張程亮，黃飛

（1重慶市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，重慶 401147；2重慶市規(guī)劃局大渡口分局，重慶 400084）

2008年開(kāi)始實(shí)施的 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》首次確定城鄉(xiāng)規(guī)劃的“公眾參與”機(jī)制，“公眾參與”成為了我國(guó)規(guī)劃編制體系中的法定環(huán)節(jié)。在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的法律強(qiáng)制力下，“公眾參與”城鄉(xiāng)規(guī)劃的這數(shù)十年歷經(jīng)了從最初政府強(qiáng)權(quán)下的“形式主義”到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中復(fù)雜和多元利益影響下的“矛盾碰撞”，再到信息網(wǎng)絡(luò)大公開(kāi)下的“探索發(fā)展”，公共參與將在我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中起到越來(lái)直接的影響[1]。探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和行政政策雙重作用下的公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的機(jī)制，引導(dǎo)公眾參與在城鄉(xiāng)規(guī)劃中發(fā)揮積極的作用，從而科學(xué)指導(dǎo)城鄉(xiāng)規(guī)劃，是本文研究的重點(diǎn)。

1 公共參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的必要性

1.1 公共參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的行政政策背景

公共參與城鄉(xiāng)規(guī)劃是指公眾對(duì)涉及自身及公共利益的城鄉(xiāng)規(guī)劃享有一定的知情權(quán)和決策權(quán)，同時(shí)參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃行政決策中去。

2008年1月1日起實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是我國(guó)首部將公眾參與的程序予以制度化的法律，主要特點(diǎn)之一就是體現(xiàn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策屬性，強(qiáng)調(diào)了城鄉(xiāng)規(guī)劃制定、實(shí)施全過(guò)程的公眾參與，其不僅對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域，而且對(duì)政府治理有著較大的影響。

1.2 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響下的城鄉(xiāng)規(guī)劃參與主體利益多元化

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，隨著越來(lái)越多的要素如土地、住房、公共設(shè)施等進(jìn)入市場(chǎng)領(lǐng)域，我國(guó)政府部門(mén)的職能逐漸開(kāi)始轉(zhuǎn)變，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)直接干預(yù)和獨(dú)斷式?jīng)Q斷開(kāi)始凸顯不足，日益多元化的社會(huì)群體利益矛盾沖突加強(qiáng)，公眾對(duì)于參與社會(huì)事務(wù)的心理需求日漸強(qiáng)烈。

具有競(jìng)爭(zhēng)力的土地要素，被賦予的規(guī)劃類(lèi)型與相關(guān)利益群體息息相關(guān)，隨著公眾自我意識(shí)的覺(jué)醒而興起的捍衛(wèi)自身權(quán)利的行為加劇了城鄉(xiāng)規(guī)劃所帶來(lái)的社會(huì)影響。比如，一塊土地容積率的確定，容積率高政府將收獲較高土地出讓金，同時(shí)土地的權(quán)屬方將獲得最大化利潤(rùn)，但是大體量建筑對(duì)周邊地塊的景觀、交通將會(huì)產(chǎn)生較大影響，居住在周邊的利益群體會(huì)認(rèn)為這種城市規(guī)劃的實(shí)施效果對(duì)他們是不利的，認(rèn)為政府管控不利或者政府與開(kāi)發(fā)建設(shè)單位沆瀣一氣，政府的公信力和形象將會(huì)受到影響，群眾、建設(shè)單位、政府之間的矛盾爆發(fā)。但是土地的規(guī)劃編制、管理職能由政府掌握，土地的實(shí)施由掌握資本的開(kāi)發(fā)建設(shè)單位掌握，普通民眾表達(dá)他們對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的想法只能通過(guò)“公眾參與”的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。

