額2315.85億元，增長(zhǎng)14.5%；外商直接投資實(shí)際到位金額61.79億美元，增長(zhǎng)28.2%。在金融方面：至2016年年底，上海自貿(mào)區(qū)開(kāi)設(shè)自由貿(mào)易賬戶超過(guò)6.34萬(wàn)個(gè)，賬戶收支總額5.74萬(wàn)億元；人民幣跨境交易規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，全年保稅區(qū)跨境人民幣境外借款40.70億元，跨境人民幣結(jié)算總額已達(dá)11518億元，跨境雙向人民幣資金池業(yè)務(wù)收支總額累計(jì)3520.13億元。

表1 2016年上海自貿(mào)區(qū)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)及其增速

資料來(lái)源：《2016年上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

(二) 改革舉措

按照《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》的要求，上海自貿(mào)區(qū)需要在以下五個(gè)方面進(jìn)行改革嘗試：加快政府職能轉(zhuǎn)變；擴(kuò)大投資領(lǐng)域的開(kāi)放；推進(jìn)貿(mào)易發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變；深化金融領(lǐng)域的開(kāi)放創(chuàng)新；完善法制領(lǐng)域的制度保障。依據(jù)上海自貿(mào)區(qū)官網(wǎng)和2017年9月12日上海市政府新聞發(fā)布會(huì)提供的信息，上海自貿(mào)區(qū)已取得的改革進(jìn)展主要體現(xiàn)在：

商事登記制度。具體包括三個(gè)方面：一是注冊(cè)資本認(rèn)繳登記制。工商部門登記公司全體股東、發(fā)起人認(rèn)繳的注冊(cè)資本或認(rèn)購(gòu)的股本總額，不登記公司實(shí)收資本；二是先照后證制度。企業(yè)在領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照后向主管部門申請(qǐng)辦理相關(guān)許可證或者批準(zhǔn)文件，然后開(kāi)展該項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；三是企業(yè)年報(bào)公示制度。試驗(yàn)區(qū)內(nèi)試行企業(yè)年度報(bào)告公示制度。企業(yè)按年度在規(guī)定的期限內(nèi)，通過(guò)市場(chǎng)主體信用信息公示系統(tǒng)向登記機(jī)關(guān)報(bào)送年度報(bào)告，并向社會(huì)公示。

負(fù)面清單和準(zhǔn)入前國(guó)民待遇。負(fù)面清單和準(zhǔn)入前國(guó)民待遇是現(xiàn)代高標(biāo)準(zhǔn)投資協(xié)定的最基本的要件。在負(fù)面清單上，明確開(kāi)列不予外商投資準(zhǔn)入或有限制要求的領(lǐng)域，清單以外領(lǐng)域則充分開(kāi)放。準(zhǔn)入前國(guó)民待遇是指在企業(yè)設(shè)立、取得、擴(kuò)大等階段給予外國(guó)投資者及其投資不低于本國(guó)投資者及其投資的待遇。四年多來(lái)，針對(duì)自貿(mào)區(qū)已經(jīng)分別發(fā)布2013版(190條)、2014版(139條)、2015版(122條)和2017版(95條)負(fù)面清單。對(duì)負(fù)面清單以外領(lǐng)域，實(shí)施內(nèi)外資一致的市場(chǎng)準(zhǔn)入，開(kāi)放領(lǐng)域覆蓋WTO劃分的12個(gè)服務(wù)部門中的11個(gè)，覆蓋率達(dá)91.7%，超過(guò)90%的外商投資企業(yè)通過(guò)備案方式設(shè)立。

新的貿(mào)易便利模式。對(duì)標(biāo)國(guó)際貿(mào)易便利化的最佳實(shí)踐和通行規(guī)則，上海自貿(mào)區(qū)率先探索國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”改革，覆蓋范圍從海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫兩個(gè)部門，擴(kuò)展至涵蓋中央和地方的22個(gè)部門和單位，企業(yè)申報(bào)數(shù)據(jù)項(xiàng)在船舶申報(bào)環(huán)節(jié)縮減65%，在貨物申報(bào)環(huán)節(jié)縮減24%。這些貿(mào)易便利化領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，符合聯(lián)合國(guó)《貿(mào)易便利化建議書(shū)》和WTO《貿(mào)易便利化協(xié)定》的要求，提高了企業(yè)辦事和政府監(jiān)管的效率。

金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)。上海自貿(mào)區(qū)創(chuàng)設(shè)的自由貿(mào)易賬戶體系，建立了“一線審慎監(jiān)管、二線有限滲透”的資金跨境流動(dòng)管理基礎(chǔ)性制度，能對(duì)跨境資金流動(dòng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。已累計(jì)開(kāi)立6.8萬(wàn)個(gè)自由貿(mào)易賬戶，業(yè)務(wù)涉及110多個(gè)國(guó)家和地區(qū)、2.7萬(wàn)家境內(nèi)外企業(yè)。以自由貿(mào)易賬戶為基礎(chǔ)，提供了資本項(xiàng)目可兌換、利率市場(chǎng)化、金融市場(chǎng)開(kāi)放、人民幣國(guó)際化等核心領(lǐng)域金融改革的制度安排和操作路徑。

(三) 推廣情況

根據(jù)2017年9月12日上海市政府新聞發(fā)布會(huì)提供的信息，上海自貿(mào)區(qū)的改革成果已逐步在全國(guó)復(fù)制和推廣。其中，“證照分離”改革的116項(xiàng)行政許可事項(xiàng)，在全國(guó)其他10個(gè)自貿(mào)區(qū)，以及有條件的國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)、國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)推廣實(shí)施；外資備案管理、企業(yè)準(zhǔn)入“單一窗口”等37項(xiàng)投資領(lǐng)域改革措施在全國(guó)復(fù)制和推廣；先進(jìn)區(qū)后報(bào)關(guān)、批次進(jìn)出集中申報(bào)等34項(xiàng)貿(mào)易便利化改革措施，已在全國(guó)其他10個(gè)自貿(mào)區(qū)及海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域等有序推廣實(shí)施；跨境融資、利率市場(chǎng)化等23項(xiàng)金融改革成果在全國(guó)復(fù)制和推廣。上海自貿(mào)區(qū)的主動(dòng)開(kāi)放和自主改革，探索了新形勢(shì)下推動(dòng)全面深化改革和擴(kuò)大開(kāi)放的新路徑，為全國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和模式。2017年3月31日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全面深化中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開(kāi)放方案》，全面深化方案中細(xì)化的98項(xiàng)改革任務(wù)和2017年的24項(xiàng)重點(diǎn)工作已經(jīng)全部推開(kāi)。

