李佳金

(中國人民大學(xué)，北京 100872)

0 引言

隨著全球化和市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會資源的分布格局已經(jīng)和過去大為不同，政府在救災(zāi)中的角色也應(yīng)該相應(yīng)進行調(diào)整，從“有限政府”的理念出發(fā)，或許能更好地減輕政府負擔(dān)，提高應(yīng)急效率?！坝邢拚钡母拍罨A(chǔ)是“權(quán)力有限、分權(quán)與制衡、市場經(jīng)濟”[1]。從宏觀上來看，過去重大突發(fā)災(zāi)難中的經(jīng)驗教訓(xùn)，一定程度上在于政府在救災(zāi)資源配置過程中的角色需要改善。對于現(xiàn)代政府來說，市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展極大地改變了社會資源分布格局，政府像計劃經(jīng)濟時代一樣控制所有資源已經(jīng)不可能，這就要求政府在新的時代背景下順應(yīng)形勢的發(fā)展，調(diào)適自身角色定位，更好地適應(yīng)時代發(fā)展。

1 政府的基本角色不能失位

政府公共職能的邊界，一直是中西方政治學(xué)理論討論的重要問題。西方古典自由主義政治學(xué)的基本觀點是“天賦人權(quán)”，政府的權(quán)力是人民群眾通過選舉形式“讓渡”出一部分而獲得的，政府需要擔(dān)當(dāng)“守夜人”的角色；隨著1929年經(jīng)濟危機等事件，社會意識到純粹依賴市場也能夠?qū)е挛C，于是又認為政府應(yīng)該加強對市場的干預(yù)，以調(diào)節(jié)市場的無序性；20世紀60年代，美國學(xué)者詹姆斯布坎南提出“公共選擇”理論，認為政府同樣有可能產(chǎn)生無序、低效的問題，對全能政府理論提出挑戰(zhàn)。在歷次救災(zāi)中，我國探索出政府主導(dǎo)、“一方有難八方支援”的模式，取得顯著的成效。最基本的經(jīng)驗就是政府在救災(zāi)的基本角色、關(guān)鍵位置上有所作為，譬如第一時間調(diào)動軍隊救災(zāi)，第一時間打通生命線等等。

1.1 以人為本，第一時間保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全

馬克思主義認為，社會中的人是歷史的主體，人的活動構(gòu)成人類歷史的本身。整個社會的歷史是由人的活動而形成的不斷變化發(fā)展的歷史過程。馬克思曾經(jīng)指出，“無產(chǎn)階級的運動是絕大多數(shù)人的、為絕大多數(shù)人謀利益的獨立的運動”[2]。“以人為本”是黨的執(zhí)政理念。2013年4月20日，四川蘆山發(fā)生7.0級強烈地震，習(xí)近平總書記趕赴災(zāi)區(qū)看望受災(zāi)群眾，并做出指示：全力救治傷員，妥善安置受災(zāi)群眾，科學(xué)布局災(zāi)后重建，讓災(zāi)區(qū)人民早日走出災(zāi)難陰影，開始美好新生活。并就群眾安置、防范次生災(zāi)害等工作多次做出重要批示[3]。

人的生命高于一切，在2008年汶川地震發(fā)生后的第一時間，黨中央、國務(wù)院就指出：“搶救人民群眾生命是首要任務(wù)”，“有一線的希望，就要付出百倍的努力”。震后第一時間，就成立了抗震救災(zāi)指揮部，中央政治局連夜召開會議，全面部署抗震救災(zāi)工作，人民解放軍迅速出動各種兵種，迅速、有序地進入災(zāi)區(qū)進行搶救。同時，紅十字會等機構(gòu)發(fā)出呼吁，號召社會向災(zāi)區(qū)同胞伸出援手。在汶川地震后，五星紅旗降半旗致哀，表達了國家對喪生平民的哀悼。