1.3 公共參與在城鄉(xiāng)規(guī)劃中發(fā)揮的作用

促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃社會(huì)化。城鄉(xiāng)規(guī)劃必須走向社會(huì)化，而公眾參與的廣度和深度就是檢測(cè)城鄉(xiāng)規(guī)劃是否融入社會(huì)的一塊試金石，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃也滿(mǎn)足了公眾參與社會(huì)事務(wù)的心理需求，獲得自身價(jià)值實(shí)現(xiàn)的滿(mǎn)足感，使城鄉(xiāng)規(guī)劃更容易被公眾接受和認(rèn)同。

協(xié)調(diào)利益各方矛盾。公眾參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃，將自身的想法和訴求表達(dá)出來(lái)，與各個(gè)利益群體進(jìn)行溝通交流，再由政府、規(guī)劃師協(xié)調(diào)各個(gè)利益方，共同找出解決問(wèn)題的方案，優(yōu)化城鄉(xiāng)規(guī)劃，能有效化解社會(huì)矛盾。

指導(dǎo)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制。公眾遍布社會(huì)的各個(gè)層面和領(lǐng)域，了解自身領(lǐng)域的具體情況，可為規(guī)劃編制提供參考依據(jù)，同時(shí)也能反映其真實(shí)想法，避免城鄉(xiāng)規(guī)劃編制過(guò)程中與社會(huì)脫節(jié)，使規(guī)劃有現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)。

監(jiān)督城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施。公共參與城鄉(xiāng)規(guī)劃，可以有效監(jiān)督規(guī)劃的制定和實(shí)施，監(jiān)督權(quán)力部門(mén)，保護(hù)公共利益不受權(quán)力的侵害，確保涉及公共利益城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施。

2 公共參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展現(xiàn)狀及原因探索

2.1 發(fā)展現(xiàn)狀

“形而上學(xué)”階段。從2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將“公眾參與”上升到法定程序上后，我國(guó)的公眾參與經(jīng)歷了一系列的變化。初時(shí)的公眾參與，大多數(shù)是規(guī)劃管理部門(mén)在行政政策的強(qiáng)制力下為了完成法定程序而開(kāi)展的，其象征意義大于實(shí)質(zhì)意義，參與的形式較少，主要是對(duì)規(guī)劃編制批前成果進(jìn)行公告和公示，同時(shí)參與過(guò)程的透明度也不高，導(dǎo)致民眾未真正參與到公共參與的過(guò)程中去。

矛盾凸顯階段。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及信息的公開(kāi)透明，加之普通民眾對(duì)于自身權(quán)益的重視，主動(dòng)要求參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的訴求增多。由于各方利益群體的介入，對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃所帶來(lái)的利益以及損失，常常表現(xiàn)得激化，在多方利益矛盾沖突方面政府往往表現(xiàn)出壓制而不是主動(dòng)化解的態(tài)度，政府在公眾參與的過(guò)程中存在著偏向強(qiáng)勢(shì)群體的情形，導(dǎo)致公眾參與存在著參與廣度和深度不夠的現(xiàn)象，出現(xiàn)了公眾與政府、建設(shè)單位的矛盾頻發(fā)，帶來(lái)了較大的社會(huì)影響。

積極探索階段。近幾年，隨著市場(chǎng)環(huán)境的變化以及政府對(duì)政務(wù)公開(kāi)透明的態(tài)度，公眾參與也在政府的推動(dòng)下發(fā)生了較大變化，比如利用現(xiàn)代信息技術(shù)和新媒體，拓寬了公眾參與的渠道，使得信息傳遞更加便捷。政府也轉(zhuǎn)變了以GDP為第一的態(tài)度，開(kāi)始著手提升城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力，包括提升市民對(duì)于城市的認(rèn)同度，而各種形式的公眾參與就是提升認(rèn)同度的一項(xiàng)好措施。

2.2 原因探索

法律法規(guī)確定的內(nèi)容不具體。目前的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》只規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)征求公眾和專(zhuān)家的意見(jiàn)，對(duì)于參與的具體形式，參與的具體人員、參與的具體內(nèi)容等并沒(méi)有明確規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)施過(guò)程中沒(méi)有衡量參與度的標(biāo)準(zhǔn)。比如很多公眾參與僅限于將政府的批前規(guī)劃成果對(duì)公眾進(jìn)行公告及公示，或者對(duì)矛盾特別突出的問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)研或者聽(tīng)證，但在項(xiàng)目前期調(diào)研、規(guī)劃設(shè)計(jì)及決策的過(guò)程中少有公眾參與其中，未能體現(xiàn)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的全過(guò)程。