二、 上海自貿(mào)區(qū)的目標(biāo)模式

這一部分就上海自貿(mào)區(qū)的目標(biāo)模式做些回顧和反思性的討論和分析。在我們看來(lái)，上海自貿(mào)區(qū)目標(biāo)模式的調(diào)整，可以從以下五種情形中吸取營(yíng)養(yǎng)：特區(qū)模式、浦東模式、FTA模式、TPP模式和BIT模式。

(一) 特區(qū)模式

20世紀(jì)70年代末，中國(guó)內(nèi)地開(kāi)啟了改革開(kāi)放的大幕。在這個(gè)背景下，承載著打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)“牢籠”和新時(shí)期“開(kāi)眼看世界”使命的經(jīng)濟(jì)特區(qū)應(yīng)運(yùn)而生。1980年以來(lái)，毗鄰香港和澳門的深圳和珠海、與臺(tái)灣隔海相望的廈門、面向東南亞的汕頭和海南等五個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)相繼建立。

在我們看來(lái)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)有兩個(gè)方面值得上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)者留意。一是“地方闖關(guān)、中央背書(shū)”。改革開(kāi)放伊始，百?gòu)U待興，缺少資金、技術(shù)和人才，更缺少能將資金、技術(shù)和人才匹配在一起的市場(chǎng)。在這種情況下，中央通過(guò)專門為特區(qū)立法的方式，賦予地方和特區(qū)足夠的自主權(quán)，放手讓它們大膽地進(jìn)行試驗(yàn)。1979年1月，鄧小平在中央辦公廳編印的《來(lái)信摘報(bào)》上的一封關(guān)于香港廠商要求到廣州開(kāi)設(shè)工廠的來(lái)信上批示，“這件事，我看廣東可以放手干”。*《習(xí)仲勛撥亂反正勇?lián)?dāng)，改革開(kāi)放奠基業(yè)》，《南方日?qǐng)?bào)》2016年7月11日。在地方摸索出一些具體思路的情況下，中央通過(guò)文件和立法，在事后進(jìn)行肯定和背書(shū)。二是“政策洼地、制度高地”。1979年4月，中央在北京召開(kāi)工作會(huì)議，鄧小平對(duì)習(xí)仲勛等同志說(shuō)，“中央沒(méi)有錢，可以給些政策，你們自己去搞。殺出一條血路來(lái)”。*中共中央文獻(xiàn)研究室第三編研部編著：《總設(shè)計(jì)師鄧小平》，貴陽(yáng)：貴州人民出版社，2008年。一個(gè)具體的體現(xiàn)就是：中央向地方讓利和政府向企業(yè)讓利?！罢咄莸亍贝碳ち说胤秸姆e極性和創(chuàng)造性，也釋放了國(guó)內(nèi)企業(yè)和國(guó)外企業(yè)投資興業(yè)的熱情。通過(guò)稅收優(yōu)惠等“政策洼地”，摸索出一套有關(guān)市場(chǎng)運(yùn)作、企業(yè)治理和政府調(diào)控的“制度高地”。

從目前的發(fā)展來(lái)看，上海自貿(mào)區(qū)更強(qiáng)調(diào)“頂層設(shè)計(jì)”，也強(qiáng)調(diào)不能制造“政策洼地”，并沒(méi)有以往的稅收優(yōu)惠。然而，我們想說(shuō)的是：經(jīng)濟(jì)特區(qū)的實(shí)踐表明，改革的成功離不開(kāi)地方的自主性和創(chuàng)造力，“政策洼地”與“制度高地”并不是完全矛盾和沖突的。

(二) 浦東模式

20世紀(jì)90年代，改革開(kāi)放的前沿由閩粵兩省擴(kuò)展到長(zhǎng)三角，上海浦東的開(kāi)發(fā)開(kāi)放是重中之重。浦東的開(kāi)發(fā)開(kāi)放，有三個(gè)重要的背景。一是，上海自身發(fā)展的不平衡。“寧要浦西一張床，不要浦東一套房”，形象地反映了當(dāng)時(shí)上海在區(qū)域發(fā)展上的不平衡，浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放的緊迫性日益突出。二是，沿海開(kāi)放發(fā)展的不平衡。20世紀(jì)80年代，中國(guó)改革的重心在閩粵地區(qū)。盡管上海很早也被列入沿海開(kāi)放城市，但是它所享受的政策遠(yuǎn)不及經(jīng)濟(jì)特區(qū)。1991年春節(jié)，鄧小平來(lái)到上海，他說(shuō)，“浦東開(kāi)發(fā)遲了，遲了至少五年，我在84、85年就覺(jué)得應(yīng)該開(kāi)發(fā)上海，但那時(shí)還沒(méi)下這個(gè)決心”。*《鄧小平第七次南巡催生浦東開(kāi)發(fā)潮》，東方網(wǎng)2013年9月10日。三是，中國(guó)自身決心與國(guó)外預(yù)期的不平衡。在20世紀(jì)80年代末和90年代初，由于政治原因，西方國(guó)家對(duì)于中國(guó)向何處去充滿了疑惑。上海因?yàn)槠涮厥庑裕淖呦虺蔀閲?guó)際社會(huì)判斷中國(guó)整體走向的重要標(biāo)尺。1990年5月1日，上海市政府向國(guó)內(nèi)外宣布了浦東新區(qū)對(duì)外開(kāi)放的十條優(yōu)惠政策，《紐約時(shí)報(bào)》對(duì)此事件的報(bào)道標(biāo)題是“中國(guó)仍然在從事經(jīng)濟(jì)建設(shè)”，認(rèn)為這是中國(guó)堅(jiān)持走改革開(kāi)放道路的一個(gè)重大信號(hào)。*《小平速度：60天敲定——“浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放”這張“中國(guó)王牌”是怎么打出來(lái)的？》，《南方周末》2012年5月12日。