1.2 加強救災(zāi)物資管理

早在2008年，民政部就出臺《救災(zāi)物資回收管理暫行辦法》[4]，強調(diào)“救災(zāi)物資的回收利用要建立健全責(zé)任制度，做到專人負責(zé)，手續(xù)完備，定點儲存，專項管理，做好保養(yǎng)、維護(修)工作，未經(jīng)縣級以上人民政府有關(guān)部門批準不得挪作他用”，并且，“救災(zāi)物資的回收利用結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公示，接受群眾監(jiān)督。災(zāi)區(qū)各級政府應(yīng)當(dāng)公布救災(zāi)物資回收利用舉報電話，并及時反饋舉報處理結(jié)果。任何單位和個人不得故意破壞、損毀、隨意丟棄救災(zāi)物資?！本葹?zāi)資金、糧食是保證災(zāi)區(qū)群眾生活的重要物資，一定要做到合理分配，不能成為一筆糊涂賬。在現(xiàn)代政府中，要加強對各級政府發(fā)放、管理救災(zāi)物資過程的監(jiān)督，救災(zāi)資金、物品的使用應(yīng)做到公開透明，確保救災(zāi)物資真正用于災(zāi)區(qū)百姓的生活，為社會交一份“明白賬”。

2014年，一則新聞使得時隔6年的汶川地震再次成為熱議話題，震區(qū)某縣在地震后因救災(zāi)物資囤積倉庫，導(dǎo)致大量霉?fàn)€，一時間諸如“浪費愛心”之類的指責(zé)聲浪迭起。但是，真正應(yīng)該引發(fā)人們思考的是我們還缺乏一個較為完善的救災(zāi)物資管理機制。救災(zāi)物資管理不是一個新命題，它在1966年邢臺地震后也曾經(jīng)短暫出現(xiàn)過。“有的社員分的熟食吃不了給親戚，有的戶出現(xiàn)浪費糧食情況”[5]?？梢?，在地震后的第一時間內(nèi)，由于物資發(fā)放秩序的混亂可能會出現(xiàn)多發(fā)、超發(fā)的現(xiàn)象。因此，建立健全合理的發(fā)放機制就顯得尤為重要。

加強救災(zāi)物資管理，一是應(yīng)當(dāng)加強救災(zāi)物資調(diào)配機制，在地震后第一時間成立物資管理小組，充分考慮不同災(zāi)區(qū)受災(zāi)嚴重程度、災(zāi)民數(shù)量，提前評估救災(zāi)物資需求，建立完備的物資分發(fā)方案，由管理小組統(tǒng)籌調(diào)配救災(zāi)物資，從源頭解決發(fā)放過量的問題；二是應(yīng)當(dāng)建立救災(zāi)物資分發(fā)機制，按照“先急后緩，突出重點”的原則，實行收發(fā)“實名制”，物資收發(fā)單以及存檔記錄應(yīng)當(dāng)由負責(zé)人簽字，并張榜公布，做到手續(xù)完備、專人管理；三是應(yīng)當(dāng)建立救災(zāi)食品衛(wèi)生監(jiān)督機制，對擬出庫發(fā)放的救災(zāi)捐贈物資進行質(zhì)量檢驗檢疫和衛(wèi)生監(jiān)督，尤其要確保食品、飲用水、藥品等在保質(zhì)期內(nèi)使用；四是應(yīng)當(dāng)建立救災(zāi)物資督查機制，救災(zāi)物資一律實行無償發(fā)放，不加任何條件，嚴禁變相收費、變賣、截留，根據(jù)災(zāi)情嚴重程度按需發(fā)放，不得優(yōu)親厚友，應(yīng)當(dāng)在災(zāi)民安置地點設(shè)立舉報電話，或采用明察暗訪等多種方式開展督查工作，切實掌握真實情況；五是應(yīng)當(dāng)建立公示機制，對救災(zāi)物資的接收、分配、發(fā)放情況及時匯總，定期向社會公示。