城鄉(xiāng)規(guī)劃知識(shí)普及力度不夠。我國(guó)的城市化歷程短，民眾對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的知識(shí)不足，甚至對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃存在偏見(jiàn)，認(rèn)為城鄉(xiāng)規(guī)劃就是政府為開(kāi)發(fā)商謀利，導(dǎo)致規(guī)劃過(guò)程中民眾與建設(shè)單位之間矛盾重重，而政府對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃未及時(shí)進(jìn)行宣傳及引導(dǎo)，導(dǎo)致民眾對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的認(rèn)同感很低。

規(guī)劃師的紐帶作用不明顯。在公眾參與的過(guò)程中，對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本術(shù)語(yǔ)、圖文表達(dá)的技術(shù)文件，規(guī)劃師未按照普通民眾的思路進(jìn)行轉(zhuǎn)換，讓民眾認(rèn)為規(guī)劃內(nèi)容不接地氣，與大眾認(rèn)知能力脫節(jié)。

公眾參與的層面窄。目前參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的主要是有一定社會(huì)資源、掌握最新信息的民眾，而對(duì)于弱勢(shì)群體、信息封閉的普通民眾來(lái)說(shuō)，因信息透明度、自身的素養(yǎng)等原因?qū)е码y以參與到公共決策中去，因信息嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)造成公眾對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的誤解[2]。

3 公共參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的策略研究

3.1 政府方面

完善相應(yīng)的法律法規(guī)。對(duì)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃做出明確的法律規(guī)定，如規(guī)定參與主體、參與形式、參與階段、規(guī)劃如何采納公眾意見(jiàn)等。通過(guò)法律法規(guī)的強(qiáng)制力來(lái)保障公眾參與的實(shí)施。

創(chuàng)新公眾參與方式，實(shí)現(xiàn)參與渠道多樣性。一是用形象易懂的語(yǔ)言、多渠道地宣傳規(guī)劃成果，比如上海的街道設(shè)計(jì)導(dǎo)則征求意見(jiàn)稿，利用時(shí)下流行的社交媒體如微信朋友圈、微博等廣泛傳播，擴(kuò)大了公眾參與的面，同時(shí)該導(dǎo)則一改以往傳統(tǒng)的規(guī)劃表達(dá)方式，用精美、通俗的方式向大眾展示成果并征求意見(jiàn)，從歷史、今天到未來(lái)詳細(xì)展開(kāi)，從大的格局到小的設(shè)施，介紹了上海街道的前世今生和未來(lái)?！秾?dǎo)則》并不是一本單調(diào)的技術(shù)性文件，而更像是一本精美的城市畫(huà)冊(cè)，該項(xiàng)征求意見(jiàn)措施收獲了良好的社會(huì)反響，可以說(shuō)，上海市政府在新時(shí)代的公眾參與方面開(kāi)展了良好的探索。比如北京新一輪的城市總體規(guī)劃，也是用“堅(jiān)持開(kāi)門(mén)編制規(guī)劃，匯聚各方智慧，努力提高規(guī)劃編制的科學(xué)性和有效性，切實(shí)維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性”的思想理念在進(jìn)行公共參與。這些都為公眾參與的新局面指引了方向[3]。

完善信息公開(kāi)和信息反饋機(jī)制。城鄉(xiāng)規(guī)劃的公眾參與體現(xiàn)的是政府的公開(kāi)和透明，規(guī)劃部門(mén)應(yīng)建立多平臺(tái)的信息公開(kāi)渠道，同時(shí)建立有效的信息回應(yīng)機(jī)制，形成參與—反饋—再參與的機(jī)制模式，及時(shí)對(duì)收集到的信息進(jìn)行處理。