具體到浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放本身，有三個(gè)方面值得自貿(mào)區(qū)建設(shè)者注意。一是，起點(diǎn)高，后來(lái)居上。從時(shí)間上而言，浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放是晚了。但是，一旦進(jìn)入深層次開(kāi)放的階段，上海的起點(diǎn)一定比經(jīng)濟(jì)特區(qū)高。正如鄧小平所說(shuō)，“浦東開(kāi)發(fā)晚了，是件壞事，但也是好事?？梢越梃b廣東的經(jīng)驗(yàn)，可以搞得好一點(diǎn)，搞得現(xiàn)代化一點(diǎn)，起點(diǎn)可以高一點(diǎn)”。*《浦東開(kāi)發(fā)晚了，這是我的失誤》，人民網(wǎng)2007年2月27日。二是，醞釀時(shí)間長(zhǎng)，厚積薄發(fā)。浦東的開(kāi)發(fā)開(kāi)放，本來(lái)就在上海發(fā)展的謀劃之中。一旦浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放付諸實(shí)施，上海長(zhǎng)期累積的經(jīng)驗(yàn)就有了施展拳腳的新空間。1988年在朱镕基履新上海市市長(zhǎng)伊始，就提出設(shè)立“一個(gè)機(jī)構(gòu)、一個(gè)窗口、一個(gè)圖章”的外國(guó)投資工作委員會(huì)。當(dāng)時(shí)，在上海搞一個(gè)項(xiàng)目，要蓋148個(gè)圖章，辦事程序也極不透明，外商反映尤為強(qiáng)烈。這種行政管理上的創(chuàng)新，為后來(lái)大量資金的涌入創(chuàng)造了條件。*《朱镕基浦東拓殖：12年走過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家100年的歷程》，東方網(wǎng)2008年9月10日。三是，謀劃遠(yuǎn)，金融先行。1991年2月18日，鄧小平對(duì)陪同考察的朱镕基說(shuō)：“上海開(kāi)發(fā)晚了，要努力干?。　敝扉F基向鄧小平匯報(bào)了浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放中“金融先行”的打算和做法。鄧小平聽(tīng)完后說(shuō)：“金融很重要，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心。金融搞好了，一著棋活，全盤皆活。上海過(guò)去是金融中心，是貨幣自由兌換的地方，今后也要這樣搞。中國(guó)在金融方面取得國(guó)際地位，首先要靠上海?！?余亦青：《揭秘：鄧小平如何力排眾議扶植“黑馬”朱镕基？》，人民網(wǎng)，“環(huán)球人物”2014年10月21日。

以上這三個(gè)方面是浦東模式可供上海自貿(mào)區(qū)借鑒的。與發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)立的單邊自貿(mào)區(qū)相比，上海自貿(mào)區(qū)是后來(lái)者，除了模仿之外還必須有所超越。另外，上海自貿(mào)區(qū)的背后，是發(fā)展程度已接近發(fā)達(dá)國(guó)家水平的在地經(jīng)濟(jì)，需要把上海已經(jīng)累積的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，集中在自貿(mào)區(qū)加以呈現(xiàn)，并將上海在發(fā)展過(guò)程中遇到的前沿課題放到自貿(mào)區(qū)來(lái)試驗(yàn)。就目前而言，如果說(shuō)自貿(mào)區(qū)在目標(biāo)模式上與浦東存有共同點(diǎn)的話，那就是金融。但有所不同的是，浦東通過(guò)加大對(duì)外開(kāi)放力度引進(jìn)金融業(yè)的外資，對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)形成了多元化的支撐，而自貿(mào)區(qū)的金融最主要的還是體現(xiàn)在人民幣的跨境使用上。按照總體方案，自貿(mào)區(qū)在金融領(lǐng)域改革的根本還是提升金融的服務(wù)功能。很顯然，這方面的工作還要加強(qiáng)。

(三) FTA模式

由于多哈回合遲遲沒(méi)有進(jìn)展，WTO的角色和功能日益弱化。各種雙邊和區(qū)域性的自由貿(mào)易協(xié)定發(fā)展很快。面對(duì)這種發(fā)展態(tài)勢(shì)，中國(guó)加快了協(xié)商和簽訂雙邊和區(qū)域性自貿(mào)協(xié)定的步伐。2015年11月，中國(guó)和東盟結(jié)束自貿(mào)協(xié)定升級(jí)談判并簽署議定書(shū)，這是中國(guó)在現(xiàn)有自貿(mào)協(xié)定基礎(chǔ)上完成的第一個(gè)升級(jí)協(xié)議。2015年12月，中韓自貿(mào)協(xié)定和中澳自貿(mào)協(xié)定分別正式生效。由東盟主導(dǎo)，有東盟10國(guó)、中國(guó)、日本、韓國(guó)、澳大利亞、新西蘭和印度參與的區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系(RCEP)，有望在近期完成談判，這是一個(gè)覆蓋人口最多、區(qū)域最廣、成員最多元和發(fā)展最具活力的自貿(mào)區(qū)。2016年9月，中國(guó)和加拿大啟動(dòng)了自貿(mào)協(xié)定探索性對(duì)話。中國(guó)—挪威、中國(guó)—日本—韓國(guó)、中國(guó)—斯里蘭卡、中國(guó)—馬爾代夫、中國(guó)—格魯吉亞等自貿(mào)協(xié)定都正在談判之中，中國(guó)—巴基斯坦第二輪自貿(mào)協(xié)定談判也在進(jìn)行中。中國(guó)也正在與印度、哥倫比亞、摩爾多瓦、斐濟(jì)和尼泊爾研究自貿(mào)區(qū)的可行性。在不遠(yuǎn)的將來(lái)，中國(guó)自由貿(mào)易談判的對(duì)象將是美國(guó)、歐盟、日本、印度等最主要的經(jīng)濟(jì)體。

為FTA進(jìn)行壓力測(cè)試，是上海自貿(mào)區(qū)可選的目標(biāo)模式之一。根據(jù)商務(wù)部提供的信息，已將上海自貿(mào)區(qū)的部分自主開(kāi)放措施納入中澳自貿(mào)協(xié)定，是改革經(jīng)驗(yàn)“可復(fù)制、可推廣”的良好體現(xiàn)。在中澳自貿(mào)協(xié)定服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，納入了電信、法律、建筑和海運(yùn)等部門在上海自貿(mào)區(qū)的一些開(kāi)放措施，這為澳大利亞服務(wù)提供者創(chuàng)造了市場(chǎng)機(jī)會(huì)，也為中國(guó)在可控范圍內(nèi)的改革試驗(yàn)提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