2 推進政府角色從“主導(dǎo)”到“協(xié)調(diào)”的轉(zhuǎn)變

習(xí)近平總書記在十八屆二中全會上的講話指出，“推進行政體制改革，要堅持積極穩(wěn)妥、循序漸進、成熟先行，抓住主要矛盾和次要矛盾，把職能轉(zhuǎn)變放在更加突出的位置”。在我國政府職能轉(zhuǎn)變過程中，“有限政府”理論能夠發(fā)揮作用。這種理論認為，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟運行過程中，需要一個有限、有效的政府來保證現(xiàn)代市場得以正常運行。此前20世紀60年代，馬克思·韋伯的官僚制理論認為，“官僚制是……現(xiàn)代社會實施合法統(tǒng)治的行政組織制度”，它具有理性化、非人格化等特征，從而奠定了行政組織在社會角色中進行干預(yù)的基本角色，同時它認為市場不是完美的，政府介入市場的原因正是市場可能存在的無序和失效狀態(tài)。但隨后出現(xiàn)的“有限政府”理論認為，政府內(nèi)部可能存在失效狀態(tài)。因此，有限政府理論主張政府應(yīng)當(dāng)精簡機構(gòu)、削減職能，更多將角色讓渡給社會執(zhí)行。

2.1 從“一元”到“多元”

“有限政府”理論認為政府應(yīng)當(dāng)提高效率，保證市場經(jīng)濟的有序健康發(fā)展。這首先要改變過去政府主導(dǎo)救災(zāi)資源，“一元”救災(zāi)的理念，必須引入社會中的多元救災(zāi)力量。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過了中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定，提出了一個重大理論觀點：建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，使市場在資源配置中起決定性作用[6]。物資短缺時代有其特殊情況，而現(xiàn)在，市場經(jīng)濟飛速發(fā)展，社會資源增加，資源格局已經(jīng)發(fā)生變化，需要用新思路處理問題。如何合理地引導(dǎo)大量社會資源進入災(zāi)難應(yīng)急領(lǐng)域，是現(xiàn)代政府應(yīng)該考慮的問題，而不是只考慮如何分配政府資源。

2008年的汶川地震就是政府救助和社會救援共同合力的典型例子。汶川地震造成了69 227人遇難，30余萬人受傷，一萬余人失蹤，造成的經(jīng)濟損失超過8 000億人民幣，對人民群眾生命財產(chǎn)造成了巨大損失。震后第一時間，黨中央、國務(wù)院發(fā)出救災(zāi)指令，并派出軍隊參與救災(zāi)工作，同時社會各界踴躍捐款捐物，總價值超過500億元，全國人民眾志成城，共同進行抗震救災(zāi)。汶川地震之后，我國政府積極總結(jié)統(tǒng)籌指揮的經(jīng)驗，反思出現(xiàn)的問題，對改進相關(guān)工作有積極的借鑒意義；同時，汶川地震后所體現(xiàn)出的社會所蘊藏的巨大資源，各方民眾對于災(zāi)區(qū)群眾的關(guān)切，表明社會資源已經(jīng)成為一支救災(zāi)的可觀力量。

2.2 協(xié)調(diào)政府內(nèi)外關(guān)系，完善救災(zāi)“地方責(zé)任制”

如何在保證中央集權(quán)的前提下充分發(fā)揮地方的主體性和積極性，是民國以來政治學(xué)領(lǐng)域的一個重要課題。為充分發(fā)揮地方政治的作用，最早孫中山先生提出要充分的地方自治，并在國民革命過程中逐漸發(fā)展為效仿美國聯(lián)邦制的設(shè)想，但中國作為一個多民族、地域廣的國家，實行聯(lián)邦制并不符合中國國情，因而倡導(dǎo)的聯(lián)邦制未能實行。新中國成立后，黨中央通過撤銷大區(qū)制等舉措逐漸確立了地方服從中央的基本原則，同時給予地方一定的政策自主性，保證地方積極性的發(fā)揮。