3.2 普通民眾方面

建立對(duì)話機(jī)制。民眾應(yīng)對(duì)政府公布的規(guī)劃成果提出建設(shè)性意見(jiàn)，涉及到其自身利益的，不是簡(jiǎn)單地以“不同意”來(lái)抗?fàn)幓驙?zhēng)取自身權(quán)益，民眾與政府之間要建立對(duì)話機(jī)制。政府對(duì)于民眾合理的訴求應(yīng)給予妥善解決，對(duì)于不合理的訴求要找出背后原因，對(duì)癥下藥。

提高自身素養(yǎng)。公眾要積極參與到規(guī)劃編制的各個(gè)過(guò)程中，這要求民眾具備一定的城鄉(xiāng)規(guī)劃的學(xué)科素養(yǎng)，從規(guī)劃編制、審批到實(shí)施，由政府部門(mén)制定參與方案，使公眾掌握一定的規(guī)劃話語(yǔ)權(quán)。同時(shí)，公眾應(yīng)培育參與的責(zé)任感，提高對(duì)于公共決策的判斷能力，由被動(dòng)的接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的參與者。

及時(shí)反饋。民眾要有主人公意識(shí)，積極對(duì)規(guī)劃實(shí)施效果進(jìn)行監(jiān)督和反饋，及時(shí)將不合理的規(guī)劃實(shí)施影響反饋給政府[4]。

3.3 規(guī)劃師方面

深入群眾，宣傳規(guī)劃。規(guī)劃師應(yīng)積極深入群眾，發(fā)揮紐帶的作用，深入社區(qū)，定期開(kāi)展規(guī)劃知識(shí)講座，普及城鄉(xiāng)規(guī)劃基礎(chǔ)概念，使公眾了解各個(gè)階段的規(guī)劃工作，在了解的基礎(chǔ)上再參與到規(guī)劃編制與規(guī)劃管理過(guò)程中，這才能提高公眾參與的有效性。

上下聯(lián)系，積極調(diào)解。規(guī)劃師在公眾參與中是最能發(fā)揮能動(dòng)性的一方，受到政府和民眾兩方面信賴(lài)。充分發(fā)揮規(guī)劃師的組織者能力，將不同利益主體協(xié)調(diào)起來(lái)，組織交流，聽(tīng)取意見(jiàn)，化解矛盾，尋求最合適的解決方案，為弱勢(shì)群體爭(zhēng)取利益，在權(quán)利縫隙之間斡旋，力求全面反映各方的觀點(diǎn)。

4 結(jié)論

城鄉(xiāng)規(guī)劃過(guò)程中的公眾參與在城市發(fā)展中逐漸突出，在行政政策和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的雙重影響下也出現(xiàn)了很多矛盾，建立何種機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)各方利益群體，促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的完善，國(guó)內(nèi)目前仍然處在探索的階段，也缺乏完整的體系支撐。本文認(rèn)為要從政府、民眾、規(guī)劃師等群體多方入手，制定針對(duì)性的政策，提升全民的規(guī)劃素養(yǎng)，完善相應(yīng)規(guī)章制度，發(fā)揮規(guī)劃師的協(xié)調(diào)溝通作用，形成公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的完整體系，也是城市規(guī)劃社會(huì)化的一種有效途徑。

[1]孫雅楠，吳志強(qiáng).城鄉(xiāng)規(guī)劃法框架下中國(guó)城市規(guī)劃公眾參與方式選擇[J].規(guī)劃師，2008（8）.

[2]張燕華.我國(guó)公眾參與失效的原因及其路徑探究——以城市規(guī)劃領(lǐng)域?yàn)槔齕J].法治與社會(huì)，2014（24）.

[3]程遙.超越“工具理性”——試析大眾傳媒條件下城市規(guī)劃公眾參與[J].城市規(guī)劃，2007（11）

[4]張金荃.城市規(guī)劃不同階段公眾參與的思考——以寧波市兩個(gè)案例為樣本[J].華中建筑，2012（9）.