(四) TPP模式

TPP又被稱為2.0版的WTO，一共有三十章的內(nèi)容。與之相比，在中國(guó)最近幾年所簽訂的貿(mào)易協(xié)定中，中瑞自貿(mào)協(xié)定共16章(2013年7月1日正式實(shí)施)，中澳自貿(mào)協(xié)定共17章(2015年12月20日正式實(shí)施)，中韓自貿(mào)協(xié)定共22章(2015年12月20日正式實(shí)施)。TPP涵蓋了中國(guó)三個(gè)自貿(mào)協(xié)定所不包括的內(nèi)容，如政府采購(gòu)、國(guó)有企業(yè)和指定壟斷、勞工、競(jìng)爭(zhēng)力和商務(wù)便利化、發(fā)展、中小企業(yè)、監(jiān)管一致性、反腐敗等。TPP的另一個(gè)特點(diǎn)是高標(biāo)準(zhǔn)：在貨物貿(mào)易領(lǐng)域，要求實(shí)現(xiàn)全部貿(mào)易品零關(guān)稅；在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，對(duì)所有服務(wù)部門均給予準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇，僅對(duì)國(guó)防、金融、航空等少數(shù)特殊服務(wù)業(yè)設(shè)置例外條款；在知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，在地理標(biāo)識(shí)、版權(quán)保護(hù)、反規(guī)避責(zé)任、專利保護(hù)、藥品定價(jià)等方面的標(biāo)準(zhǔn)高于《與貿(mào)易相關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》(TRIPS)的水平；增設(shè)了勞工和環(huán)境條款，并與貿(mào)易相掛鉤；針對(duì)國(guó)有企業(yè)單列一章，主張取消對(duì)國(guó)有企業(yè)的政策支持、財(cái)政補(bǔ)貼和其他福利待遇的貿(mào)易條款等。*吳澗生：《TPP的特點(diǎn)、影響及對(duì)策建議》，《中國(guó)發(fā)展觀察》2015年10月26日。

上海自貿(mào)區(qū)成立有一個(gè)重要的背景，那就是因應(yīng)當(dāng)時(shí)TPP即將登場(chǎng)的亞太貿(mào)易環(huán)境。自然地，在上海自貿(mào)區(qū)進(jìn)行對(duì)接TPP的改革嘗試是應(yīng)有之義，但就目前的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，有實(shí)質(zhì)性對(duì)接的內(nèi)容還并不多。

(五) BIT模式

盡管中美和中歐BIT談判前景未明，但重啟和加快談判應(yīng)該只是時(shí)間問(wèn)題。中美BIT談判自2008年正式啟動(dòng)，迄今已舉行了28輪。2013年7月，雙方宣布以“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單”為基礎(chǔ)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性談判，標(biāo)志著談判取得重大突破。經(jīng)過(guò)不懈努力，中美雙方于2015年初基本完成了協(xié)定文本核心問(wèn)題和主要條款的談判。2015年6月，雙方首次交換了負(fù)面清單出價(jià)，正式開(kāi)啟負(fù)面清單談判。之后，雙方針對(duì)各自的負(fù)面清單進(jìn)行了數(shù)輪密集談判，并在此基礎(chǔ)上分別于2015年9月、2016年6月和2016年9月三次交換負(fù)面清單改進(jìn)出價(jià)。2016年8月21—28日，中美雙方在北京舉行第28輪中美BIT談判。8月29日—9月3日，雙方繼續(xù)通過(guò)團(tuán)長(zhǎng)會(huì)議、小范圍會(huì)談等方式舉行了一系列密集磋商。中美雙方確認(rèn)BIT談判取得重大成果。中歐BIT談判于2013年11月啟動(dòng)，目標(biāo)是在中國(guó)與歐盟成員國(guó)已簽署的投資保護(hù)協(xié)定基礎(chǔ)上，盡早達(dá)成一個(gè)更高水平、涵蓋投資保護(hù)和市場(chǎng)準(zhǔn)入的協(xié)定。2016年7月第十一屆中歐工商峰會(huì)期間，中國(guó)與歐盟高層一致同意加快雙邊投資協(xié)定談判進(jìn)程。2017年12月，第十六輪中歐BIT談判在比利時(shí)布魯塞爾舉行。

在上海自貿(mào)區(qū)成立的背后，2013年7月中美第五輪戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話發(fā)揮了“臨門一腳”的作用。這次對(duì)話的一個(gè)關(guān)鍵成果是：中美雙方首次同意以負(fù)面清單和準(zhǔn)入前國(guó)民待遇為基礎(chǔ)開(kāi)啟BIT的談判。前面在述及上海自貿(mào)區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀時(shí)，我們特別提到了負(fù)面清單和準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，從這里可以看到這次對(duì)話和隨之展開(kāi)的BIT談判的影子。

三、 上海自貿(mào)區(qū)的政策支撐：中央還可以做些什么？

接下去的兩部分嘗試做些政策討論，就中央和上?？赡艿恼{(diào)整空間進(jìn)行分析。在這一部分，我們先討論中央還可以做些什么。

(一) 要考慮戰(zhàn)略的相容性

近年來(lái)，中央先后提出了自貿(mào)區(qū)、“走出去”、“一帶一路”等戰(zhàn)略舉措和倡議。單一地看，這些戰(zhàn)略舉措和倡議對(duì)于中國(guó)都具有積極且深遠(yuǎn)的影響。但當(dāng)它們被同時(shí)推出來(lái)的時(shí)候，就不得不考慮其間的相容性問(wèn)題。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，這些戰(zhàn)略舉措和倡議的內(nèi)容和定位雖然不同卻又具有相似性，那就是政府需要讓利，向市場(chǎng)讓利、向企業(yè)讓利和向貿(mào)易伙伴讓利。為了落實(shí)這些戰(zhàn)略舉措和倡議，政府至少在短期內(nèi)需要拿出資源來(lái)。給定中央和地方的資源是有限的，這些戰(zhàn)略舉措和倡議就不完全是相容的。舉例來(lái)說(shuō)，我們有“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議，也有擴(kuò)大招商引資的戰(zhàn)略。在目前，“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議，都需要政府拿出一定的資源來(lái)；與此同時(shí)，招商引資戰(zhàn)略也需要政府拿出資源來(lái)。給定政府的資源是稀缺的，就很可能顧此失彼。在資本“走出去”力度加大的同時(shí)，進(jìn)入中國(guó)的資本很可能就減少了。就自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略而言，如果著眼于美國(guó)和歐盟等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，落實(shí)自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略就意味著向美國(guó)和歐盟等貿(mào)易伙伴釋放利益。而對(duì)于“一帶一路”倡議，相對(duì)更關(guān)注發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，落實(shí)“一帶一路”倡議就意味著向發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體釋放利益。給定資源的有限性，就不得不有所權(quán)衡和取舍。回頭看20世紀(jì)80年代，那個(gè)時(shí)候的重心是經(jīng)濟(jì)特區(qū)所進(jìn)行的試驗(yàn)，其他則是支撐和拓展性質(zhì)的，但不影響特區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐最后在全國(guó)“開(kāi)枝散葉”。有人說(shuō)，搞自貿(mào)區(qū)不能“遍地開(kāi)花”。我們想表達(dá)的是：各種戰(zhàn)略的推出也需要三思，否則，具體執(zhí)行部門和地方政府很可能無(wú)所適從。從對(duì)外開(kāi)放和對(duì)內(nèi)改革兩大使命來(lái)看，自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略可以是戰(zhàn)略組合拳的一個(gè)“抓手”，可以扮演主導(dǎo)性的角色。