協(xié)調(diào)政府內(nèi)外關(guān)系，要做好兩方面的工作。首先，應(yīng)急管理部門日常要和非政府組織、社會組織以及市場資源管理者之間建立起聯(lián)動合作關(guān)系，在政府與非政府組織之間建立合作聯(lián)動機制。在大災(zāi)害發(fā)生后，通過啟動聯(lián)動應(yīng)急響應(yīng)命令，大量的社會組織、社會工作者、志愿者、愛心企業(yè)等將會積極有序地參與救災(zāi)，形成政府主導(dǎo)、多方參與、積極配合、共同應(yīng)對的救災(zāi)格局，展現(xiàn)社會救援力量的多樣化優(yōu)勢。在協(xié)調(diào)非政府組織、社會組織以及市場資源關(guān)系時，需要遵循幾點原則：一是政府主導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；二是自愿參與，鼓勵支持；三是效率優(yōu)先，就近原則。遵循這些原則，有利于構(gòu)建政府主導(dǎo)、各方積極參與的高效救災(zāi)格局，使“有限政府”和“公共選擇”更加高效；其次，要保障上下級政府信息暢通，建立健全應(yīng)急指揮技術(shù)系統(tǒng)和平臺，在突發(fā)性災(zāi)難事件發(fā)生后，在第一時間成立以當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理部門為主的應(yīng)急指揮部，通過視頻會議形式協(xié)同指揮本地區(qū)應(yīng)急工作，派出應(yīng)急工作現(xiàn)場領(lǐng)導(dǎo)組，科學(xué)調(diào)動各方資源，上下聯(lián)動，多路報道，形成合力。

實踐證明，屬地指揮優(yōu)勢明顯，當(dāng)?shù)卣^了解當(dāng)?shù)氐娜宋牡乩?、地質(zhì)地貌、救援力量等情況，發(fā)生災(zāi)害時能夠及時調(diào)動民政、水利、衛(wèi)生、交通、通信、電力、公安等地方力量，及時解決應(yīng)急救災(zāi)中遇到的一些問題。

3 建立健全規(guī)章制度，逐步實現(xiàn)救災(zāi)“人治”到“法治”

依法治國是我國的基本治國方略，建設(shè)法治社會，實行依法治國，意味著將國家和社會的每一方面都納入依法運行的軌道中。從政治學(xué)角度分析，現(xiàn)代政府權(quán)力運作的基本前提就是從人治向法治的轉(zhuǎn)變。法治所規(guī)范的不僅僅是政府的權(quán)力邊界，而且也規(guī)范公民的行為權(quán)利。因此，法治是現(xiàn)代意義上的國家的奠基石，也是選舉代議制能夠規(guī)范運行的基本保障。

3.1 盡快推動應(yīng)急狀態(tài)法治化建設(shè)

隨著我國經(jīng)濟體制深化改革的不斷推進，推動政府職能轉(zhuǎn)變成為一個熱門問題。新中國成立后很長時間內(nèi)，中國具有屬于政府強勢、社會弱勢的特征，而這對于中國在緊張的國內(nèi)外環(huán)境中集中力量發(fā)展工業(yè)、建立國防等起到了積極作用。進入新時期，我國進一步推動社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的任務(wù)要求政府職能，特別是地方政府的職能隨之轉(zhuǎn)變。習(xí)近平總書記在十八屆二中全會第二次全體會議上指出，政府職能轉(zhuǎn)變到哪一步，法治建設(shè)就要跟進到哪一步[7]。