(二) 要避免自貿(mào)區(qū)空間規(guī)劃和負(fù)面清單出臺(tái)的計(jì)劃色彩

2013年9月，上海自貿(mào)區(qū)成立。2015年4月，廣東、福建和天津這三個(gè)自貿(mào)區(qū)成立。2016年8月，中央宣布在遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川和陜西新建七個(gè)自貿(mào)區(qū)。當(dāng)只有上海自貿(mào)區(qū)時(shí)，中央政府發(fā)布了《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，并先后發(fā)布了針對(duì)上海自貿(mào)區(qū)的2013版和2014版的負(fù)面清單。當(dāng)有多個(gè)自貿(mào)區(qū)之后，中央政府分別針對(duì)每一個(gè)自貿(mào)區(qū)發(fā)布了總體方案，但是負(fù)面清單卻只有一個(gè)。

針對(duì)這些安排和設(shè)計(jì)，我們有三點(diǎn)想法。一是，自貿(mào)區(qū)的空間面積規(guī)劃帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩。十一個(gè)省市的情況差距甚大，但分布在其中的自貿(mào)區(qū)的面積卻差不多。上海自貿(mào)區(qū)120.72平方公里，廣東自貿(mào)區(qū)116.2平方公里，福建自貿(mào)區(qū)118.04平方公里，天津自貿(mào)區(qū)119.9平方公里，遼寧自貿(mào)區(qū)119.89平方公里，浙江自貿(mào)區(qū) 119.95平方公里，河南自貿(mào)區(qū)119.77平方公里，湖北自貿(mào)區(qū)119.96平方公里，重慶自貿(mào)區(qū)119.98平方公里，四川自貿(mào)區(qū)119.99平方公里，陜西自貿(mào)區(qū)119.95平方公里。二是，自貿(mào)區(qū)的清單設(shè)計(jì)也帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。自貿(mào)區(qū)所在地的要素稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)型態(tài)、融入全球化的程度、貿(mào)易結(jié)構(gòu)等方面，都很不一樣。在這種情況下，清單的內(nèi)容應(yīng)該有所差別。如果清單設(shè)計(jì)遵從“短邊原理”，那么結(jié)果可能是“鞭打快?！?；如果清單設(shè)計(jì)遵從“就高不就低”，那么結(jié)果可能是“拔苗助長(zhǎng)”。像中國(guó)這樣的大國(guó)，最理想的經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)該是一個(gè)區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)政策。*羅長(zhǎng)遠(yuǎn)：《外資進(jìn)出中國(guó)的情況與對(duì)策》，《東方早報(bào)》2015年11月10日。不同的自貿(mào)區(qū)遵照一張清單，結(jié)果很可能是：自貿(mào)區(qū)發(fā)展的趨同化。有人曾經(jīng)將一張負(fù)面清單的理由歸結(jié)為：“如果國(guó)內(nèi)出現(xiàn)多個(gè)不同版本的負(fù)面清單，那外商就會(huì)選擇政策最低洼的地方，最終導(dǎo)致國(guó)內(nèi)幾大自貿(mào)區(qū)陷入惡性競(jìng)爭(zhēng)”，“中國(guó)正與美國(guó)、歐洲洽談雙邊貿(mào)易協(xié)定，與韓國(guó)、日本商談中日韓自貿(mào)協(xié)定，此時(shí)若推出多個(gè)負(fù)面清單，既不利于談判，也會(huì)將國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)分類規(guī)則搞亂，不利于做產(chǎn)業(yè)壓力測(cè)試”。*《四大自貿(mào)區(qū)為何共用“一張清單”？》，《解放日?qǐng)?bào)》2015年4月21日。很顯然，這種理由是勉強(qiáng)的。自貿(mào)區(qū)是不同的，外資也是不同的，最好的方式就是給出不同的菜單，讓它們自選擇(self-selection)，而不是沒(méi)有選擇。三是，清單由國(guó)家部委開(kāi)列值得商榷。2013版和2014版的負(fù)面清單由上海市設(shè)計(jì)，國(guó)家發(fā)改委認(rèn)可，國(guó)務(wù)院發(fā)布。在自貿(mào)區(qū)擴(kuò)容之后，負(fù)面清單由發(fā)改委設(shè)計(jì)，國(guó)務(wù)院發(fā)布，一體適用于所有自貿(mào)區(qū)。中國(guó)改革開(kāi)放的實(shí)踐表明，要把握好“條條”和“塊塊”的權(quán)力分配，國(guó)家部委(即“條條”)和地方政府(即“塊塊”)的權(quán)力配置要與改革實(shí)際相吻合。作為在地方實(shí)施的改革試驗(yàn)，權(quán)力下放至地方，比上收至部委也許更合理和有效。在這個(gè)意義上，或許可以考慮的路徑是：由各地自主設(shè)計(jì)負(fù)面清單，再經(jīng)由中央部委背書(shū)。

(三) 有必要出具政府官員從事改革的負(fù)面清單

負(fù)面清單是上海自貿(mào)區(qū)和之后十個(gè)自貿(mào)區(qū)落實(shí)改革的重要舉措。在很多解讀性文件里，往往把負(fù)面清單等同于針對(duì)政府的正面清單。對(duì)企業(yè)而言，是“法無(wú)禁止即可為”。對(duì)政府而言，是“法無(wú)授權(quán)不可為”。這種看待企業(yè)和政府的“二分法”，對(duì)于處在轉(zhuǎn)型中的國(guó)家而言，有些過(guò)于簡(jiǎn)單化。

在中國(guó)這樣的轉(zhuǎn)型和發(fā)展中國(guó)家，政府兼具“裁判”、“運(yùn)動(dòng)員”和“改革者”三重角色。所謂“裁判”，主要指政府作為行政管理者的角色。所謂“運(yùn)動(dòng)員”，主要指政府作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的角色。所謂“改革者”，主要指政府本身是改革的發(fā)力者和推動(dòng)者。學(xué)界一直呼吁要大力削減政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接參與，而強(qiáng)化其公共服務(wù)的角色。換句話說(shuō)，要強(qiáng)化政府的第一種角色，而削弱其第二種角色。然而，“祛邪正亦衰”，在政府第二種角色淡化的同時(shí)，它的改革者角色往往也“褪色”了。在眼下，抱持“事不關(guān)己、高高掛起”，甚至“多一事不如少一事，少一事不如沒(méi)有事”心態(tài)的政府官員，可能大有人在。出現(xiàn)這種狀況，有官員“不作為”的問(wèn)題，但同時(shí)也反映出其他一些深層次的問(wèn)題。如果政府的角色僅僅是管理者或者公共服務(wù)的提供者，那列示權(quán)力清單和責(zé)任清單是非常有必要的。但問(wèn)題是：在改革時(shí)期，政府的第三種角色非常重要。改革意味著摸索和不確定性，很難事先界定一個(gè)正面清單?！案谊J、敢冒、敢試、敢為天下先”的深圳改革精神生動(dòng)地說(shuō)明了這一點(diǎn)。目前的負(fù)面清單是給企業(yè)的，在我們看來(lái)，還需要給政府官員一張從事改革的負(fù)面清單，明確地告訴他們，在改革探索的過(guò)程中，哪些是不能做的。作為一項(xiàng)為全面深化改革和對(duì)外開(kāi)放進(jìn)行試驗(yàn)的事業(yè)，在自貿(mào)區(qū)發(fā)展的過(guò)程中，出具一張政府官員從事改革的負(fù)面清單可能是有必要的。

(四) 僅僅有自貿(mào)區(qū)或許是不夠的

有關(guān)自貿(mào)區(qū)發(fā)展所引起的一些爭(zhēng)論，在很大程度上，與人們對(duì)于自貿(mào)區(qū)到底應(yīng)該承擔(dān)哪些使命的認(rèn)知不同有關(guān)，其中可能有三個(gè)方面的原因。一是，中國(guó)的自貿(mào)區(qū)與其他國(guó)家特別是發(fā)達(dá)國(guó)家通行的自貿(mào)區(qū)存在很大的不同。在發(fā)達(dá)國(guó)家，自貿(mào)區(qū)主要從事貨物貿(mào)易，而在中國(guó)，它不僅僅從事貿(mào)易，還承擔(dān)了很多與貿(mào)易關(guān)系不大的職能。在發(fā)達(dá)國(guó)家，自貿(mào)區(qū)多聚焦實(shí)體經(jīng)濟(jì)，而在中國(guó)，自貿(mào)區(qū)不約而同地把金融作為發(fā)展的重點(diǎn)。二是，自貿(mào)區(qū)取得的進(jìn)展與十八屆三中全會(huì)所列示的改革任務(wù)存在距離。十八屆三中全會(huì)列示的改革任務(wù)繁多，而自貿(mào)區(qū)目前所做的更多的是與涉外經(jīng)濟(jì)相關(guān)的改革。問(wèn)題是：給定自貿(mào)區(qū)是十八屆三中全會(huì)之后有關(guān)改革的最重要的試驗(yàn)田，人們會(huì)自然地將所有能夠想得到的改革“投射”到自貿(mào)區(qū)，從而產(chǎn)生理想與預(yù)期的差距。三是，自貿(mào)區(qū)的現(xiàn)狀與總體方案設(shè)定的目標(biāo)還存在著較大的距離。到目前為止，自貿(mào)區(qū)在商事登記、負(fù)面清單和準(zhǔn)入前國(guó)民待遇、通關(guān)便利化、資本走出去備案等方面，都取得了進(jìn)展，但在每一個(gè)具體的方面都還與預(yù)期存在差距。以負(fù)面清單為例，目前它的主體是《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中的禁止項(xiàng)和限制項(xiàng)，并沒(méi)有特別大的突破。在我們看來(lái)，自貿(mào)區(qū)不要變成一個(gè)“筐”，什么都往里裝。自貿(mào)區(qū)設(shè)立的初衷，應(yīng)該是要辦一個(gè)“?？漆t(yī)院”，但是在定位不明確的情況下，越來(lái)越有往“綜合醫(yī)院”方向發(fā)展的可能，并導(dǎo)致改革的表層化、扁平化和形式化。在我們看來(lái)，除了自貿(mào)區(qū)之外，中國(guó)還應(yīng)該有更多的改革試驗(yàn)田，如打造經(jīng)濟(jì)特區(qū)的2.0版本。如此一來(lái)，自貿(mào)區(qū)最主要的改革應(yīng)該定位于涉外經(jīng)濟(jì)體制、貿(mào)易體制、金融體制、投資體制等領(lǐng)域。

四、 上海自貿(mào)區(qū)的政策支撐：上海還可以做什么？

在這一部分我們討論上海還可以做些什么，特別就上海自貿(mào)區(qū)的定位和抓手提出一些想法和建議。

(一) 上海自貿(mào)區(qū)要面對(duì)太平洋

在只有一個(gè)自貿(mào)區(qū)的情況下，上?！耙换í?dú)放”、“一枝獨(dú)秀”。在同時(shí)有十一個(gè)自貿(mào)區(qū)的背景下，上海自貿(mào)區(qū)要獲得成功，必須更清晰地把握自身特點(diǎn)，把中央的要求與在地的實(shí)際有機(jī)結(jié)合。上海的在地實(shí)際是什么？與其他省市相比，上海的天然優(yōu)勢(shì)是什么？讓我們不妨看看26年前鄧小平對(duì)上海定位的看法。在思考浦東開(kāi)發(fā)的時(shí)候，鄧小平說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)中，深圳面對(duì)香港、珠海面對(duì)澳門、廈門面對(duì)臺(tái)灣、汕頭和海南面對(duì)東南亞，與它們不同，上海面對(duì)的是太平洋、是全世界。*《改革開(kāi)放30年：從計(jì)劃到市場(chǎng)的“價(jià)格雙軌制”》，《商務(wù)周刊》2008年9月9日。時(shí)過(guò)境遷，上海的發(fā)展今非昔比。然而，有關(guān)上海自貿(mào)區(qū)定位的討論，鄧小平當(dāng)時(shí)對(duì)上海的看法，在今天看來(lái)，仍然具有特別的意義。