如今，經(jīng)歷了幾次大的突發(fā)性災(zāi)難事件后，各地政府都將建立、完善應(yīng)急預(yù)案作為工作重點，意味著各級政府開始尋求應(yīng)對突發(fā)性災(zāi)難事件的常備機制。但是，應(yīng)急預(yù)案本身是政府內(nèi)部行為，它的主要作用是預(yù)先規(guī)定政府各部門在發(fā)生突發(fā)性災(zāi)難事件后的處置方式。對于更廣泛的群體，例如社會成員、災(zāi)區(qū)民眾，則是應(yīng)急預(yù)案所不能管理的，而社會群眾的合作與否，有些時候是決定救災(zāi)成敗的關(guān)鍵因素，這一點僅憑道德約束是做不到的。2003年，國務(wù)院出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，對突發(fā)事件發(fā)生后謊報、瞞報的處罰做出嚴格規(guī)定，預(yù)示著應(yīng)急狀態(tài)法治化進程的進步。

3.2 建立固定的巨災(zāi)風(fēng)險保障機制

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》深刻指出，“完善保險補償機制，建立巨災(zāi)保險制度”。隨著2008年南方凍雪、汶川地震，以及之后的青海玉樹地震、東北洪災(zāi)、甘肅泥石流等重大突發(fā)性災(zāi)難事件的發(fā)生，社會各界對于建立巨災(zāi)保險制度紛紛進行呼吁。早在1951年，我國就出臺了《財產(chǎn)強制保險條例》，將地震、洪水等災(zāi)害列入巨災(zāi)保險范圍。但是從1959年開始，我國的保險事業(yè)陷入停滯狀態(tài)，巨災(zāi)保險也同時停頓。2006年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，明確表示我國要建立一個政策性的巨災(zāi)風(fēng)險保障體系。2014年，保監(jiān)會和發(fā)改委等多部委聯(lián)合成立建設(shè)巨災(zāi)保險研究領(lǐng)導(dǎo)小組，并公布“路線圖”：2014年前完成專題研究，明確制度框架；2017年底前推動出臺地震巨災(zāi)保險條例，建立巨災(zāi)保險基金；至2020年，全面實施巨災(zāi)保險制度，并納入國家防災(zāi)減災(zāi)體系。

為建立巨災(zāi)風(fēng)險保障體系，首先應(yīng)按照《突發(fā)事件應(yīng)對法》的要求，盡快建立國家巨災(zāi)風(fēng)險保障體系，提高國家的災(zāi)害應(yīng)對能力；同時，利用政府財政資金作為種子基金，通過財政撥款、發(fā)行特定巨災(zāi)公債、社會資金、保險費用，建立巨災(zāi)保險基金。可考慮充分利用國內(nèi)、國際再保險資源，充分利用國內(nèi)、國際再保險市場機制，將巨災(zāi)風(fēng)險在更大的范圍內(nèi)加以分散，使國家應(yīng)對巨災(zāi)的基金獲得更高程度的保障。

4 結(jié)語

作為影響深遠的現(xiàn)代政府理論，“有限政府”“公共選擇”等理論要求政府提高效率、調(diào)整角色，保障市場在資源配置中發(fā)揮主導(dǎo)作用；但同時，西方社會發(fā)展過程中暴露出的市場無序性、混亂性則彰顯了政府介入公共領(lǐng)域的必要性。最關(guān)鍵的問題在于，如何在新的歷史條件下把握政府介入的邊界。在這個問題上，政治學(xué)理論形成的基本觀點是，政府在基本服務(wù)領(lǐng)域不能“失位”，但是要以尊重市場的基本運行規(guī)律為前提。

我國幅員遼闊、地形復(fù)雜，突發(fā)性自然災(zāi)害頻繁發(fā)生。以防震減災(zāi)為例，在新中國成立之后，在吸取歷次抗震救災(zāi)的經(jīng)驗教訓(xùn)后，我國的應(yīng)急體制也發(fā)生了變化。對于現(xiàn)代政府來說，要讓市場發(fā)揮在資源配置中的決定性作用，就意味著不再需要政府主導(dǎo)一切資源，而是需要引入社會合作，建立合理的社會合作機制才能健全災(zāi)難應(yīng)急主體。這就是“有限政府”理念下，在新時期突發(fā)性災(zāi)難事件應(yīng)對中，政府角色應(yīng)該進行調(diào)整的原因。