在2015年4月國(guó)務(wù)院發(fā)布的總體方案中，對(duì)于四個(gè)自貿(mào)區(qū)的定位有如下的說(shuō)法：上海自貿(mào)區(qū)要“率先建立符合國(guó)際化、市場(chǎng)化、法治化要求的投資和貿(mào)易規(guī)則體系，使自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成為我國(guó)進(jìn)一步融入經(jīng)濟(jì)全球化的重要載體”；廣東自貿(mào)區(qū)要“促進(jìn)內(nèi)地與港澳經(jīng)濟(jì)深度合作”；福建自貿(mào)區(qū)要“為深化兩岸經(jīng)濟(jì)合作探索新模式”；天津自貿(mào)區(qū)要“努力打造京津冀協(xié)同發(fā)展對(duì)外開(kāi)放新引擎”。2016年8月，中央對(duì)新設(shè)立的七個(gè)自貿(mào)區(qū)有如下的定位：遼寧要“打造提升東北老工業(yè)基地發(fā)展整體競(jìng)爭(zhēng)力和對(duì)外開(kāi)放水平的新引擎”；浙江要“探索建設(shè)舟山自由貿(mào)易港區(qū)，推動(dòng)大宗商品貿(mào)易自由化”；河南要“建設(shè)服務(wù)于‘一帶一路’的現(xiàn)代綜合交通樞紐”；湖北要“建設(shè)一批戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地，有序承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，發(fā)揮其在中部崛起戰(zhàn)略和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶中的示范作用”；重慶要“發(fā)揮戰(zhàn)略支點(diǎn)和聯(lián)結(jié)點(diǎn)重要作用，加大西部地區(qū)門戶城市開(kāi)放力度，帶動(dòng)西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略深入實(shí)施”；四川要“建設(shè)內(nèi)陸開(kāi)放戰(zhàn)略支撐帶，打造內(nèi)陸開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)高地”；陜西要“打造內(nèi)陸型改革開(kāi)放新高地，探索內(nèi)陸與‘一帶一路’沿線國(guó)家經(jīng)濟(jì)合作和人文交流新模式”。

可以看出，與上海相比，西部地區(qū)的陜西、中部地區(qū)的河南、東部地區(qū)的福建，可以更好地對(duì)接“一帶一路”倡議。而上海必須做好“面對(duì)太平洋”這篇大文章。一方面，要對(duì)接全球最高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易和投資協(xié)定，上海必須面對(duì)太平洋。另一方面，上海最主要的貿(mào)易、投資和金融聯(lián)系發(fā)生在與太平洋地區(qū)國(guó)家之間，面對(duì)太平洋也是順理成章的。

(二) 上海自貿(mào)區(qū)要以TPP和BIT壓力測(cè)試為抓手

改革意味著改變、改善和改進(jìn)。然而，改革并不僅僅意味著改變、改善和改進(jìn)。四年多來(lái)，上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)取得了很大的進(jìn)步，但與人們和市場(chǎng)的預(yù)期還存在著距離。如果定位更清晰，舉措便可以“有的放矢”。更重要的是，在政策舉措中，需要有一些“抓手”，以便讓市場(chǎng)主體有改革的“獲得感”。

我們認(rèn)為，上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)該面對(duì)太平洋、面對(duì)全世界。面對(duì)太平洋，就是要面對(duì)TPP進(jìn)入實(shí)施的可能性。目前，由于受美國(guó)退出的影響，TPP在履行法律程序方面遇到了麻煩，但可以料想，它的“落地”應(yīng)該只是時(shí)間問(wèn)題。特別地，以日本、澳大利亞和新西蘭等為代表的國(guó)家表現(xiàn)出強(qiáng)烈的意愿，希望盡早“復(fù)活”只包括11個(gè)國(guó)家的TPP。2017年9月21—22日在日本東京，11個(gè)國(guó)家召開(kāi)首席談判代表會(huì)議，探討凍結(jié)和修改曾因接受美國(guó)主張而讓步的項(xiàng)目，以及在美國(guó)退出之后協(xié)定生效的新標(biāo)準(zhǔn)。TPP協(xié)定的生效與實(shí)施可能需假以時(shí)日，但其代表的方向不會(huì)改變。*韓立余：《TPP協(xié)定的規(guī)則體系：議題與結(jié)構(gòu)分析》，《求索》2016年第9期。在這方面，中國(guó)不可以誤判。面對(duì)全世界，首當(dāng)其沖的是面對(duì)歐美，特別是面對(duì)美國(guó)在貿(mào)易方面所施加的壓力，以及中國(guó)與美國(guó)和歐盟未來(lái)重啟和加快BIT談判的可能性。2017年8月，美國(guó)貿(mào)易談判代表萊特希澤正式援引301條款，啟動(dòng)對(duì)中國(guó)的貿(mào)易調(diào)查。如果裁定本國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)在國(guó)際貿(mào)易中受到了相當(dāng)?shù)膿p害，美國(guó)有權(quán)單方面對(duì)中國(guó)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的產(chǎn)品征收高關(guān)稅或?qū)嵭衅渌顷P(guān)稅壁壘。*余淼杰：《美方若啟動(dòng)“301調(diào)查”，中國(guó)應(yīng)堅(jiān)決予以回?fù)簟?，《每日?jīng)濟(jì)新聞》2017年8月18日。與這一對(duì)抗性的政策走向形成反差的是，中美兩國(guó)在“百日計(jì)劃”階段，雙方貿(mào)易實(shí)際上有走向調(diào)和的跡象。盡管中美貿(mào)易關(guān)系的前景還不甚明朗，但中國(guó)完全可以更為主動(dòng)地在相關(guān)領(lǐng)域做出改革嘗試。無(wú)論是“301調(diào)查”，還是“百日計(jì)劃”，所涉事項(xiàng)都與之前中美BIT談判的內(nèi)容存在關(guān)聯(lián)。在中美貿(mào)易關(guān)系處在調(diào)適階段的特殊時(shí)期，中國(guó)可以利用這個(gè)空檔，針對(duì)之前的BIT談判做出有實(shí)質(zhì)意義的改革試驗(yàn)。同樣地，有關(guān)中歐BIT談判，中歐知名智庫(kù)于2017年9月22日在一份報(bào)告中指出，中歐應(yīng)盡早達(dá)成雙邊投資協(xié)定，并在此基礎(chǔ)上啟動(dòng)自由貿(mào)易協(xié)定談判。*《中歐智庫(kù)聯(lián)合報(bào)告呼吁雙方盡早達(dá)成BIT》，中國(guó)新聞網(wǎng)2017年9月22日。為此，上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)該圍繞TPP和BIT做文章，進(jìn)行壓力測(cè)試，特別是在知識(shí)產(chǎn)權(quán)、政府采購(gòu)、國(guó)有企業(yè)、勞工、環(huán)境、反腐敗等領(lǐng)域進(jìn)行改革嘗試。原因有三：其一，這些領(lǐng)域是高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易協(xié)定和投資協(xié)定的關(guān)鍵，要對(duì)接TPP和BIT，這些領(lǐng)域是繞不過(guò)去的“硬骨頭”；其二，在上海自貿(mào)區(qū)迄今為止取得的改革進(jìn)展里面，針對(duì)這些領(lǐng)域的改革嘗試還比較少；其三，如果上海自貿(mào)區(qū)不主動(dòng)介入這些領(lǐng)域的改革，其他自貿(mào)區(qū)就更無(wú)從談起。

五、 結(jié) 論

上海自貿(mào)區(qū)成立已滿四周年，我們就上海自貿(mào)區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀進(jìn)行了梳理，并從目標(biāo)模式和政策支撐兩個(gè)角度進(jìn)行了探討和分析。

首先，我們反思了上海自貿(mào)區(qū)的目標(biāo)模式。從目前來(lái)看，上海自貿(mào)區(qū)與早期的經(jīng)濟(jì)特區(qū)并不一樣。后者強(qiáng)調(diào)先闖關(guān)、后背書(shū)，前者強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)；后者通過(guò)政策洼地制造制度高地，前者強(qiáng)調(diào)直接導(dǎo)向制度高地。上海自貿(mào)區(qū)與浦東新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放的相似在于，前者越來(lái)越強(qiáng)調(diào)在金融領(lǐng)域有所突破，而后者在當(dāng)時(shí)也側(cè)重于金融領(lǐng)域的改革實(shí)踐。上海自貿(mào)區(qū)的某些舉措在中國(guó)最近商簽的自貿(mào)協(xié)定中有所體現(xiàn)，這是它與FTA有關(guān)聯(lián)的地方。從推行負(fù)面清單和準(zhǔn)入前國(guó)民待遇來(lái)看，上海自貿(mào)區(qū)與之前談判的BIT有共通之處。就上海自貿(mào)區(qū)強(qiáng)調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變、貿(mào)易、投資、金融和法制領(lǐng)域的綜合改革來(lái)看，它又與TPP有一定的相似性?？傮w來(lái)看，上海自貿(mào)區(qū)有對(duì)接FTA和BIT的“影子”，但與TPP的要求還相差甚遠(yuǎn)。在重視金融方面，上海自貿(mào)區(qū)與當(dāng)年浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放有相似之處。由于強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)和避免政策洼底，它與早期的經(jīng)濟(jì)特區(qū)又顯得很不一樣。

其次，我們討論了中央可能的政策調(diào)整。一是，要考慮包括自貿(mào)區(qū)在內(nèi)的幾大戰(zhàn)略是否具有相容性。給定資源的有限性，這些戰(zhàn)略之間或許存在著此消彼長(zhǎng)、權(quán)衡取舍的關(guān)系，有必要對(duì)這些戰(zhàn)略做出有主次的安排。二是，要避免自貿(mào)區(qū)規(guī)劃和負(fù)面清單設(shè)計(jì)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維。十一個(gè)自貿(mào)區(qū)的面積幾乎一樣，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的邏輯。各自貿(mào)區(qū)所在地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局、全球化程度、發(fā)展水平很不一致，應(yīng)該有不同的負(fù)面清單。在這種情況下，由地方自己設(shè)計(jì)負(fù)面清單，然后提交發(fā)改委背書(shū)，可能是比較好的辦法。三是，有必要出具政府官員從事改革的負(fù)面清單。面向企業(yè)的負(fù)面清單和面向政府的權(quán)力清單與責(zé)任清單是簡(jiǎn)單的“二分”思維。政府還是改革的發(fā)起者和主導(dǎo)者，要調(diào)動(dòng)政府官員的積極性，有必要出具一張政府官員從事改革的負(fù)面清單。在大改革時(shí)代，把政府局限于行政管理和公共服務(wù)提供者的角色是不合時(shí)宜的，并可能導(dǎo)向“不作為”的狀態(tài)。四是，自貿(mào)區(qū)的建立有助于推動(dòng)全面深化改革和開(kāi)放，可是為了全面深化改革和開(kāi)放，僅僅有自貿(mào)區(qū)是不夠的。自貿(mào)區(qū)不是一個(gè)“筐”，不是什么都可以往里裝的，否則可能導(dǎo)致自貿(mào)區(qū)“四不像”。

最后，我們分析了上?？赡艿恼哒{(diào)整。一是，上海自貿(mào)區(qū)的定位應(yīng)該是面對(duì)太平洋、面對(duì)全世界。西部的陜西、中部的河南和東部的福建，更適合對(duì)接“一帶一路”倡議，而上海直面的應(yīng)該是最具活力和動(dòng)態(tài)性的太平洋地區(qū)。二是，上海自貿(mào)區(qū)的抓手應(yīng)該是針對(duì)TPP和BIT提早進(jìn)行壓力測(cè)試。面對(duì)太平洋，就是面對(duì)TPP可能付諸實(shí)施的亞太地區(qū)現(xiàn)實(shí)。面對(duì)全世界，首要的是面對(duì)歐美，特別是面對(duì)中美和中歐的BIT談判。相應(yīng)地，上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)該提早針對(duì)TPP和BIT中的“硬骨頭”展開(kāi)壓力測(cè)試。